青竹白玉索 成功率:纪检监察案件检查初探

案件检查工作是纪检监察机关的一项重要工作，是严肃党纪政纪的中心环节，是体现纪检监察职能不可替代的重要手段，是反腐败的三项任务之一。纪检监察机关案件检查分为党纪案件检查和政纪案件检查两种。有关案件检查的地位和作用，请同志们在平时学习中认真学习领会。今天我主要和同志们一起结合学习《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党纪检机关案件检查条例》和《中华人民共和国行政监察法》，谈谈案件检查工作的基本程序和各程序中需要做好的工作，供同志们在实践中参考。

  案件检查的基本程序一般主要分为案件受理和初步核实、立案检查、调查核实和移送审理四个阶段。

一、案件的受理和初步核实

    案件的受理和初步核实，是案件检查的第一道和第二道程序，是整个查办案件工作的前提和基础。

    (一)受理。是指案件承办部门对群众或组织直接检举控告的、上级交办的、有关机关移送的、违纪者自述的以及纪检监察机关发现的线索材料，经过领导批示后，造册登记采取恰当方式予以处理的活动。

  (二)初步核实。这是立案前进行的初步调查摸底核实的活动，目的是通过初步核实了解所反映的问题是否存在，为立案与否提供依据。初核不同于一般人民来信的了解，也不同于立案后的调查。它是案件检查的一个重要的特定阶段。

    1、初步核实的要求：迅速及时，突出重点，细致完备，保守秘密。要抓住主要矛盾、主要环节，尽快判明所反映的问题是否存在和严重程度，从而避免立案的盲目性，维护立案的严肃性和准确性。作为我们基层纪检监察组织办案，要按照《案件检查教程》（作者：宁延令 出版社：中国方正出版社 出版日期：2007年）上所要求的程序办理，要填写《初步核实呈批表》和《委托初步核实通知书》。

　　2、初核阶段主要工作：一是参加初核人员的确定。根据案件复杂情况和严重程度，最低不少于二人；二是初查方案的制定；三是实施初查。制定初核方案内容通常包括：

(1)所反映的主要问题和需要核实的内容。

(2)初步核实的方法步骤，包括初核的时间、范围、程序、注意要根据所反映问题的轻、重、缓、急合理安排，尤其是那些处于不稳定状态、随时可能流失的证据应优先收集。

(3)要熟悉哪些知识法规，对照哪些要求。

(4)需要哪些部门配合和必要的物质保障等，包括交通工具以及其它应急措施。

(5)明确初查中应注意的事项和工作纪律。

3、初查的实施阶段要注意的主要问题：

    (1)要选准初查的主要方向，抓主要矛盾。要针对不同案件的不同特点，抓薄弱环节，迅速获取主要证据。实践证明，任何案件都有薄弱环节。譬如查受贿案件，行贿受贿相比，行贿是薄弱环节，然后再分析行贿人的薄弱环节在何处，从哪里下手更为有利？获取贪污的证据。帐据与当事人相比，帐据是薄弱环节，因为它是客观存在的，它无法为自己辩解，那么获取帐据又从哪一些薄弱环节下手呢？你再深入一步来研究，只要是肯动脑筋，方法得当很快就能事半功倍。

(2)要切实加强保密工作，出其不意，攻其不备，往往就比较容易取得初查成功的主动权。泄密就意味着失去了主动权。泄密主要是办案人员保密观念差，疏忽大意，也有关系复杂的因素，在这方面，千万不能掉以轻心。

