偶看新闻拳皇音巢篇完结后:重庆：第三财政寓言
来源：百度文库 编辑：偶看新闻 时间：2024/04/27 10:27:57
两个多月前，重庆市政府、财政局等部门领导到重庆市璧山县听取汇报时，当地的实际负债已达50亿元，而2008年璧山县全部的财政收入只有18亿元。时任县委书记的邓达举就此决定，要成为“刹车书记”，不再增加政府债务。
像璧山县这样能认识到地方财政风险、主动收缩负债的仍是少数。2009年以来的信贷狂潮，从省市地方投资平台蔓延到区县，许多以前难以获得贷款的地方融资平台公司成为银行追逐的目标，这一势头在今年初的贷款热中仍未改观。事实上，重庆以“八大城投”引领的地方政府平台投融资模式，由于可供政府最大限度地组合各种资源，已为各地争相效仿。
在先后担任重庆国资委、重庆发改委副主任的范文仲看来，重庆的国资已经成为政府的“第三财政”——大部分城市的市级财政来自预算内、预算外收入，而重庆市政府的很多职能由城投公司承担，国企与城市发展、政府工作紧密联系，涉及领域包括基础设施、社会职能、危旧房改造，不一而足。
政府全力推动、以土地捆绑项目，以及强劲的信贷支持需下，重庆国资在资本金匮乏的情况下发展强劲。截至2009年9月底，重庆市属重点国资的总资产9390亿元，净资产2443亿元，负债率从原来的80％-90％下降到60％。在全国的排名，也从第19位升到第4位。
2009年，重庆完成社会固定资产投资5317亿元，增长31.5％。重庆市发改委主任杨庆育认为，重庆到2016年每年还能保持20％的增长。
客观而言，地方政府以融资平台形式拉动投资的模式，大大推进了一些基础设施和市政工程的进展。但是，这种缺乏明晰还款来源和预算约束的操作是否可持续？“基础设施建成了，如果工业、商业不发展，最后这些投资谁埋单？”花旗大中华区首席经济学家沈明高不无疑虑。
反向融资
身为“八大城投”之一的重庆水利投资（集团）有限公司（下称重庆水投）并不讳言其“反向融资”模式。重庆水投主管财务的副总经理陈方明告诉财新《新世纪》记者：“一般是企业资本金撬动项目贷款，而我们是以贷款撬动项目资本金的落实。即通过争取政策和资源向银行申请贷款先投入水利项目建设，然后在未来若干年通过财政每年拨入的财政资金还款后再转为项目资本金，所以我们的资本金是动态的，真正转换成资本金需要时间。”
此所谓“时间换空间”。国家开发银行有关人士称，类似于重庆水投的项目为政府投资的准公共产品。投融资体制改革后，由政府主导的投融资平台来承担，投资带动地方经济发展，增加税收、土地收益，政府用未来收益填补贷款。银行则先期进入，给政府平台贷款。
对于政府而言，这种模式的便利是显而易见的。陈方明介绍说，原来水利公司大多受困于资金到位的进度，项目推动旷日持久，一个水利项目甚至要花十几年才能完成，而原初的规划预算早已物是人非。而重庆水投作为全国最早的企业化运作的水利建设平台，2003年11月成立，2005年开始全面起步，当年要投资40多个项目，而中央一年给的重点项目资金总共才几千万元。
2005年，重庆水投向重庆开行贷款50.15亿元，其中7.4亿元是软贷款，42.75亿元是项目贷款。这7.4亿元软贷款再加上市级、中央的少数资金总共10.29亿元，就构成了当时的资本金。但相比重庆水投的项目规模而言，仍存在资本金缺口，国开行的实际贷款难以全部到位。
作为公共事业，水利投资项目的资本金应该来自中央、市级以及区县财政三部分。因中央资金到位的比例、时间并不确定，同时，市级和区县财政也缺少资金。当时水利部和发改委提出“先建后补”，所以重庆水投在资本金非常匮乏的困境下滚动发展，用贷款投资，“完工、收尾一个项目增加一个项目”，银行先垫钱，有时项目建完了中央资金还没到位。
陈方明介绍，国家对中型水利项目的补助一般能达到审批额的三成到四成，但审批额不能等同于实际投资额。比如泽渝一期项目是上世纪90年代完成的审批，审批投资总额28亿元，但由于物价、地价上涨，现在实际投资达到近50亿元。
2006年的旱情和2007年的洪灾，使得水利投资更为迫切。重庆市政府和国开行沟通后决定，在中央资金没有到位的情况下由市级政府先垫付。2007年市级政府向国开行申请63亿元政策性贷款、16亿元项目贷款。两次筹资共129亿元，补上了资本金欠账，至今贷款已使用90亿元。
