all越前龙马:产权制度是地勘单位改革的关键

http://www.chinamining.com.cn 2009年05月26日 作者:王 力 编辑:
一、对地质工作改革30年的初步认识
在总结地质工作体制改革时，我总在思考这样一个问题：为什么中国的改革发端于农村，而成功于城市呢？
农村改革联产承包责任制的政策设计，将劳役地租形式转换为实物地租形式，适应了当时中国农村小农生产方式的需要，极大地激发了农村生产力的发展，但在促进中国农业由传统农业向现代化大农业转化的过程中，农村目前的土地制度是存在一定缺陷的。因此农村改革后期进展不够快，“三农”问题仍然是我国经济社会发展中的一个最突出的问题。反观中国的城市改革，由于工业必然是现代化大机器生产，企业改革在经过了放权让利、价格双轨制、目标考核、承包经营、租赁经营等一系列渐进式改革之后，最终通过产权制度改革，建立产权清晰、权责明确、政企分开、监管到位的公司治理结构，取得了成功，说明产权问题是市场经济的根本。
我们再看看地质工作的改革。上世纪80年代以来，地勘单位就推行了企业经营改革，经历了钻探进尺承包、储量承包、经济目标责任制等管理制度的改革创新，但均未涉足产权制度这个根本问题。总体上看，地质工作在80年代围绕推进社会主义市场经济的改革在很多方面是领先的，但在90年代以后，当其他产业大步推进产权制度改革的时候，地勘单位和地质工作的改革没有同步推进，导致今天的地质工作管理制度仍然以目标经营责任制为主体，既没有做大，也没有做精。说明地质工作的改革在体制和机制上都存在一些深层次的问题没有到位，地质工作的进一步改革应当坚持市场化进程与产权制度改革同步推进，在经营模式上则应当从目标责任制向产权经营为主的方向转变。
二、地质工作体制上存在的主要问题
1．产权缺失的问题
地勘单位生产的产品是什么？应当对这个产品拥有什么样的权利？地勘单位的产品是形成探矿权，并由探矿权向采矿权的转换，而探矿权、采矿权都是用益物权。由于用益物权是物权的一种，是指非所有人对他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性的权利，因此对用益物权问题、特别是用益物权收益问题在我国存在很多认识和法律实践上的分歧。
地勘单位产权（探矿权、采矿权）缺失的问题又涉及到两个方面，一是产权获取问题；二是产权的处置和收益问题。一方面，地勘单位取得探矿权的通道不畅，政府垄断了探矿权的配置，或是简单地实行招拍挂，单纯按资本方式配置探矿权，使地勘单位在获取探矿权的过程中，技术优势不能得到合理的体现。由于地勘单位没有任何资本优势可言，事实上就丧失了获取探矿权的途径，被迫给具有资本优势的探矿权获取人打工或参与其中成为小股东。另一方面，地勘单位缺乏实现产权价值的平台支持，探矿主体无法自主地按风险投资规律处置矿业权并获取风险收益，或是政府以国家财政投入的地勘费形成了矿业权为由，把矿业权收归国家，致使地勘单位无法实现探矿成果的风险收益。探矿权的获取和探矿成果处置、收益这两个方面的制度缺陷，必然导致矿业资本市场的缺失。试想，谁会为没有探矿权的项目投资？谁会为探矿成果不能按市场规律变现、收益的项目投资？
2．政事分开和事企分开的问题
如果政府认为垄断矿业权经营和矿产资源配置的目标是必要的、必须的，那么政事分开和事企分开的问题就成为空谈。在这种体制下，政府必然会将地勘单位当成自己垄断资源的好帮手，地勘单位也必然会全身心地为政府服务。政府要求地勘单位找出资源并交给政府实现垄断性配置资源的目标，又把地勘单位当成企业，从体制上说是互相冲突的，从待遇上说对地勘单位是不公平的。就政府实现加快地区经济社会发展的目标而言，所看重的并不是地质找矿，而是资源开发和矿产品加工，地质找矿只是矿业产业发展最前端的一个环节，政府不会希望在最前端的环节按风险成本付费，而只愿意按劳务成本付费，否则就会增加下游产业链的进入门槛。因此，最好的办法是由政府养一支专门为自己找矿的技术队伍，帮助自己实现垄断资源配置的意图，目前的情况大体就是如此。但长此以往，政府会认为养这支队伍的成本是不低的，因为地质找矿工作任务具有不确定性和阶段性特征，很多时候不需要养那么多人；如果能让这支队伍在闲暇的时候按企业方式在社会上去承担一些其他相关项目，就可以减少财政的供养成本，这就是对地勘单位推行“事业单位、企业管理、企业化经营”这种独特的管理方式的现实依据，也是政府为实现自身目标最经济节约的一种管理方式。在这种体制下，地勘单位在短期内依靠政府项目的支持，能够生存下来并有所发展，但长期看是有问题的，因为地勘单位在此过程中并没有建立起有着持续收益的产业。
3．关于地勘单位的体制问题
从上述两个方面的分析可以看到，地质工作改革与地勘单位改革是紧密联系的，涉及到我国社会主义市场经济体制改革的深层次问题。在我国经济高速增长的关键时期，国家对资源的控制和管理必然是加强的，这一点是可以理解和接受的。如果政府坚持垄断矿业权经营和矿产资源配置的目标不变，地勘单位就不应当是企业化的问题，而应当是进一步事业化的问题。究竟是企业化多一些还是事业化多一些？全国各省市情况不同，地质工作的任务不同，还需要进一步研究，可能也是地勘单位改革在全国范围内缺乏统一模式的重要原因。
三、当前体制改革和机制创新的重点
由于地勘单位改革的思路和方向仍然不十分清晰，我们目前是不是需要像发达的市场经济国家那样，建立地质事务所和初级勘探公司，通过发达的资本市场融资开展风险勘查，然后在完善的矿业权交易市场上去获取相应的风险收益？这套制度是否符合我国现阶段或经济高速增长时期矿业产业和经济社会发展的需要？这是地质工作体制改革之上更高层面上的一个问题，这个问题不解决，在地质勘查工作中，风险投入和风险收益的权利对等就难以实现。这个问题没有解决之前，矿产勘查工作的主体可以分为两部分，一部分是为国家和地方资源战略服务的，或称为基础性、公益性地勘工作；另一部分依附于矿山企业，为矿山企业服务，或称为商业性地勘工作；除此之外，完全社会化的勘探企业最多只能通过劳务报酬解决生存问题，要有大的发展非常难。在这种体制框架下，地勘单位发展要坚持事业方向，坚持“事业单位，企业管理，企业化经营”的管理模式，坚持事业单位的“瘦身”计划，走“精兵”之路。简单地说，就是重在内部机制上做文章，抓改革创新，紧紧围绕国家和地方资源战略开展工作，将地质勘查的一般劳务工作逐步社会化，形成商业围绕公益转、企业围绕事业转，公益性地质工作和商业性地质工作联动发展、事业和企业联动发展的地质工作新格局。但另一方面，我们又必须坚持企业经营，坚持内部按真正的企业制度去运作。
因此，当前要突出做好两个方面的工作：在宏观制度方面要做好两篇文章：一是解决好事企联动、公商联动、优势互补的问题；二是解决好局队联动、整合资源、做大做强的问题。在微观制度方面，要通过产权制度改革解决好企业制度问题，建立产权清晰、职责明确、风险共担、利益共享的投资结构，建立自主决策、自主经营、自我监管的企业管理制度。□