偶看新闻令狐路线最新消息:澳大利亚财政预算信息公开制度述评
来源：百度文库 编辑：偶看新闻 时间：2024/04/27 18:35:54
财政收入的主要来源是税收，作为纳税人的公民有权利知悉并监督财政资金的使用情况，知悉财政预算信息是公民行使参与权与监督权的重要前提。 [1]财政预算信息公开指的是负有管理国家财政义务的机关及时、准确地公开发布有关国家基本财政收支情况的信息。这既是政府作为国家管理者应当认真履行的一项行政义务，同时也是保障国家财政预算顺利实施的重要途径。财政预算信息公开在推进良好的政府治理、保障公民知情权、加强财政问责等方面具有重要作用。因此，财政预算信息公开成为西方国家财政制度改革的重点。本文将专门讨论澳大利亚议会于1998年3月25日通过的《预算诚信章程法》（Ｃｈａｒｔｅｒ ｏｆ Ｂｕｄｇｅｔ Ｈｏｎｅｓｔｙ Ａｃｔ 1998）及其实施情况。该法对构建我国财政预算信息公开制度具有一定借鉴意义。
一、澳大利亚财政预算信息公开概况
澳大利亚具有较为完善的政府信息公开与财政预算信息公开法律体系，早在1982年就制定了《信息自由法》（Ｆｒｅｅｄｏｍ ｏｆ Ｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ Ａｃｔ）作为信息公开方面的基本法律 [2]。1983年，澳大利亚第一届新工党政府开始了“新公共管理运动”（Ｎｅｗ Ｐｕｂｌｉｃ Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ） [3]改革，财政预算信息公开是这一改革运动的重要组成部分。政府更加强调财政预算信息的公开、透明，以加强财政问责，节约行政成本，提高行政效率。国库部、财政部以及支出审查委员会是参与财政预算信息公开的主要行政机关。国库部主要负责宏观经济政策的制定和税收征管，编制政府收入预算，并将其所编制的收入预算连同支出审查委员通过的支出预算一并报内阁审查。财政部在初步审定各部门支出预算的基础上，汇编政府支出预算，有关事务由专设的预算司承担。支出审查委员会由总理、财政部长、国库部长、国库部部长助理、基础工业和能源部长、卫生与老年关怀部长组成，负责审核部门预算及财政部门所编制的政府支出预算，是政府的预算审批机关。 [4]
但是，《信息自由法》并没有专门规定财政预算公开的内容，因此需要制定一部专门规定财政预算信息公开的法律。在经历了执政党与反对党之间的数次激烈政治博弈后，《预算诚信章程法》作为深化财政预算信息公开方面的法律，于1998年获得议会通过。该法律规定财政部应定期制定和公布财政预算报告及预算执行报告，并规定了财政预算报告的内容、编制程序、编制原则、公布时间等。促成《预算诚信章程法》在90年代末问世的原因，除了执政党工党出于争取选民以赢得大选的原因而坚持以外，国际环境也在客观上推动了这一法律的颁布。邻国新西兰于1994年颁布的旨在转变财政管理方式、增强财政预算透明度的《财政责任法》对《预算诚信章程法》的颁布也产生了一定影响。澳大利亚于1996年加入了国际货币基金组织（ＩＭＦ）的“数据公布特殊标准”（Ｓｐｅｃｉａｌ Ｄａｔａ Ｄｉｓｓｅｍｉｎａｔｉｏｎ Ｓｔａｎｄａｒｄｓ，ＳＤＤＳ），这个系统是ＩＭＦ向成员国提供的一套在数据采集和公开方面的指导标准，以使各国在向公众提供全面、及时、准确、可靠和容易获得的数据方面有共同的依据。《预算诚信章程法》的颁布也是澳大利亚政府履行国际义务，满足ＳＤＤＳ要求的措施之一。1997年爆发的亚洲金融危机，对亚洲近邻且是重要经济伙伴的澳大利亚产生了重大影响，使澳大利亚更加重视规范经济行为，客观上加快了其财政预算公开的改革进程。
在《预算诚信章程法》之外，《总审计长法》、《档案法》、《公共服务法》及《财政管理和责任法》也是与财政预算信息公开相关的重要法律。以上述法律为基础，澳大利亚建立了较为完善的财政预算信息公开制度，包括财政预算报告制度，权责发生制，预算信息审计制度等。澳大利亚政府重视预算编制和财政预算信息公开，预算编制从每年的10月正式开始到次年5月议会批准，历时约8个月，并且从预算编制开始直到最终的预算报告，都在议会及民众的参与监督下进行，预算草案在议会通过后就在互联网上公布，公众可以随时查阅。
二、作为财政预算信息公开基本法的《预算诚信章程法》
（一）合理财政：《预算诚信章程法》的基本原则