(3)要注意初查手段要符合有关法律法规。纪检机关通常采取8种措施调查取证。监察机关在调查违反行政纪律行为时，可以根据情况采取4种措施调查取证。纪检机关的8种措施主要是：①查阅、复制与案件有关的文件、资料、帐册、单据、会议记录、工作笔记等书面材料，②要求有关组织提供与案件有关的文件、资料等书面材料以及其他必要的情况；③要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明（简称“两规”）； ④必要时可以对与案件有关的人员和事项，进行录音、拍照、摄像；⑤对案件所涉及的专门性问题，提请有关的专门机构或人员作出鉴定结论；⑥经县级以上（含县级）纪检机关负责人批准，暂予扣留、封存可以证明违纪行为的文件、资料、帐册、单据、物品；⑦经县级以上（含县级）纪检机关负责人批准，可以对被调查对象在银行或其它金融机构的存款进行查核；⑧收集其他能够证明案件真实情况的一切证据。其中第⑥、⑦种两种“暂予扣留、封存可以证明违纪行为的文件、资料、帐册、单据、物品和非法所得；对被调查对象在银行或其它金融机构的存款进行查核，并可以通知银行或其它金融机构暂停支付”，这两种措施在初核阶段不允许采取。也就是说在初核阶段，只使用6种措施。监察机关在调查违反行政纪律行为时使用的4种措施是：“①暂予扣留、封存可以证明违反行政纪律的文件、资料、财务帐目及其他有关的材料；②责令案件涉嫌单位和涉嫌人员在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物；③责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项作出解释和说明，但不得对其实行拘禁或者变相拘禁（简称“两指”）； ④建议有关机关暂停有严重违反行政纪律嫌疑的人员执行职务。”运用“两指”调查的对象主要是指有可靠线索和证据查明存在违反行政纪律行为，但尚未得到最后证实和处理的被监察人员。关于“两指”、“两规”问题，它是纪检监察机关近年来使用比较多的一种手段。我们运用这种手段突破了一批大要案件，促进了查案工作的开展，但对“两指”、“两规”应当慎用，做到慎重、稳妥、规范和安全，不可滥用，更不可随便借给其他机关使用。现在，中纪委专门下发了《关于进一步规范使用“两规”措施的通知》，对使用“两规”做了更加严格的规定和要求，文件中明确规定了使用“两规”应具备的条件：①已经掌握了涉嫌违纪党员的一些严重违纪事实及证据，具备了给予纪律处分的条件，并且仍有重要问题需要使用“两规”措施深入调查；②涉嫌违纪党员有串供、逃匿的嫌疑，或者可能有隐匿、销毁证据以及其他妨碍案件调查的行为；③在查处大案要案中，重要涉案人中的党员不如实提供情况或有其他严重妨碍案件调查的行为。对非党员一律不使用“两规”。县（市、区）纪委使用“两规”必须由纪律常委会研究决定，向同级党委报告，并填写《纪检机关使用“两规”措施呈批表》，连同材料经市纪委有关室审核后，报市纪委书记或分管案件的副书记批准，由分管案件的常委实施。对“两规”措施的时限、场所、安全防范措施都有具体要求，要确保使用“两规”措施万无一失。

   ⑷要注意收集、提取证据的及时性。有些证据时间性极强，必须抓紧时间才能争取主动。初核结束，要写出初核报告，主要内容包括：被反映人的自然情况；反映的主要问题及初步核实的结果；存在的疑点及处理建议。参与初核人员在初核报告上签名，承办室（组）应对初核情况报告进行审议并提出处理建议，由室主任（纪检组长、工委书记）签名后报分管领导审批然后根据情况处理：

(5)初核后几种情况处理。

    第一种情况：构成违纪需要追究纪律责任的，要写好初查认定的违纪事实，为提请立案做准备。

第二种情况：有违纪事实，但情节轻微或具有从轻减轻的情节，不需要追究纪律责任的，根据不同情况，作出恰当处理。一般是：批评教育；在一定范围内作口头或书面检查，在民主生活会上进行批评帮助；有的需退出违法所得；有的向组织部门建议调整职务；有的在一定范围内造成影响的，要通报批评等。上级要报结果的按程序及时报结。

    第三种情况：反映内容失实的，应向被反映人党组织说明情况，如对被反映人产生一定影响的，还要采取适当的方式给予消除影响，这是关系到被反映人积极性能否受到保护的问题。对检举人因了解情况不全面而错告的，应帮助检举人总结经验教训；对蓄意诬告、陷害的，应当对诬告、陷害者严肃处理。构成违法违纪的，要追究其法纪责任。

    第四种情况：构成刑事犯罪的要将初查情况向领导汇报后，按一定程序移送司法部门。

    4、初核的时限规定。初核的时间规定为两个月，必要时延长一个月。如有重大、复杂的问题，经批准后再延长。

二、立案检查

    立案是纪检监察机关按照其管理权限对纪检监察对象的有关违纪问题经过初步调查核实后，认为确有违纪事实，并需要追究纪律责任的，决定进行深入调查，并按照有关规定办理手续的一种程序性活动。

    (一)立案的条件。立案必须同时具备两个条件，一是有违纪违法的事实，二是需要追究纪律责任。立案是一项及其慎重的工作，如果立案时感到没有多大把握，或至多只能给予免于党政纪处分的，一般不要匆忙立案。

