iu和u是什么单位:从现代物流角度试晰工商部门对流通领域的监管权

从现代物流角度试晰工商部门对流通领域的监管权  

2008-12-15 13:58:09|  分类： 案例解析 |  标签： |字号大中小 订阅

从现代物流角度试晰工商部门对流通领域的监管权（浙江玉环县工商局）
 

 2008年8月25日和9月18日，浙江玉环县工商局分别查获了两家不同生产企业均未取得《食品生产许可证》，擅自对外销售已列入《食品生产许可目录》的食品行为，并依据《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》第四十八条规定对相关当事人进行处罚，由此产生了工商部门对生产企业的销售行为是否有监管权的争议。

一、纠纷的产生及争议的焦点

根据国务院的“三定”方案，国家工商行政管理总局负责流通领域的商品质量监督管理，国家质量监督检验检疫总局负责生产领域的产品质量监督管理。但是对于生产领域和流通领域的界定却一直没有严格的界定，直接导致很多相关违法行为因为监管权的问题，变得纷繁复杂，难以处理。

现实中，对于生产领域和流通领域的划分主要存在以下几种观点：

观点一：（生产）厂门内是生产领域，厂门外是流通领域。

观点二：以客观表现形式作为生产领域和流通领域的划分标准。即是否已经有销售行为（客观形式要件）、商品是在仓库内还是在经营场所内（客观地点要件）等。

观点三：所谓生产领域，是指成品之前或已经制成成品但尚在生产企业仓库，应属质检部门管辖；如期间发生销售行为，就进入了流通领域，应属工商部门管辖。对于仓库中的货物管辖权解释：存放在仓库中的货物，如已销售出去的，只要付了货款，就算已经进入流通领域，归工商管辖；即使未收到货款，只要出了仓库大门，开始装车了，亦属进入流通领域。

诸如上述观点，可谓公说公有理，婆说婆有理。由于各地执行的标准也不统一，有些地方的工商、质检部门甚至对此类不合法行为出现怠工现象，由此直接导致《中华人民共和国产品质量法》、《国务院关于加强食品等产品监督管理的特别规定》、《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》等在实际监管执法中得不到全面规范实施。

二、现代物流中关于生产领域和流通领域的划分瑕疵分析

根据我国国家标准《物流术语》对物流的定义是：物品从供应地向接收地的实体流动过程。根据实际需要，将运输、储存、装卸搬运、包装、流通加工、配送、信息处理等基本功能实施有机结合。其完整的概念包括：

（1）、物流的研究对象是贯穿流通领域和生产领域的一切物料流以及有关的信息流，研究目的是对其进行科学规划、管理与控制，使其高效率、高效益地完成预定的服务目标。

（2）、物流的作用是将无自由供给主体向需求主体转移（包含物资的废弃和还原），创造时间价值和空间价值，并创造部分行质效果。

（3）、物流活动包括运输、仓储、装卸搬运、包装、流通加工、配送以及有关信息活动等。

（4）、物流作为供应链的一个组成部分，在供应链管理和整合中起着非常重要的作用。

从上述定义可以理解，其范畴是从供应地向接收地的实体流动过程。狭义上我们可以理解执法部门对企业的监管，就是对企业物流过程中的监管，包括对企业供应物流、企业生产物流、企业销售物流、企业回收物流和企业废弃物流各个环节的监管。各个环节中涉及的监管部门包括有质检、工商、环保、卫生、商务等部门。这里特别针对工商和质检关于流通领域和生产领域的监管权与物流定义中的包装和流通加工的内容做具体的分析。

1、包装是生产的终点，更是流通的起点

在国家标准《包装通用术语》中，包装是：为在流通过程中保护产品，方便储运，促进销售，按一定技术方法而采用的容器、材料及辅助物等的总体名称。在现代物流观念形成以前，包装被天经地义地看成生产的终点，因而一直是生产领域的范畴。包装的设计往往主要从生产终结的要求出发，因而常常不能满足流通的要求。实际上，包装要根据物流的要求、客户的需求来设计制作，这就不可避免的与流通领域的很多因素相联系，如：好的包装可以使运输中损耗更少，好的包装可以起到促销的作用等。物流研究认为，包装与物流的关系，比之与生产的关系要密切得多，其作为物流始点意义更大。