《预算诚信章程法》共八章三十二条。分别就立法目的、基本原则以及诸项报告的内容作出了规定。其中第三章规定了该法的基本原则———合理财政原则，第4条则规定：（１）政府的财政政策应当以保持经济持续繁荣以及促进人民福祉为导向，制定可持续发展的中期战略框架；（２）为了实现这一目标，政府应当以合理财政为基本原则制定财政政策。
１．基本原则条款的逻辑关系
保持经济持续繁荣增长和促进人民福祉之间并非并列关系，现代国家中一切制度和政策的最终目标都应当是促进人民福祉，保持经济持续繁荣当作为实现促进人民福祉这一终极目标的阶段性目标；可持续发展的中期战略框架应当作为实现目标的具体途径和手段；政府的财政政策应当建立在合理财政原则的基础上。因此，《预算诚信章程法》第４条所阐述的目标、战略和原则的关系可以表述为：在合理财政原则的指导之下，以制定可持续发展的中期战略框架为途径，实现保持经济持续繁荣的初级目标以达到促进人民福祉这一终极目标。
２．合理财政原则的内涵
《预算诚信章程法》第5条从构成要素以及财政风险两个方面阐述了合理财政原则的内涵。第5条第一款规定，合理财政基本原则包含五项基本要素：（１）审慎要素（ｐｒｕｄｅｎｔ）。要求政府应当审慎地处理可能面临的财政风险，充分考虑包括政府债务在内的经济形势，以作出判断，制定适合的财政政策。（２）绩效要素（ｃｏｎｔｒｉｂｕｔｉｏｎ）。要求政府制定的财政政策必须产生一定的效益。具体来说，政府的财政政策应当起到保证达到足够的国民储蓄，缓和经济行为中的循环波动的不良影响，为国内经济秩序的良好运行提供基础和保障。（３）协调要素（ｃｏｎｓｉｓｔｅｎｔ）。要求消费政策、税收政策以及税负应当协调并存。在税负稳定并且可预见的前提下，保证消费政策和税收政策与税负在合理的程度上相协调。（４）完整要素（ｉｎｔｅｇｒｉｔｙ）。指政府制定的财政政策应当保证税收体系的完整，不能使税收体系因财政政策的变动而出现严重缺陷和漏洞。（５）可持续要素（ｆｕｔｕｒｅ ｇｅｎｅｒａｔｉｏｎｓ）。要求政府作出的财政决定应当立足长远，具有可持续性，不能采用掠夺式发展政策。该要素正是出于经济长远发展的考虑，在政策和制度层面上诠释了促进人民福祉的目标。
这五项要素，就主客观方面而言，审慎要素是主观要素，它从政府制定财政政策的态度出发，要求政府在制定财政政策时要在充分考量相关重要因素后制定稳健的财政政策。后四项要素是客观要素，要求政府制定的财政政策应当达到的上述四项客观目标。从宏观微观层面来说，审慎要素、绩效要素和可持续要素属于宏观要素，从宏观上指导财政政策的发展方向和应当达到的效果；而协调要素、完整要素属于微观要素，着眼于具体制度，为税收体系和消费政策的制定做了具体规定。应当说，合理财政原则之下的五项要素构筑了政府拟定财政政策的指导体系，从不同角度和不同层面促进了合理财政原则的实现。
除了五项要素之外，《预算诚信章程法》的第5条还采用立法解释的方法，阐述了“财政风险”的内容，这些风险大致包括：由过度负债净额导致的风险、公共运输和金融企业经营中的商业风险、税收体系腐败而导致的风险、资产和债务管理过程中的风险等；要求政府在制定财政政策时，应当考察这些潜在的风险，采取审慎的态度。
（二）《预算诚信章程法》的基本制度
《预算诚信章程法》之所以能够成为澳大利亚财政预算信息公开的主要法律之一，不仅在于确定了合理财政的原则，还因为其制定了多项可行的财政预算信息公开制度，使得财政预算信息公开实现了制度化、规范化和标准化。
１．报告制度
《预算诚信章程法》第五、六、七章分别规定了政府年度报告、中期报告以及选举前经济和财政展望报告。这三种报告的主体、报告时间、报告内容各有不同，具有不同的性质和功能。
（１）年度报告
年度报告是政府向公众公开财政预算信息最主要的形式，因而是三种报告中最重要的报告形式。年度报告又由以下三种报告组成。
１）财政预算经济和财政展望报告（Ｂｕｄｇｅｔ Ｅｃｏｎｏｍｉｃ ａｎｄ Ｆｉｓｃａｌ ＯｕｔｌｏｏｋＲｅｐｏｒｔｓ，预算报告）。财政预算经济和财政展望报告于每个预算年度开始时由财政部发布，其目的在于为评估政府的财政行为以及为制定经济政策提供信息和依据。《预算诚信章程法》第12条规定，预算报告应当包含下列内容：联邦预算部门和联邦政府部门对于该预算年度以及未来三个财政年度经济形势的估计；作出这种估计所依据的经济形势和其他方面的假定；讨论该经济预估对于形势变化反映的准确度；对于本预算年度和未来三个财政年度税式支出（ｔａｘ ｅｘｐｅｎｄｉｔｕｒｅｓ） [5]的规划和展望；对于可能发生的财政预估效果产生重要影响的风险和易出现问题的警示，这些风险和易出现的问题大致包括可能发生的偶然性债务、在财政预估中没有体现的政府向公众发布的承诺 [6]以及政府间尚未完成的谈判等 [7]。