    (二)立案要求。准确及时，分级立案。所谓准确，就是不立错案。所谓及时，是要把握好时机，不超前、不拖后。所谓分级立案、规口办理。一般按干部管理权限由相应的纪委或纪工委、纪检组决定立案，注意在立案前，应征求同级党委、党工委、党组的意见。征求意见的方式可以书面，也可口头，不作统一规定。纪检机关履行立案权和检查权。属下级纪委立案的重大典型的案件，上级纪委可直接立案，上级纪委认为需要立案的，也可责成下级纪委立案。对于党的关系在地方的省属单位的党员干部违纪的问题，除另有规定外，一般由地方纪检组织立案，当然也可根据协商，由部门纪检机关立案。总的原则，不管是条条还是块块立案，都要从实际出发，从有利于案件处理和处理的效果出发，协商解决。对于党组织严重违反党纪的问题，由上一级纪检机关报请同级党委批准立案。对于司法机关以刑事犯罪处理的案件，由纪检机关直接受理，不再办理立案手续，列入案件统计（为便于统计，可填一份立案报告表放入卷宗）如未构成犯罪和受到处罚，但构成违纪的，由纪检机关经核实后办理立案手续，复制材料要全（包括司法文书、主要证据、本人检查等）。有的需进一步核实完善证据的，应当将证据材料完善好。

    (三)立案的程序。关于立案程序主要有五个内容：一是审查立案材料。二是写出《立案呈批报告》，内容包括⑴案件线索来源⑵被反映人的自然情况⑶初步核实认定的主要违纪事实⑷立案的党政纪根据⑸呈报单位的意见由承办案件部门主要负责人签名并附上检举揭发材料。三是审查批准立案要集体研究决定，坚持民主集中制原则，如意见不一致，请示上一级纪检监察机关经批准立案的案件，承办案件的检查部门填写《立案决定书》。四是立案决定的通知与通报。要通报同级党委组织部门，被立案人的所在单位，一般以书面形式。五是重要案件的备案，主要是下级机关向上级主管机关报告，要记录在案，以备查考。

三、调查核实

    案件调查是纪检监察机关查处案件的中心环节，它是进行初核、立案后的一道关键工序，事关整个案件调查成败，在这期间需要对初查认定的问题充实完善证据，同时要对涉及的其他问题以及有关责任人的问题进行全面的调查取证。这个阶段的主要工作是：

    (一)拟定调查方案：⑴需要查清的主要问题，要把需查的问题逐条列入，不使遗漏，又要突出重点，不要平分兵力。⑵调查的步骤、方法，要根据各个案件的不同情况，因人、因地、因事采取灵活多变的策略；力争取得查案的最佳效果。⑶预计完成任务的时间⑷办案人员的组成、领导关系以及应注意的事项。调查方案应报有关领导批准后实施。在调查展开前，调查组还要制定出具体的调查提纲。调查提纲主要是根据掌握的案件线索确定调查的顺序和调查对象。

(二)宣布立案决定。首先，通知被立案人所在单位的党组织，要向其本人宣布并交待其立案期间应遵守的纪律，主要内容有：⑴自觉接受组织调查，如实说明情况，主动交待问题，认真检查错误，配合组织尽快查清问题。⑵不得与同案人或知情人串通情况，订立攻守同盟，不得对抗调查与反调查。⑶不得对举报、控告人、证人及上述人员家属进行打击报复，未经立案机关调查组同意，被调查人所在单位不得批准其出境、出国、出差，和对其进行调动、提拔、奖励。向其宣布立案谈话，要作好宣布立案谈话笔录，让本人签字。

(三)实施调查，全面取证。

    按照上面讲到的，纪检监察计12条调查措施，进行系统取证，还可以采取组织措施，根据《案件检查条例》第二十六条规定，被调查人确犯有严重错误，已不适应担任现任职务，或对抗、阻挠、干扰、破坏对其问题查处，妨碍案件调查时，可以建议对其采取停职检查措施。如停止党内职务，党委或纪检机关作出停职检查决定后，应制作《停职检查决定书》报同级党委、党组备案并通报同级党委组织部门。如停止党外职务，应制作《停职检查建议书》送达有关党外组织；对纪检监察机关的建议和决定，党外组织如无正当理由应予采纳和执行。下面就如何搞好调查取证工作我重点介绍以下几个方面的知识：