因此，包装进入现代物流系统之中，这是现代物流的一个新概念，也使包装这个本属生产领域范畴逐渐渗透到了流通领域。

2、流通加工既有生产又流通

在国家标准《物流术语》中流通加工是物品在生产地到使用地的过程中，根据需要施加包装、分割、计量、分拣、刷标志、拴标签、组装等简单作业的总称。流通加工是为了提高物流速度和物品的利用率，在物品进入流通领域后，按客户的要求进行的加工活动，即在物品从生产者向消费者流动的过程中，为了促进销售、维护商品质量和提高物流效率，对物品进行一定程度的加工。流通加工通过改变或完善流通对象的形态来实现“桥梁和纽带”的作用，因此流通加工是流通中的一种特殊形式。近年来，人们进一步认识到，现代生产引起的产需分离是深刻而广泛的。这种重大的分离就是生产及需求在产品功能上分离，产品的功能（规格、品种、性能）往往不能和消费需要密切衔接。而弥补这一分离的方法，就是流通加工。

因此，流通加工的诞生实际是现代生产发展的一种必然结果。这种现象也直接使在流通环节中存在生产再加工的现象，而这会因客户需求的多样化而越来越深入。

3、仓储的内涵和外延逐步扩大

仓储物流，就是利用自建或租赁库房、场地，储存、保管、装卸搬运、配送货物。现代“仓储”不是传统意义上的“仓库”、“仓库管理”，而是在经济全球化与供应链一体化背景下的仓储，是现代物流系统中的仓储，它表示一项活动或一个过程，是以满足供应链上下游的需求为目的，在特定的有形或无形的场所、运用现代技术对物品的进出、库存、分拣、包装、配送及其信息进行有效的计划、执行和控制的物流活动。从运营主体分析，仓储可分为工商企业内部仓储与社会公共仓储。

现代物流中所称的仓储已经不仅仅是原先意义上的生产企业内部的仓储，现在很多生产企业为了加快流通，特别是供应链管理好的企业，他们的产品是从生产好马上进入物流状态，流通期间因为客户专门的需求在途中进行包装或流通加工，这就需要到别人那里租用场地，这也就是为什么现在有一种企业叫仓储企业或者是综合性更强的物流企业，如铁路公司的仓储部、物流基地等。这样就很好理解，原来也应该属于生产领域的仓库已经是流通领域的范畴。

按现代物流的观点，特别是在以上所述物流的包装、流通加工和仓储环节可以看出，流通领域和生产领域的界限越来越模糊，呈相互交叉状态。

三、工商部门如何积极有效利用现代物流观点处理监管权争议案件

依据现代物流观点，很多本应属于生产领域范畴的行为会在流通领域中更加明显地表现，反之亦然，一味强行地实行按生产领域和流通领域划分监管权，对监管执法非常不利，极易形成监管的真空。按照法律经济学的角度分析，会增加不必要的行政成本和社会成本。因此，笔者以为，工商部门作为负责流通领域的商品质量监督管理部门，可以依法实施对以下几类案件的查处。

1、负责对生产企业的销售行为的查处

生产企业在生产领域的生产行为毋庸质疑应该由质检部门监管，但是生产企业的销售行为查处存在争议，从法律上尚未找到足够的依据。从物流角度讲，生产企业已销售的商品应该属于流通领域，因为生产企业销售出去的商品已经经过物流的过程，应属于流通领域的范畴；但另一种观点认为生产企业的销售行为是生产企业的行为，应当属于生产领域。笔者倾向于第一种观点。通过以下案例，或许对我们的执法工作有一定启发。

2001年8月31日，广西南宁市工商局对南峰公司作出行政处罚决定：责令停止生产、销售不合格的南峰牌单缸柴油机；没收尚未售出的53台柴油机，并处相当于已售出60台柴油机售价总值两倍以上的罚款共计169200元。南峰公司不服这一行政处罚决定，遂向南宁市中级人民法院提起行政诉讼。南宁市中级人民法院审理后作出判决：被告查处的柴油机应属于生产环节的产品质量问题，应移交质量技术监督部门处罚。一审法院撤销了南宁市工商局的行政处罚决定。但南宁市工商局认为，南峰公司既是生产者又是销售者，其生产的产品已经远离公司所在地而进入了流通领域，因而不属于生产环节，工商机关对流通领域的商品质量有监督管理权，对制售假冒伪劣行为有行政处罚权。为此，南宁市工商局向广西高级人民法院提出了上诉，要求撤销南宁市中级人民法院的一审判决。经过二审公开审理后，广西高级人民法院认为：南宁市工商局有权对南峰公司在流通领域销售不合格商品的行为实施行政处罚。关于“工商部门对流通领域违反《产品质量法》的违法行为进行查处后，涉及到生产企业在生产环节中违反《产品质量法》的，应移交质量技术监督部门处理”的规定，并非否定工商部门对经营者销售不合格商品的违法行为进行查处的职权。一审认为南宁市工商局对本案的处理是超越行政职权是错误的，应予以撤销。