除了从正面规定预算报告应当包含的内容外，《预算诚信章程法》第12条还特别强调报告所公布的信息必须包括所有可能对财政和经济形势预估产生影响的政府决定和其他情形，但也规定财政部制定政策时决策中的信息是不能公开的， [8]因为这些问题一则经常涉及商业秘密，公开会对某些企业或者某个行业产生不利影响；二是公开决策过程中的信息有可能导致国家秘密的泄露，损害国家利益和公共利益。考虑到获得足够的信息及相应的制度支持是有效实施报告制度的基础，《预算诚信章程法》第13条专门为预算报告建立了辅助机制，规定联邦政府各部门有义务帮助财政部发布年度报告，财政部有权要求联邦政府各部门提供完成报告所需相关信息。在不违反其他法律强制性规定的前提下，联邦政府相关部门应当及时地向财政部提供信息。
２）年中经济和财政展望报告（Ｍｉｄ—ｙｅａｒ Ｅｃｏｎｏｍｉｃ ａｎｄ Ｆｉｓｃａｌ ＯｕｔｌｏｏｋＲｅｐｏｒｔ，年中报告）。《预算诚信章程法》第14条规定，在每年1月底之前或者上一预算年度结束后6个月内，财政部应当发布年中经济和财政展望报告即所谓年中报告，同时将该报告提交议会。 [9] 年中报告的目的在于为评估政府财政行为以及制定新的财政政策提供即时的现实依据。第16条规定，年中报告应当对最近一次预算报告中税式支出等关键信息予以更新。此外，同预算报告一样，年中报告所公布的信息也必须包括所有的可能对财政和经济形势预估产生影响的政府决定和其他情形。与预算报告一样，《预算诚信章程法》也为年中报告制度建立了辅助机制。
３）最终财政结果报告（Ｆｉｎａｌ Ｂｕｄｇｅｔ Ｏｕｔｃｏｍｅ Ｒｅｐｏｒｔ，最终报告）。《预算诚信章程法》第18条规定，在每个财政年度结束3个月内，财政部应当向公众发布并向议会提交最终财政结果报告，即所谓最终报告。最终报告主要是公布上一财政年度联邦预算部门和联邦政府部门的财政运行结果，同时，还被作为下一财政年度预算报告形成的依据和重要组成部分。
上述三种报告是《预算诚信章程法》规定的政府年度报告的三种形式。就目的而言，预算报告和年中报告是规划和展望，而最终报告则主要是回顾和总结。就形成的基础而言，预算报告和年中报告是当前经济形势以及各方信息，而最终报告是上一财政年度预算结果的真实数据。就内容而言，预算报告主要是规划和展望，年中报告主要是数据更新，而最终报告主要是数据的整理、分析和汇总。发布时间、内容与目的相异的三种报告种类形成了政府财政年度报告制度体系，使公众对于每个财政年度内财政预算的制定和执行情况都有较为清晰的即时了解，同时也提升了政府的自我约束意识，有利其规范自身预算执行行为，保障预算的有效实施。
（２）中期报告
中期报告指财政部每5年发布一次旨在评估现行政府财政政策在未来40年内持续影响的报告。《预算诚信章程法》第20－21条规定，第一份中期报告应当在该法实施5年内发布，此后每份中期报告均应在发布上一次中期报告后5年内公布，在报告中应当充分考虑财政政策对于经济形势的影响，作出全面准确的评估。中期报告也应当在公布的同时提交议会。
（３）选举前经济和财政展望报告
这是一种形式比较特殊的报告，在大选前10天内，国库部秘书和财政部秘书应当发布一份选举前经济和财政展望报告，《预算诚信章程法》第22－24条规定，选举前报告由两大部分组成，第一部分是经济和财政信息，其内容与预算报告相同。第二部分是该报告的特有内容，即国库部部长和财政部部长表示政府有义务为报告提供必要数据的声明、国库部秘书和财政部秘书签署的对于报告中数据的真实性和有效性负责的声明。 [10]为了使相关责任人更好地履行自己的职责，《预算诚信章程法》第26条特别对相关官员的职责作了规定。国库部秘书和财政部秘书有责任重新核实形成报告的数据，特别是对财政收入的预计、税式支出预计以及面临风险预计内容的核实，要对报告中的这些内容的真实性和准确性负责。同其他报告制度一样，《预算诚信章程法》第27条也规定了相关责任主体有义务为报告的形成提供所需信息。
《预算诚信章程法》中规定的政府年度报告、中期报告以及选举前报告三种报告规则相互结合，构成了澳大利亚财政预算信息公开报告制度体系，在促进财政预算信息公开，规范政府行为以及保障公民知情权方面都起到了重要作用。报告制度是在财政预算信息公开中，采用较低成本和较高的资源利用率，采取最简便的途径，对政府行为予以有效规制和对公民知情权提供有效保障的重要制度之一。