    1、如何收集证据。证明案件真实情况的，都是证据。

    (1)证据的种类主要有9种：①物证（能够证明案件真实情况的物品和痕迹）；②书证（记载内容证明案件真实情况的文字）；③证人证言；④受侵害人的陈述；⑤被调查人的陈述；⑥视听材料（原始声响、录像带等）；⑦现场笔录（调查人对案件有关场所进行检查时所作的笔录）；⑧鉴定结论；⑨勘验、检查笔录（主要是公安、司法人员对案件的有关场所、物品及其证据材料进行勘验、检查时所作的笔录）。调查人应按规定全面、客观收集。证据经过鉴别属实，才能作为定案的依据。

   (2)证据分类有5类：即①有错证据，无错证据；②原始证据，传来证据；③直接证据，间接证据；④言词证据，实物证据；⑤有效证据，无效证据。

   (3)收集证据的要求，一是要客观全面，要尊重客观事实，不能带观点、定调子、有框子，该收集的证据都要收集；二是要主动及时；三是多做思想工作；四是符合规定程序。收集证据必须两人以上，未经组织委派或私自收集的材料，不能作为证据，尤其要注意不能搞逼供、诱供。收集物证、书证、应尽量收取原物、原件，不能收取原物原件也可以拍照、复制，但必须注明单位和出处。

    2、如何鉴别和使用证据，防止伪证和错证。证据只有经过鉴别属实，才能成为定案的根据。所谓伪证，是指违反事实真相的证据，如假证明、鉴定、记录等，出伪证的主要目的是故意包庇或陷害他人而捏造事实或隐瞒事实真相。对出伪证者要严肃处理，触犯刑律的要由司法机关追究其法律责任。所谓错证，属非故意行为，由于条件所限而形成不能反映客观事实的证据。对收集到的证据，采取综合分析的方法来排除矛盾，判别真伪，分清证据之间客观的内在联系，切不能盲目行事。

    关于证据的使用，一般情况下主要有这么几种情况：

    (1)没有物证、书证的情况下，仅凭言词证据认定错误时，必须有两个以上（含两个）直接证据。

    (2)在没有其它直接证据或只有一个直接证据的情况下，要做到：一是所有间接证据必须查证属实；二是每个证据与案件事实都有客观联系；三是所有证据都必须形成一个完整的证明体系而且每个体系足以排除其它可能性。如果没有排他性或者说还有其它可能就不能定案。

    (3)认定错误事实之间的证据之间有矛盾，且矛盾不能排除或得不到合理解释不能定案。

(4)证据只能证明一种可能但不能排除其它可能，不能定案。

    (5)当认定数额上出现矛盾时，通常就低认定。

    3、如何做调查笔录。这项工作，是我们从事案件检查工作同志的基本功，通过调查笔录，可以衡量和反映一个同志的办案水平，只有在实践中不断摸索、锻炼才能提高。目前在我们办案队伍中，由于业务不熟，调查笔录出现的问题比较多，所以这里要多提醒大家注意提高这方面的业务能力。做笔录时要做到认真细致、客观公正，不随意删改，不断章取义，正确表达被调查人、证人的意思、书写格式要规范化要求，字迹要工整，不得乱写错别字，更不能乱用代号。笔录要一人一证、一事一证，谈话方式可以漫谈式，也可问答式，根据不同情况采取不同的谈话方式，调查人要配合默契，事先要掌握谈话的重点，要认真拟定谈话提纲，先问什么，后问什么，问清哪些问题，如何问等等，准备得越充分越细致越好，尤其对一些业务不熟练的同志更是如此。谈话始终要围绕违纪错误的四个构成要件来问，记录也要围绕这个中心，有些违纪错误的主观故意就在于笔录上的一句话，大家都心知肚明，就是在笔录上没有反映出来，使一些应当成功的案件流产。问话的同志要问到位，记录的同志也要记到位，每一问题都要追问到穷尽的时候为止，如有些笔录上讲：“某主任曾经说过”，那么你要问是哪个主任，什么名字（防止同名），在什么时间、什么地点、在场有哪些人？讲了什么话等每一个环节都要问详细，决不能含糊其辞、两可之间的话出现在笔录上，对一些已经问到位的问题，不要反复重复，以便引起被调查人的警觉和反感，问答或谈话，提问人要注意掌握节奏，照顾记录人的书写速度。最好能够把被调查人的语言特征、语言神态都反映出来，有的谈话出现僵局，无法回答所提出的问题，长时间沉默也要记录当时情况，以供将来定案参考。谈话要求被调查人审阅后签字、盖章或押印，在最后一页明确写上：“以上笔录看过属实”等，在所有改动部分，都要押印。

