公务员写材料在写什么:海关办企业，是擦边球还是闯红灯？

　　 中央旗帜鲜明地禁止党政机关经商

　　国家机关办企业，很多人对此并不陌生，八十年代初，在我国向市场经济的转轨刚起步时，它作为弥补党政机关办公经费不足的一种尝试曾经流行一时，但是很快，政府高层发现这种方式引发的问题要远远大于它的效益，在权力背景的支持下，利润的产生无疑是高效的，但是权力与金钱的联姻却极容易催生腐败，国家机关各个部门的手中大都掌握着一定的资源配置，他们经营的企业大都与主办机关的职能相关连，可以充分的享有和利用这些资源配置，交通局搞个汽车修理厂，文化局搞个音像发行公司等等，在这种模式下，党政机关扮演着即是管理者，又是经营者的角色，利用权力对所经营的公司予以扶持，很难做到公正，利用行业管理上的优势对经营所需的成本资源和客户资源予以垄断，很难做到公平；利用经营所得建立小金库，来贴补本单位甚至用于领导个人的非正常开支，很难做到公开。有鉴于此，中共中央和国务院早在1984年12月就发出《关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》，但是，文件下达之后，这股不正之风并没有完全刹住。1986年2月4日，中共中央、国务院又颁发了《关于进一步制止党政机关和党政干部经商、办企业的规定》（中发（1986）6号文件），文件指出：“党政机关，包括各级党委机关和国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关以及隶属这些机关编制序列的事业单位，一律不准经商、办企业。凡违反规定仍在开办的企业包括应同机关脱钩而未脱钩，或者明脱钩暗不脱钩的，不管原来经过哪一级批准，都必须立即停办，或者同机关彻底脱钩。”
　　为了配合实施这些规定，1988年10月，中共中央、国务院发出《关于清理整顿公司的决定》，其中第三条：“各级机关（包括各级党的机关、国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关），均不得用行政费、事业费、专项拨款、预算外奖金和银行贷款投资开办公司。已经开办的公司，必须限期在财务和物资上与机关彻底脱钩。已向公司投入的奖金，一律作为国有资产，由各级财政部门统一管理。各级机关不得以任何名义向公司收取资金和实物，用于本机关的财务开支和职工福利、奖励、补贴等开支。”但是，也许是尾大不调，三次发文，仍然没有有效的制止这一现象。 1993年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅又转发了《国家经贸委关于党政机关与所办经济实体脱钩的规定》，其中明确指出：县及县以上各级党的机关、人大机关、审判机关、检察机关和政府机关中的公安、安全、监察、司法、审计、税务、工商行政管理、土地管理、海关、技术监督、商检等部门以及办事机构，均不准组建任何类型的经济实体；不准以部门名义向经济实体投资、入股；不准接受各类经济实体的挂靠。并由国家经贸委负责，国家体改委、国家工商局配合。做好清理国家机关办企业的工作，文件要求各级党委、政府要切实加强领导，财政、审计、工商行政和纪检监察等部门要按照规定严格要求，加强监督检查，把这项工作做好。
　　由于中国地大物博，情况复杂，也许还有其他的原因，从清理政府机关经办的企业入手，一直到政法机关和军队、武警，这项工作一直持续到2000年，几乎用了十六年的时间才算告一段落，2000年5月，中共中央、国务院、中央军委召开电视电话会议，胡锦涛作重要讲话，对清理国家机关、军队、武警办企业的工作进行了总结，并宣告清理工作基本结束。尉健行在会议结束时强调，军队、武警部队，各级党委、政府和政法机关要进一步提高对中央决策重大战略意义的认识，增强维护中央决策的自觉性。要按照中央要求和有关规定，切实加强对保留企业的管理和监督，防止利用保留企业再搞经商活动。
　　以上我们回顾了国家机关办企业由盛而衰的一段历史，说明了党政高层对禁止国家机关办企业所持的鲜明立场，也说明了中央领导在防止国家机关经商问题上的坚决态度，李鹏委员长曾经指出：“各部门各地方都要把清理、整顿公司的情况和结果公布于众，接受群众的评议和监督。要把清理整顿工作同经常性的监督管理结合起来……防止出现一边清理、一边膨胀的现象。”

　　　　　　　　　　　　　　　南京海关有个“金关技术咨询服务中心”