２．权责发生制
传统的财政制度一直将收付实现制作为其会计制度的基础，即只有当发生现实的资金流动时，会计账务上才会有所体现。此种会计制度的缺陷在于无法将一些必然发生但尚未发生的资金流动记载到账目当中，从而不能对财政情况作出一个完整全面的估计，特别是不能预测可能存在的隐性财政风险。上世纪80年代末，澳大利亚各州普遍面临着财政问题，因此掀起了一场以增加财政透明度为主要目的的会计制度改革，这场改革的重点即在预算制度。1998年通过的《预算诚信章程法》正式将权责发生制作为预算的会计制度基础，从而使权责发生制代替收付实现制成为澳大利亚预算会计制度的基础。
权责发生制的目的在于提高财政预算信息的完整性以及财政预算信息的透明度，其特点在于可以将那些大量游离于政府会计体系之外的负债明显地体现在会计账目之中，披露隐性财政风险，便于对财政形势作出更为完整恰当的估计，制定正确的财政政策，最大程度地避免财政风险。具体而言，在权责发生制的计量方法下，不论是否发生现金交易，只要发生了经济价值的产生、转变、交换、转让或消失，就应记录这一价值变动。比如政府应当支出一笔资金用于公民养老福利，在传统的收付实现制方法下，只要这笔资金尚未拨出，在会计账务中便没有体现，而在权责发生制的方法下，只要政府拨款的决定已经作出，在会计账务中就应当予以体现，而不论该笔资金是否已经实际支出。《预算诚信章程法》的许多规定都体现了权责发生制的计量方法，对于年终报告、最终报告以及中期报告和选举前报告也都有类似的规定。
三、《预算诚信章程法》的实施与存在的问题
《预算诚信章程法》自通过起就受到了来自各方褒贬不一的评价，有学者称这部法律是政党吹嘘和标榜自己的工具， [11]但也有人认为这是“一套世界领先的预算公开机制” [12]。这两种截然相反的态度反映了澳大利亚国家内部对于这部法律甚至整个财政预算信息公开制度尚未形成较为统一的认识，同时也反映出这部法律在实施中的积极作用与存在的问题。
（一）《预算诚信章程法》的实施与积极作用
虽然几经周折才获得通过，但是《预算诚信章程法》甫一生效便成为了澳大利亚财政预算信息公开的重要法律。这是因为该法所确立的原则和建立的一系列制度为公众知悉政府财政政策以及获取预算信息提供了有力的制度支持。这部法律的实施给澳大利亚财政预算信息公开工作带来了可喜的改观，以报告制度的形式将财政预算信息公开的形式、时间和内容固定化、格式化，无疑促进了财政预算信息公开规范化和制度化的发展。该法实施后，联邦政府按时发布法律所规定的各种报告 [13]，使《预算诚信章程法》在形式上得到了良好的实施。在各州，这部法律也起到了很好的引导作用。很多州在制定本州财政法律时吸收了《预算诚信章程法》的相关内容。例如，昆士兰州的《社会和财政责任章程》（Ｃｈａｒｔｅｒ ｏｆ Ｓｏｃｉａｌａｎｄ Ｆｉｓｃａｌ Ｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｙ ２００４）吸收了关于财政目标设定的内容；新南威尔士州的《财政责任法》（Ｆｉｓｃａｌ Ｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｙ Ａｃｔ ２００５）规定了20条财政原则，吸收了合理财政原则中的可持续要素；西澳大利亚州的《政府财政责任法》（Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ Ｆｉｎａｎｃｉａｌ Ｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｙ Ａｃｔ ２０００）也吸收了政府财政计划等内容。