(四)调查终结撰写调查报告

    错误事实见面材料，是调查人员把经过核实认定的错误事实以书面形式同本人见面。这里主要是能够作为处分依据的主要错误事实，要精练、简洁，写明错误性质及要承担的责任，切不可泄露调查过程、检举人、证明人等。我们过去发现有的调查人图省事，把整理好的调查报告初稿简单地抄一通，使一些本不应让违纪嫌疑人知道的事也写在见面材料上面。错误事实见面材料以调查组名义落款。见面时应由二名以上调查人员进行，必要时可请被调查人所在单位负责人参加，对没有阅读能力的，可以向其宣读，认真听取本人意见，对被调查人所提意见的合理部分，应认真采纳，该作补充调查的补充调查，申辩无理由的要予以解释。如被调查人有不同意见，可以在见面材料上作出说明，也可写申辩材料，如本人拒不签署意见，调查组应在错误事实上注明。对被调查人签署的不合理意见，写出有事实根据的说明。

   调查报告是案件调查基本结束前的工作，是调查人员辛勤工作的、用文字形式表达出来的调查成果。其主要内容：⑴立案依据及调查的简要情况；⑵主要错误事实及性质；⑶有关人员的责任；⑷被调查人对错误的态度；⑸处理建议。在调查报告的撰写过程中，有时会出现有些事实难以表述清楚，有些调查笔录或证据没有到位的问题，这当然是极少出现的情况。如果出现，该补充调查的还需补充调查，不能凑合和勉强。总之，调查报告的每一项内容，都要言而有据，客观、公正、准确地反映调查的真实情况，不能凭自己的想象与分析形成结论性的材料，对一些难以认定的重要问题采用写实的方法予以反映。对一些问题比较复杂、证据材料繁杂的案件，写调查报告时，最好要将关键证据搞一些摘录，这样尤其对初学写调查报告的人有好处。报告形成后，调查组全体成员签名，如调查人员对错误的性质、有关人员的责任及处理建议等有较大分岐，经过讨论不能一致的，应按调查组长的意见，写出调查报告，但不同意见应在报告中适当反映。调查报告最后经承办案件的纪检监察室和分管领导审议后定稿。

(五)立案案件的调查时限。

   立案的党纪案件时限为三个月，必要时可延长一个月，重大或复杂的案件在延长期间仍不能查结，可报经立案机关批准后延长调查时间。政纪案件不超过6个月，特殊情况需要延长的，报上一级监察机关备案，但至迟不超过一年。

四、移送审理

    凡属立案调查需要追究党政纪责任（党纪处分或免于处分）调查终结后都要移送审理。

    案件检查必须坚持实事求是的原则，以事实为依据，以党政纪为准绳，做到事实清楚，证据确凿，定性准确，处理恰当，手续完备，程序合法“二十四字”方针的要求。“二十四字”方针概括起来讲，主要有四点。一是案件发生的时间、地点、手段、情节、后果和有关人员的责任等应清楚明确；二是认定的每一案件事实都应有经过鉴别属实的充分证据；三是确定的错误性质和提出的处理建议，均应以事实为依据，以党章、党政纪和国家法律、法规为准绳；四是案件检查的各个环节都应符合规定的程序，并履行相应的手续；收集的证据所形成的案件材料也应符合规定的要求。

1、移送审理必须同时具备三个条件：⑴立案调查已经终结；⑵事实清楚，证据确实充分；⑶需要追究党政纪责任。

2、移送审理的材料和手续

    ⑴分管领导同意移送审理的批示（案件移送审理登记表）；⑵立案依据，包括检举材料、领导批示、立案呈批报告；⑶调查报告及调查认定错误事实见面材料和对被调查人不同意见的说明；⑷被调查人的检讨材料；⑸全部证据材料。现在一般都是调查和审理分卷，我们将调查卷装订好后交给审理室。如没有形成卷宗要编好页码，承办人与接受人办好移送手续。

    对立案调查后发现失实的，还需要批准机关销案。在确定销案后，要考虑到调查工作已给被调查人造成一定影响，要采取适当的方式，在一定范围内澄清事实，消除影响。

   以上是我所讲的案件检查工作的基本程序和主要做法。查案工作同其他工作一样，同样需要坚持与时俱进的精神，要在领导体制、工作机制和办案的方法、手段、策略上不断改革创新，探索和研究新形势下查案工作的新特点，采取新的对策措施，以适应反腐败斗争的需要。