　　最近，记者接到一些群众的来信，信中谈到在江苏的一些地方，海关又在经商办企业，从事电子报关企业的预录入业务，变相经营权利经济，与民争食，搞不正当竞争。记者从所反应的地域中选择了南通和南京作为取样点进行了调查。
　　走进南通海关，在海关大楼一楼的左侧有一个办公室，门上有一行大字：金关分中心，这让记者有些看不明白，好象是缺少主语的感觉，再向室内看，一块铜牌羞羞答答地藏在办公室门后的墙壁上，上面写着：“南京金关技术服务咨询中心南通分中心”。里面坐着一些没有穿海关制服的工作人员。听进出这里的人讲，这就是南通海关今年3月新成立的一个公司性质的企业，经理由南通海关的正式关员兼任，从事预录入业务，而目前，社会上有许多从事电子报关的公司，其名称因地而异，有的叫报关行，有的叫通关公司。由于货物的进出口要经过许多复杂的手续，如果不娴熟这些手续不只是耽搁时间，有时还会吃亏。而现在海关又实施了现代化的微机联网和无纸化办公，一些没有技术条件和联网设备的小企业就无法自行报关，于是一些专业代理公司就应运而生，对于这些公司来说，其设立要经过海关总署的审批，注册资金应达到150万元以上，还要交纳20万元以上的风险保证金，录入员的选聘要符合海关规定的条件，报关公司的业务要接受海关的指导，并按照其预录入业务的多少向海关交纳一定的费用，说到底，海关就是这些电子报关企业“现管”。
　　作为报关企业管理功能的某些地方海关，突然又做老子又做儿子了，他们设立的企业是不是冲击了中央有关不许国家机关经商办企业的规定？他们办的企业能和社会上的此类企业平等竞争吗？企业的经营收益又流向了哪里？许多人对此议论纷纷。有人认为，98年年底刚刚清理完这些公司，海关系统又于去年实行了收支两条线，海关原来是按照关税提成的方式自留费用，自今年开始，所有海关一律将关税收入全部上交，办公费用由国家统一拨款。这样一来，一些地方海关的收入今非昔比，失去了往日的油腻，所以又打起了经商办企业的主意，他们尽管不叫公司而叫“中心”，实际上经营的完全是企业的业务，由于其主要的管理人员是由海关委派，有的还是海关某一部门的领导，他们有着海关的权力背景作为支撑，而那些客户全是在海关面前战战兢兢的进出口商，他们去打个招呼，哪个敢不望风归附？尽管他们在讲是和企业站在同一个起跑线上，可是没有人相信这种竞争会是公平的，在争取客户这个问题上，他们大旗一摇，其他的报关公司全要趴下。再说，他们的注册资金是不是海关提供的？是不是也要象其他企业那样交纳保证金？谁能相信他们的获取海关总署的批文这方面不享有优势？即使是他们是在公平竞争，但是这与中央三令五申不放党政机关办企事业的精神也不相符合，现在中国已经加入WTO，这种经营模式更值得提出质疑。
　　南通海关的沈副关长极不情愿地接待了记者的来访，他承认南通海关的这个“分中心”是企业，但是他说，分中心不是独立法人，由南京的金关中心对外承担民事责任。沈副关长认为金关中心及其分中心只是一个机关的技术服务部门，从事这样的技术服务不违反国家的有关规定。记者问道海关经营这样的企业有没有中央或国务院的政策支持或特殊许可，沈副关长无法提供这样的文件，只是说这要到南京海关去寻找答案。他说，南京海关举办这样的企业是得到海关总署认可的，没有海关总署的支持，肯定办不起来。至于分中心经营收益的去向，沈副关长说，南通海关除了收取房租和象其他企业那样收取管理费外，所有的经营收益都上交到南京海关的金关中心。沈副关长对这个问题非常反感，他反复追问记者：“你问这个是什么意思？”
　　南通分中心的经理杨旸向记者出示了南通市工商行政管理局颁发的营业执照，他说，南通分中心是今年二月注册成立，向南京的金关中心负责，与南通海关没有隶属关系。除了他是南通海关的正式工作人员外，其他人都是在社会招聘。他说：“我们是合法经营，照章纳税。用的是南通市地税局的服务业限额发票。目前只做预录入业务，收费完全按照物价局核定的标准，我们用优质的服务去争取客户，以平等的姿态与其他企业竞争，客户找谁代理，完全由他们自己决定，我们没有依赖半点所谓的行业优势。”
　　至于企业的经营所得，杨旸说，目前与南京的金关中心就利润分成还没达成协议。他承认，记者采访的问题是一个“非常敏感”的问题。他还特地接通了南京金关中心的电话，那边告诉他不要多说，由他们统一对外作出解释。这时，杨旸有些抱歉地对记者说：“对不起，我无法向您提供更多的东西。”
　　南京海关的办公室主任白铁平对记者说，对于南京海关金关技术咨询服务中心的成立，海关总署是认可的，中心属于海关的后勤服务性质，由海关的机关服务部指导，做的只是预录入业务，现在不做、将来也不会做代理报关。白铁平主任还特别声明海关对中心是“指导”而不是“管理”，金关中心的主要管理人员虽然是海关的正式工作人员，但是属于事业编制，不在公务员系列。中心是独立法人，自主经营，自负盈亏，除了中心用的是海关的办公场地，要向海关交纳租金外，与其他企业没有什么不同，收益也按照其他企业一样的标准向海关交纳一定的管理费。当记者问道这样做有没有中央或国务院的政策支持或特殊许可时，白铁平主任也说无法提供这样的文件，建议记者去海关总署监察局和中国报关协会去了解祥情。记者问道江苏省有多少这样的分中心时，白铁平主任说南京海关辖区内的海关基本上都成立了。至于设立金关中心的动机，白铁平主任说，主要是为了提高服务质量，加快通关速度。
 　 但是，圈外人并不这样认为，一位长期从事进出口业务的人士指出，说到底，这是个利益驱动的问题，关键是要看钱往哪里放，这一块无论是谁来做，进出口商总是要交费的，如果国家法令规定这一块应该由海关来做，可以在海关里面光明正大地设立一个科，完全由海关的公务员来操作，收取的费用按规定该怎么上交就怎么上交，没有人会提出质疑，如果是将这部分收入用来作为单位的小金库，或者用来发放奖金津贴，那么它的合法性就值得怀疑。此类公司各地的海关以前都办过，但是在98年全部清理掉了，如果这样的经营是合法正当的，当时就不会受到清理。现在因为海关实行了收支两条线，手里的钱少了，就又拾掇起来了。国务院有文件明确规定国家机关及其所属的事业单位都不允许经商办企业，海关的后勤部门就能例外？
　　海关总署宣传处的王劲松副处长表示，记者反应的情况他们不太清楚，他们会尽快地让南京海关就此问题拿出一个书面报告。