在司法实践中，澳大利亚法院在裁判相关财政案件时，也开始将《预算诚信章程法, , , 》的有关原则和规则写入裁判理由。据澳大利亚税收办公室（Ａｕｓｔｒａｌｉａｎ Ｔａｘａｔｉｏｎ Ｏｆｆｉｃｅ）法律数据库（Ｌｅｇａｌ Ｄａｔａ ｂａｓｅ）的资料，迄2010年10月，澳大利亚已经处理和审理了５３起有关财政税收的案件（其中包括以行政程序处理的案件）。从司法判决书上看，审理案件的依据多为《财政管理和会计法》（Ｆｉｎａｎｃｉａｌ Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ａｎｄ Ａｃｃｏｕｎｔａｂｉｌｉｔｙ Ａｃｔ １９９７）、《审计法》（Ａｕｄｉｔ Ａｃｔ １９０１）、《总审计长法》（Ａｕｄｉｔｏｒ—Ｇｅｎｅｒａｌ Ａｃｔ １９９７）和《税收管理法》（Ｔａｘａｔｉｏｎ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ Ａｃｔ），尽管迄今尚未见有直接依据《预算诚信章程法》裁判的案件，但自《预算诚信章程法》于1998年生效之后，在这些涉及财政的案件当中，已见有两起案件的判决书在说理部分引用了《预算诚信章程法》。 [14]在由澳大利亚高级法院（Ｈｉｇｈ Ｃｏｕｒｔ ｏｆ Ａｕｓｔｒａｌｉａ）审理的Ｃｏｍｂｅｔ诉联邦政府案中，议会依据《拨款法》（Ａｐｐｒｏｐｒｉａｔｉｏｎ Ａｃｔ）批准了用于宣传政府财政政策的拨款请求，Ｃｏｍｂｅｔ认为政府宣传自身财政政策的行为不能动用公共资金，因此，议会的此一批准行为有违宪法。法院经审理，在判决书的脚注第259中指出，《预算诚信章程法》首次确定了公众有权监督财政政策和财政政策的实施行为，这一法律已在议会通过，即意味应当被遵守和适用。因此推定，包括拨款行为在内的议会预算行为，都是在诚信、透明、负责以及有利于监督的原则下作出的。由此法院驳回了Ｃｏｍｂｅｔ的请求。 [15] 在该案中，法院确立了对议会批准拨款的预算行为应给予合法推定的规则。这一裁判规则可谓合宪性推定原则在预算诚信领域中的体现。
（二）《预算诚信章程法》存在的问题
《预算诚信章程法》在实施中也面临着一些问题，这些问题在相当程度上制约了其在财政预算信息公开领域中更好地发挥作用。
１．《预算诚信章程法》的非强制性
《预算诚信章程法》在开篇写道：“本法在司法和程序领域没有创设任何强制性的权利或义务。”这表明立法者在通过《预算诚信章程法》之时没有赋予该法任何强制力，从而使得该法仅仅具有指导性，或可说《预算诚信章程法》被定位为“软法”（ｓｏｆｔ ｌａｗ） [16]。这使得《预算诚信章程法》所规定的一整套制度体系都不具有强制执行效力。《预算诚信章程法》被定位为“软法”，主要源于澳大利亚对于规范财政预算信息公开制度的研究尚不够深入，同时也缺乏实践经验的考虑。如果贸然将其定位为可强制执行的“硬法”（ｈａｒｄ ｌａｗ），则有可能将这部初衷拟提高政府透明度的法律变成了一部导致行政效率低下甚至有可能泄露国家秘密的“恶法”。因此，将《预算诚信章程法》定位为“软法”也是在财政预算信息公开技术尚不成熟以及经验尚不丰富情况下的一个无奈的选择，加之《预算诚信章程法》本就是执政党和反对党博弈和妥协的结果，双方都不希望《预算诚信章程法》对自己的执政产生过于强硬的约束力。总之，《预算诚信章程法》的“软法”定位是由立法技术、实践经验以及政治因素共同作用的结果，客观地说，《预算诚信章程法》的这种定位存在着一定程度上的合理性。但是，在现行的法律体系当中，特别是对于行政机关尚未完全接受新制度约束的情况下，“软法”的定位毕竟使《预算诚信章程法》难以发挥其应当发挥的作用，甚至使公众的期望也大大打了折扣。在前文述及的ｃｏｍｂｅｔ案中，法院之所以不将《预算诚信章程法》作为审判依据，而仅将其作为裁判理由的一部分，就是因为该法没有强制力所致。一些澳大利亚学者也对这一现象提出了质疑和批评。 [17] 本文认为，要确保《预算诚信章程法》发挥预期的作用，就必须赋予该法相应的强制约束力，特别是赋予该法一些关键性制度条款强制力。
２．用语的不确定性
虽然《预算诚信章程法》单设了“释义”一章，对于“预算”、“预算年度”、“联邦”以及“外部报告标准”等该法中出现的专业词语作了解释，但是这些解释显然仅是用最简练的语言说明其大致的含义，尚不够详细具体，以致出现了释义不明、定义不准、操作性不强等问题，使得很多包含专门术语的条款在实际运用时面临着诸多困难。此外，《预算诚信章程法》还多次使用了“稳定的”、“合适的”、“充分的”等表示不确定程度的副词或形容词， [18]没有具体地对这些词语所应当达到的程度给予具体的规制，使得政府在制定财政政策的时候可以随意解释上述词语，从而规避法律规定，仅出台有利于行政当局而非公共利益的财政政策。
《预算诚信章程法》中规定了主体发布报告中所应当包含的内容，但常常仅是对有关项目的规定，而缺少具体和明确的规则标准要求 [19]。这显然给发布报告的机关规避有关规定提供了可乘之机。当局可以利用这些法律上不健全或不够细致的规定，在计量方法上做手脚，导致公布的计量结果和客观真实的计量结果相差甚远，从而使当局在这种差异当中，寻求其想要得到的特殊利益。《预算诚信章程法》这种不确定的模糊规定削弱了报告制度的基础，使报告数据的真实性程度降低，影响了报告制度发挥应有作用。
