搜狗输入法省略号:根据监督法的规定解读审议意见的特点

---审议意见不具有强制约束力
作者：武春
来源：作者赐稿
来源日期：2010-11-24
本站发布时间：2010-11-24 9:47:31
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“审议意见”是县级以上地方各级人大常委会经常使用的术语。多年来，由于法律对“审议意见”没有作出明确规定，在实际工作中，各地对“审议意见”的认识与运作也不尽一致。“审议意见”是常委会组成人员个人的意见、建议吗?是否要主任会议审定?是否要人大常委会组成人员表决通过? “一府两院”是否必须执行?“一府两院”不按或者不完全按审议意见的具体要求办，就是对人大常委会的不重视或不尊重吗?“审议意见”的特点是什么?对这些问题多年来一直争论不休，没有定论。
一、审议意见的含义和特点
笔者认为, “审议意见”的含义为：人大常委会组成人员在常委会会议中针对某项议题所进行的发言，是一种特殊的建议、批评或意见，属于行使监督权的范畴。“审议意见” 的特点为：“审议意见”是人大常委会组成人员个人发言的综合,不是“一府两院”必须要执行的，对“一府两院”不具有强制约束力，但要求执行机关必须重视“审议意见”，认真负责地研究处理“审议意见”，并将处理情况向人大常委会书面报告。
二、定位审议意见特点的依据
法律对“审议意见”的含义和特点没有作出明确规定，但监督法中好几处提到了“审议意见”这一概念。尽管监督法也没有对“审议意见”这一概念做出明确的解释,但根据监督法中关于“审议意见”的办理规定，可以从中分析推理出“审议意见”应有的特点和审议意见的办理方法。
“研究处理”是监督法对“审议意见”办理的总体要求。如监督法第十四条规定：“常务委员会组成人员对专项工作报告的审议意见交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。人民政府、人民法院或者人民检察院应当将研究处理情况由其办事机构送交本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见后，向常务委员会提出书面报告。常务委员会认为必要时，可以对专项工作报告作出决议;本级人民政府、人民法院或者人民检察院应当在决议规定的期限内，将执行决议的情况向常务委员会报告”。
从中我们可以解读出，一是对“审议意见”和“决议”的办理要求是不同的。“一府两院”对 “审议意见”是“研究处理”;对“决议”是“将执行情况向人大常委会报告”。“研究处理”和“执行”的含义显然是不同的。二是“审议意见”不是必须执行的。既然对“审议意见”是“研究处理”，笔者理解就不一定是“审议意见”怎么说，“一府两院”就要怎么做。否则的话，法律直接规定执行“审议意见”就行了。“研究处理”这四个字本身充分暗示了“审议意见”不是必须执行的，因而对“一府两院”不具有强制约束力。但大家知道，按地方组织法等有关法律的规定，“决议”是必须执行的，是不能研究处理的。三是“一府两院”要研究处理“审议意见”，并在研究处理过程中要和人大或人大常委会有关机构进行沟通和协商。监督法第十四条中“研究处理情况由其办事机构送交本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见后向常务委员会提出书面报告”就说明这一点。执行机关要向人大常委会报告研究处理“审议意见”的情况。笔者理解“研究处理”时，能办理的要认真办理，不能办理的要说明原因。
三、关于审议意见的表决
人大常委会组成人员审议意见的形成和交办是一个值得认真研究和探讨的课题，笔者在此文中不加阐述，仅就审议意见的表决提点个人看法。有些地方的人大常委会对“审议意见”处理方法是：由人大常委会会议表决通过后，以“审议意见”的名义用正式文件的形式下发有关部门。笔者认为这种做法是不妥的，其理由为：
1、经过表决通过后的“审议意见”再称之为“审议意见”会从法理上产生矛盾。
所谓表决,辞海和现代汉语词典都解释为：“会议上通过举手、投票等方式作出决定”。因而表决的过程就是作出决定的过程。人大常委会组成人员的“审议意见”如果在人大常委会会议上进行表决并通过了， “审议意见”自然而然地就转换为人大常委会的决定了，即使在行文上冠以“审议意见”这四个字，由于经过了“表决”的过程，其本质也是决定。法律规定人大常委会做出的决定是必须执行的，因而对经过表决通过后的“审议意见”就必须执行而不能“研究处理”了，可是监督法对“审议意见”的办理规定是“研究处理”。如果表决通过后的“审议意见”还称为“审议意见”，就会导致对此“审议意见”即要研究处理又不能研究处理，这从法理上产生了矛盾。笔者认为表决通过后的“审议意见”称为决议或决定是比较合适和可行的，事实上按监督法的规定，必要时是可以做出决议、决定的。
2、对一些非涉及到重大事项的“审议意见”，人大常委会表决形成决议或决定是没有法律依据的。
宪法和地方组织法都规定，人大常委会讨论决定本行政区域内的各方面工作的重大事项，因而非重大事项的决定就不是人大常委会的法定职权。地方组织法等有关法律规定有些事项是由“一府两院”决定的。对一些非涉及到重大事项的“审议意见”，人大常委会表决通过，事实上就是讨论决定非重大事项，这种做法是没有法律依据的。人大常委会应该也必须依法行使职权，而不能越权。
也有些地方的人大常委会对其组成人员的“审议意见”，采取主任会议审定后以“审议意见”的形式发文的办法。笔者认为由人大常委会主任会议表决通过的审议意见，可以在一定程度上增强审议意见的公信力和权威性、可行性，但就性质而言，这种审议意见还是人大常委会组成人员个人的意见。这种做法的效果只能使有关部门更加重视经过审定后的“审议意见”。但主任会议不是一个权力主体，它只是负责处理常委会的重要日常工作，经主任会议审定后的“审议意见”也是不具有强制约束力的,因而也不是必须执行的。
四、对审议意见研究处理不力应采取的法律措施
如果人大常委会认为“审议意见”确实正确而且重要，但有关机关研究处理不力甚至置若罔闻，则人大常委会可按监督法的规定，启动质询、特定问题调查、提出撤职案等监督形式，对“审议意见”的处理不力实施监督。在法律规定的范围内，人大常委会是有多种手段依法监督执行机关研究处理好审议意见的。“审议意见”不具有强制约束力是其本身特点决定的，我们不能违背其自身特点对之提出过分要求。
安徽省凤阳县人大常委会 武春