　　 　　　　　　　　　　　　　为什么有了规矩还成不了方圆？　　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　中纪委新闻处的工作人员告诉记者，中纪委有关禁止党政机关办企业的精神并没有改变，98年以前颁发的文件依然有效，没有向任何单位和部门有过特殊许可。
 　 南京海关在后来发给记者的传真中说，金关中心的设立，有《国务院办公厅转发国务院机关事务管理局中央机构编制委员会办公室关于深化国务院各部门机关后勤服体制改革意见的通知》（国办发[1998]147）号文件精神的支持，海关总署并根据这一文件制定了一个《海关科技、后勤服务经济实体管理暂行办法》，记者查阅了国务院机关事务管理局的这一文件，其中第二条第二款“进一步明确机关服务中心的性质和任务”中明确写到：“机关服务中心（对外可使用机关服务局印章）为机关直属事业单位，具有事业单位法人资格，独立核算，逐步实现自收自支。其主要任务是：承担机关的后勤服务保障工作，根据机关后勤服务工作规划和要求，与机关签汀并履行服务合同；承担机关委托管理的部分行政事务性工作；承担机关交由其占有、使用的国有资产管理工作，使经营性资产保值增值；推动所属服务经营单位通过深化改革，转换机制，加强管理，改进服务，提高经济效益。”，第三条第一款“机关服务中心为机关提供的后勤服务保障属非经营性活动，其对内服务所获取的收入，属于国家财政资金，按国家有关规定不计入纳税范围。”其它并无与中纪委和国务院不许党政机关经商办企业相反的内容。总之，我们没有在其中发现有允许党政机关经商的“精神”。海关总署制定部门法规，其前提应该是不违反上位法，更不能背离党中央三令五申的大政策。如果南京海关的方式行得通，那么人民法院搞个“实体”承揽诉讼代书，教委办个“中心”经营中小学课本，肯定生意火的很。这能否认为是机关的“后勤服务”？
　　俗话说，“没有规矩，不成方圆”，现在不能说是没有规矩，所谓令之以文，齐之以武。令之以文，指的是要有写在纸上规章制度，齐之以武，指的是违反了这些规章制度要有制裁的手段，只靠廉洁自律和道德约束不足以保证规矩的到位，纵观各类规章制度中，“严禁”、“不准”、“不要”之类的词汇用的是够多了，但是我行我素的大有人在，为什么？齐之以武不能也，最高人民检察院犯罪预防厅的办公室主任杨书文举例说，有许多文件，这不准那不准的定了不少，但是违反了这些怎么办？就没有下文了。象我们规定了干部重大事项报告制度和干部财产申报制度，可是他不报告、不申报怎么办？文件中就找不到相关的措施了。没有操作性很强的制裁措施，规章就成了只打雷不下雨的摆设。中纪委和国务院颁发的许多禁止党政机关办企业的文件会成为一件欣赏品吗？我们拭目以待。

原载最高人民检察院《方圆》杂志2002年第六期