３．选举前报告易为政客所滥用
同诸多西方国家一样，选举中的公民投票对澳大利亚的政局发展具有决定性影响，参加竞选的政客们只有赢得选民的支持才有可能竞选成功。因此竞选者在参选过程中均无例外地向选民作出许多承诺，这些承诺往往集中在公民福利等这些公众最为关心的领域。政客们意欲借助选举时对公众作出的承诺来赢得选民的支持已经是西方国家选举中最为盛行的一种手段，但也因此使政客们在选举过程中所作的承诺往往带有虚假，甚至是欺骗性。他们的一些承诺常常不过是赢得选民选票的工具而已，一旦竞选成功，完全兑现这些承诺的情况很少。选举前报告设置的主要目的之一就是使这些报告对有关政党政策产生约束力，使政党在竞选成功后能够兑现参选时的承诺。但在实践中，这一报告仍难免经常沦为政客们宣传自己政策的工具，他们常常借报告来鼓吹自己如果当选后将采取的政策，以诱惑选民。在这种情况下，报告的真实性和可靠性就成为公众质疑的一个焦点。因此，选举前报告为政客们所滥用，也是《预算诚信章程法》在实施过程中所面临的主要问题之一。
四、澳大利亚财政预算信息公开制度对我国的启示
澳大利亚《预算诚信章程法》以促进经济增长和增加人民福祉为目的，建立了以报告制度和权责发生制会计制度为基础的财政预算信息公开基本制度，同时辅以其他机制以促进该法的实施。虽然该法存在着诸多的问题，但是就其制度构建方面而言，仍不失为一部优秀的财政预算信息公开法律。比照我国目前的《预算法》及《政府信息公开条例》中对于财政预算信息公开的规定，可以看到我国在财政预算信息公开制度建设方面还存在着不少问题。了解和借鉴澳大利亚《预算诚信章程法》所构建的财政预算信息公开制度，无疑有助于我国财政预算信息公开制度的发展和完善。
（一）制定专门的财政预算信息公开法律
财政预算公开原则是预算制度应当遵循的基本原则之一，预算所依据的背景材料、编制审批的过程以及预算的内容都应当向公众公开。财政预算信息公开不但是保障公民知情权的重要途径，而且是公民行使对国有资产的所有权和监督权的前提和基本条件。因此，在许多国家中均有专门的财政预算信息公开法律，这些法律促进了财政预算信息的公开透明。澳大利亚的《预算诚信章程法》虽然带有政治斗争与妥协的印记，但是其所规定的合理财政原则为政府制定财政政策提供了基本指导，并且以五个基本要素为评估政府财政政策提供了较为具体的可操作的标准。同时，《预算诚信章程法》所建立的报告制度、权责发生制等财政预算信息公开实施制度，也为财政预算信息公开提供了制度化的支持和保障。特别值得一提的是，澳大利亚各州政府虽然并不在《预算诚信章程法》约束的主体范围内，但许多州都自觉地按照《预算诚信章程法》的要求发布财政预算信息公开报告，这表明《预算诚信章程法》在制度建构层面上对联邦乃至各州都产生了广泛的影响，从而比较全面地体现出以法律形式将财政预算信息公开制度引入政府财政管理体系的必要性。
我国在财政预算公开制度建设中存在的问题之一是，预算报告在审议阶段往往被当作“保密文件”，公众不能知悉或是很少能知悉预算审批的相关情况，更无法参与到预算制定的过程当中。同时，预算审查过程也不够公开。虽然《财政部关于进一步推进财政预算信息公开的指导意见》［财预（2008）390号］对财政预算信息公开的指导思想和原则、公开的内容和方式以及具体要求做了概括性规定，但仅一份内容未臻完善的部门规范性文件对于构建完整的和体系化的财政预算信息公开制度的作用犹如杯水车薪。可见，我国财政预算公开制度显然有进一步发展的必要性，而酝酿制定一部专门的财政预算信息公开法，无疑是经济高效地发展建构我国专门的财政预算信息公开法律制度的可选择途径之一。
（二）建立周密健全的公开财政报告体系