从上述案例可以看出，在法律无明确规定的前提下，工商行政管理机关对生产企业销售行为应具有监管权。为此，结合物流的观点和广西省高级人民法院等司法判例，2008年10月14日，浙江省玉环县工商局根据《全国工业产品生产许可证管理条例》第四十八条规定，对个体经营者张志明（玉环县城关东海蜜饯厂）未取得《食品生产许可证》擅自销售蜜饯的行为做出了没收违法所得2625.98元，罚款50000元的处罚决定。

2、负责对非生产性企业违法经营行为的查处

非生产性企业往往被理解成没有实体的生产设备，而是通过经营为主来获得利益的，其生产活动，实际上就是经营活动，如贸易企业、经销商、超市等。因此非生产性企业的整体应属于流通领域，是物流的范畴，工商部门有权对其经营行为、仓库商品等都具有监管权。下面通过以下两个案例试晰工商部门对非生产性企业的监管权。

2003年3月伊尔库公司从俄罗斯进口一批丁苯橡胶，其中246.33吨（价值人民币1991505.35元）存放在无锡储运有限公司铁路运输分公司仓库。4月21日，无锡市工商局检查仓库时，发现该批货外包装上无中文标识，俄文标识上也无生产日期和安全使用期或失效日期。执法人员依法扣留、封存该批货物。经查，伊尔库公司的主要经营范围为钢材及化工产品销售，为非生产性企业。经调查取证，12月29日，无锡市工商局依据《产品质量法》对伊尔库公司作出罚款119000元的处罚决定。伊尔库公司不服，申请复议，江苏省工商局作出维持行政处罚决定的复议决定。随后，伊尔库公司以丁苯橡胶在仓库存放未进入流通领域，工商机关无权监督检查等为由，提起行政诉讼。无锡市崇安区人民法院一审判决维持处罚决定。伊尔库公司上诉至江苏省无锡市中级人民法院，二审法院判决驳回上诉，维持原判。

再看另一个案例，2007年3月柏金公司从美国进口一批薯条，其中24吨存放在吉林市龙谭山铁路运输分公司仓库内。4月21日吉林市工商局经检分局检查仓库时，发现该批货外包装上无中文标识，英文标识上也无生产日期和安全使用期或失效日期。执法人员依法扣留、封存该批货物。经查，柏金公司的主要经营范围为食品销售，亦为非生产性企业。经过调查取证，5月29日，吉林市工商局依据《产品质量法》对该公司作出罚款10000元的处罚决定。柏金公司不服，申请复议，吉林省工商局作出维持行政处罚决定的复议决定。随后，柏金公司以薯条在仓库存放未进入流通领域，工商机关无权监督检查等为由，提起行政诉讼。吉林市昌邑区人民法院一审判决维持处罚决定。柏金公司上诉至吉林省吉林市中级人民法院，二审法院判决驳回上诉，维持原判。

综合以上案例我们可以得出结论：不管是其仓库内的商品、流通加工中的商品还是其它一切关于商品质量的行为，工商部门都具有监管权。因为从物流观点上分析，这类企业本身就是物流的范畴，是商品流通中的环节。借此观点，2008年10月21日，浙江省玉环县工商局根据《全国工业产品生产许可证管理条例》第四十八条规定对浙江三江购物玉环分公司（非生产性企业）擅自销售未取得《食品生产许可证》却列入《食品生产许可目录》的产品同样做出了行政处罚。

3、对无法判定的监管权争议问题的解决路径

除了以上两种情况判定监管权较明晰外，更多的还是在具体法理实践中遇到的无法判定的监管权争议问题，如生产企业仓库中已销售但还未发货的销售行为是否有权处罚，未取得生产许可但受委托生产企业生产后已发货的行为是否有权处罚等诸情形。

笔者认为，现代物流的观点毕竟没有上升到法律的高度，很多关于商品质量的行为还是无法明确区分生产领域和流通领域。对于立法者而言，应该从执法实际操作上考虑，以一种新的监管划分方式来区分工商和质检对不合法商品质量的监管权，在能明确界定其行为是生产领域或流通领域的情况下，由工商、质检部门各司其职；同样，工商部门和质检部门应建立问题协调委员会，加强沟通，通力合作，在不能明确界定其行为是生产领域或是流通领域的情况下，按照谁先立案、谁先查处的原则开展监管执法工作，进一步提高工作实效。而法院对类似这种无法明晰监管权的案件审判，也应该本着有利于执法工作的原则，适当放宽生产领域和流通领域的界定。