代议制度之下的报告制度，本是当代宪政体制中的基础政治制度，也是政府信息公开的基础制度之一。 [20] 以《预算诚信章程法》为代表的澳大利亚财政预算信息公开制度提供的经验，不仅在于其将报告制度进一步引入到财政预算管理制度之中，而且将其发展成为一个周密健全的财政报告体系，使其构成了整个财政预算信息公开制度的核心。就我国政府信息公开制度的经验而言，报告制度在整个政府信息公开制度中也起着非常重要的作用。可以说，建立健全报告制度是建立和实施财政预算信息公开制度必不可少的制度基础。这是因为：（１）报告制度本身利于财政预算信息的公开。报告制度要求报告主体将形成的报告公之于众，公民可以通过简便的途径获取该报告，这种形式有利于财政预算信息的公开。（２）报告制度是一项节约成本的便捷制度。报告制度并不要求报告主体为了公布报告作更多额外的工作，而仅仅需要报告主体将财政预算的结果以及形成结果所需的资料公之于众即可。较其他的制度而言，报告制度能够更好地节约成本并且便于操作。（３）报告制度有利于对报告主体产生自我约束。报告主体出于多方面因素的考虑，一般都会遵循自己发布报告中的内容，约束自己的行为，以保证自己在公众当中的威信和良好形象。因此，在我国现有预算报告和政府信息公开报告基础上，继续发展建立较为完善的财政预算公开报告体系，应是澳大利亚财政预算信息公开制度提供的一个重要启示。
（三）有条件地借鉴权责发生制
将传统的收付实现制会计计量方法改为权责发生制会计计量方法是澳大利亚财政预算信息公开制度提供的另一可贵经验。与传统的会计计量方法相比，权责发生制不但能够反映政府财政活动中的现金流动，而且能够反映政府管理资产所需要的成本，能够更准确地反映政府在公共管理职能中的支出。权责发生制可以披露政府财政隐性成本这一功能，使得政府的全部预算行为都可置于公众视线之下，避免相关责任者借一些未发生的隐蔽现金流动交易而逃避责任，以更好地体现全面受托管理国家财政的责任观，并能够较为清楚地界定所发生的成本与财政管理绩效之间的对比关系，更全面地评价财政管理绩效。 [21]
我国目前的预算会计制度的计量方法仍然采用传统的收付实现制， [22]这种传统的计量方法难以全面反映政府实施公共管理职能的全部成本，许多即将发生但尚未发生的政府债务被隐藏起来。这种情况使得公众对于政府的财政行为难以进行有效的评估，同时政府也难以看到自身财政政策中所隐藏的风险。而这种隐性的财政风险一旦发生便可能使相关行政机关措手不及。权责发生制计量方法则提高了对于这种隐性风险的预见性，对于反映政府管理真实成本、提高财政透明度、披露财政隐性风险以及防止政府官员推卸责任都有重要的作用。因此在我国的预算制度中，特别是在一些风险较大的预算项目中，适当借鉴权责发生制不但能够提高我国财政透明度，而且能够大大降低财政所面临的风险。
结 语
[1]公众参与已成为西方国家政府信息公开制度的重要组成部分（赵正群、董妍：《公众对政府信息公开实施状况的评价与监督———美国“奈特开放政府系列调查报告”论析》，《南京大学学报》〔哲学?人文科学?社会科学〕2009年第6期）。
[2]该法于1986年、1996年、2005年三度修正。
[3] “新公共管理运动”指20世纪70年代末80年代初，西方发达国家为迎接全球化、信息化和知识时代的来临以及摆脱财政困境、提高国际竞争力和行政绩效而实行的行政改革。这场行政改革运动被看作“重塑政府”、“再造公共部门”的“新公共管理运动”（参见潘顺恩：《澳大利亚新公共管理运动的概况及启示》，《宏观经济研究》2005年第3期）。
[4] 《澳大利亚的预算改革》，中国财政部预算司网页：ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｍｏｆ．ｇｏｖ．ｃｎ／ｐｕｂ／ｙｕｓｕａｎｓｉ／ｚｈｅｎｇｗｕｘｉｎｘｉ／ｇｕｏｊｉｊｉｅｊｉａｎ／２００８１０／ｔ２００８１０１６＿８２３９３．ｈｔｍｌ，２０１０－９－１４。
[5]税式支出指的是因税收优惠政策而导致的税收收入的减少。
[6]这里的政府向公众发布的承诺指的是政府曾经向公众作出的可能会动用财政资金的承诺，下文将做详细阐述。
[7]之所以要特别强调记载政府间尚未完成的谈判是因为有些谈判可能旷日持久，需要大量的财力支持，因此造成了一部分必不可少的支出，这部分支出应当在报告中予以特别强调以保证公众对于财政资金可能的用途形成清晰而全面的认识。
[8]不公开决策过程中的信息是各国政府信息公开制度的惯例。这主要是希望在政策形成过程中，决策者不受外界舆论的干扰，可以完全凭借自己所掌握的信息和自己的判断作出自己认为合适的决定。
[9]如果恰逢议会休会，财政部可仅将报告向公众发布，待议会复会后再行提交。以下需提交议会的报告同此例。
[10]声明中保证的真实性、全面性指的是在报告中所用的数据是真实的，并且在报告形成过程中考虑了《预算诚信章程法》所规定应当考虑的所有因素，没有遗漏关键的要素等。
[11]Ｊｏｈｎ Ｗａｎｎａ，Ｂｅｔｗｅｅｎ ａ Ｒｏｃｋ ａｎｄ ａ Ｈａｒｄ Ｐｌａｃｅ：ｔｈｅ Ｎｏｎｓｅｎｓｅ ｏｆ Ａｕｓｔｒａｌｉａ’ｓ Ｃｈａｒｔｅｒ ｏｆ Ｂｕｄｇｅｔ Ｈｏｎｅｓｔｙ Ａｃｔ １９９８，Ｒｅｆｅｒｅｅｄ Ｐａｐｅｒ Ｐｒｅｓｅｎｔｅｄ ｔｏ ｔｈｅ Ａｕｓｔｒａｌａｓｉａｎ Ｐｏｌｉｔｉｃａｌ Ｓｔｕｄｉｅｓ Ａｓｓｏｃｉａｔｉｏｎ Ｃｏｎｆｅｒｅｎｃｅ，Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆ Ｎｅｗｃａｓｔｌｅ，２５－２７ Ｓｅｐｔｅｍｂｅｒ ２００６）．
[12]Ｐｒｅｓｓ Ｒｅｌｅａｓｅ，Ｎｏ ＡＴ／００８，２５ｔｈ Ｍａｒｃｈ １９９８．
[13]这些报告均可在澳大利亚政府网站（ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｇｏｖ．ａｕ）上阅读并下载。
[14]这两起案件分别是Ｃｏｍｂｅｔ ｖ． Ｃｏｍｍｏｎｗｅａｌｔｈ和Ｐａｇｅ ｖ． Ｆｅｄｅｒａｌ ｃｏｍｍｉｓｓｉｏｎｅｒ ｏｆ Ｔａｘａｔｉｏｎ （Ｌｅｇａｌ Ｄａｔａｂａｓｅ，ｈｔｔｐ：／／ｌａｗ．ａｔｏ．ｇｏｖ．ａｕ）。
[15]Ｃｏｍｂｅｔ ｖ． Ｃｏｍｍｏｎｗｅａｌｔｈ，２００５－０９－２９２２４ ＣＬＲ ４９４ Ｈｉｇｈ Ｃｏｕｒｔ ｏｆ Ａｕｓｔｒａｌｉａ．
[16]此处的“软法”是相对于“硬法”而言的，有关“软法”问题研究可参见罗豪才主编：《软法与公共治理》，北京：北京大学出版社，2006年。
[17]Ｊｏｈｎ Ｗａｎｎａ，Ｂｅｔｗｅｅｎ ａ Ｒｏｃｋ ａｎｄ ａ ＨａｒｄＰｌａｃｅ：ｔｈｅ Ｎｏｎｓｅｎｓｅ ｏｆ Ａｕｓｔｒａｌｉａ’ｓ Ｃｈａｒｔｅｒ ｏｆ Ｂｕｄｇｅｔ Ｈｏｎｅｓｔｙ Ａｃｔ１９９８，Ｒｅｆｅｒｅｅｄ Ｐａｐｅｒ Ｐｒｅｓｅｎｔｅｄ ｔｏ ｔｈｅ Ａｕｓｔｒａｌａｓｉａｎ Ｐｏｌｉｔｉｃａｌ Ｓｔｕｄｉｅｓ Ａｓｓｏｃｉａｔｉｏｎ Ｃｏｎｆｅｒｅｎｃｅ，Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆ Ｎｅｗｃａｓｔｌｅ，２５－２７ Ｓｅｐｔｅｍｂｅｒ ２００６）．
[18] 《预算诚信章程法》在规定各种报告的目的、内容和形式的时候，很多次使用这些含义不明确的程度副词。
[19]比如《预算诚信章程法》第５条规定，在年度报告中应当公布可能的财政风险、管理政府资产所需要的债务，但是对于哪些财产属于政府财产，管理这些财产应当需要什么样的恰当手段等内容均没有做出任何规定。这使得管理政府资产所需成本这一项内容的计量方法不明确，计量的结果存在着很大的差异。
[20]对报告制度专门论述可参见赵正群、朱冬玲：《政府信息公开报告制度在中国的生成与发展》，《南开学报》（哲学社会科学版）2010年第2期。
[21]参见江秀英：《权责发生制———政府财务信息披露的关键技术手段》，《黑龙江对外经贸》2009年第8期。
[22] 2002年初，国务院设立“金财工程”，并将其作为国家电子政务十二个重点工程之一。该工程要求详细记录每个用款单位每一笔财政资金的运行状态，以切实减少预算执行的随意性。这表明我国预算会计体系中使用的仍然是收付实现制的计量方法。
[23]参见李建人：《政府预算信息公开的维度》，《南开学报》（哲学社会科学版）2010年第2期。
[24]如严义明律师要求财政部公开四万亿投资详情，参见新浪新闻中心：ｈｔｔｐ：／／ｎｅｗｓ．ｓｉｎａ．ｃｏｍ．ｃｎ／ｏ／２００９－０１－０８／１１２７１５００１４９３ｓ．ｓｈｔｍｌ，２０１０－０９－２９；深圳学者吴君亮成立了公共预算观察志愿者团队，立志搜集有关公共预算的信息，并对此进行讨论和研究；沈阳市民温洪祥在沈阳申请财政预算信息公开等，参见《财政预算公开须警惕地方政府隐藏敏感信息》，ｈｔｔｐ：／／ｆｉｎａｎｃｅ．ｑｑ．ｃｏｍ／ａ／２０１００１２７／００５３０１．ｈｔｍ，２０１０－１０－０２。
[25]温家宝在全国依法行政工作会议上的讲话，新华网：ｈｔｔｐ：／／ｎｅｗｓ．ｘｉｎｈｕａｎｅｔ．ｃｏｍ／ｌｅｇａｌ／２０１０－０９／１９／ｃ＿１２５８６０５６＿５．ｈｔｍ，２０１０－１０－０２。
作者简介：文章出处：《南京大学学报》2010年第6期作者简介：董妍，中国人民大学法学院博士研究生 耿磊，天津市人民政府法制办公室工作人员 文章来源：《南京大学学报》2010年第6期发布时间：2011-8-15