陈方明解释说：“这63亿元所谓的‘政策性贷款’，还款来源是重庆市财政。”重庆市政府正式出具的承诺函中，财政局明确，从2007年至2020年，承诺每年从水资源费、水土设施补偿费、砂石资源费、土地出让金增量、新增土地有偿使用费增量中安排资金作为还款来源，确保偿还贷款本息。
截至2009年5月底，重庆水投的总资产239亿元，负债119亿元，其中银行贷款87亿元。
第三个1000公里
2009年5月，重庆高速公路集团有限公司（下称重庆高速）搬入位于重庆北部新区的新办公大楼。11月，重庆高速发行了28亿元的10年期企业债，用于新项目投资及还贷等。
按照重庆高速董事长李祖伟的思路，从现有的30个项目、近千亿元资产中剥离出约150亿元优质资产（即盈利的公路）成立一个新的融资平台（重庆高速公路投资有限公司），因为公司发债后的负债率将超过70％，融资能力减弱，而重庆高速700亿元贷款的利息必须通过持续融资来偿还。
和西部地区其他省份的高速公路公司一样，重庆高速公路建设成本高、回收期长，不少公路项目连贷款利息都难以偿还。
2004年至今，重庆已建和在建2000公里的高速公路。2009年内通车近1600公里，2010年全部建完。
第一个1000公里，自上世纪90年代开始修建，位于主城区附近比较平坦的地区，当时成本仅为4000万元/公里，中央出资100亿元占25％，地方政府出资5％-10％。
2004年开始修建的重庆第二个1000公里高速公路，资金便出现瓶颈。由于此时是在偏远地区修建高速公路，桥梁、隧道占比高，成本翻番，达到每公里8000万元。“但中央出资并没有成比例增加，我们就得自己想办法，从国开行获得20年-30年的软贷款60亿元，转让六条路的部分股权拿到50亿元。”李祖伟说。
这2000公里高速涉及30个项目，修路需要三年至五年，通车后五年至八年没有效益。即使到了回报期，往往十条路中只有一条效益好，本身就要去补贴效益差的路。“西部地区基础设施、经济状况差，修公路更多是为地方经济发展创造交通条件。中央应该加大投资。”李祖伟称。
中央投资并未从天而降，但李祖伟认为仍有可操作的空间：基础设施有超前性，未来会有收益，因此只要当下资金链不断，银行就有意愿贷款。目前，重庆高速的负债率达到69％，负债近700亿元，仅利息就超过30亿元，超过每年的通行费收入，每年现金流缺口达20亿元，因而整体而言远不具备融资能力。李祖伟所设计的剥离组建新的融资平台，遵循的正是以“时间换空间”的典型思路，以未来的现金流解决项目建设初期的资金缺口。
事实上，重庆计划再建的第三个1000公里的高速公路在被纳入国家高速网前，意味着几乎没有中央资金的支持。项目总投资达900亿元，预计五年建成。
在李祖伟看来，重庆的高速公路投资还算稳健。据悉，周边省份的数字更为惊人：贵州的规划是6851公里，2020年实现县县通高速；湖南境内近6000公里，陕西省投资力度也很大。
此外，2009年“4万亿”中央投资项目中，重庆只有9.1亿元是高速公路和农村公路。由于国家给农村公路的补贴不够，重庆政府在“十一五”期间，已经以市级财政增量获得了贷款50亿元来提高补助标准，尤其是缓解贫困地区的压力。
土地变资产
对于各家融资平台而言，土地是最重要、定价也最为微妙的资源。
2002年重庆开始土地储备，2003年成立了重庆城市投资建设公司（下称重庆城投）、重庆水投、重庆高速、地产集团等“八大城投”公司，除了地产集团，其他七家承担融资功能和基础设施建设职能。“八大城投”几乎家家都有至少数万亩的土地储备——或是政府以土地注资，或是以土地抵押贷款，且以未来土地出让收益偿还。这些离变现尚十分遥远的土地，事实上是一种朦胧的承诺，支撑着各家城投公司反向融资、“以时间换空间”。
比如重庆水投，无力提供配套资金的区县政府往往“以地换库”。近两年，水投与重庆26个区县签订了土地储备协议，涉及32个重点水利工程项目，把近6万亩储备土地的未来收益权以53.8亿元计入无形总资产。
再如重庆高速，目前与地方签约的土地有2万亩，但近年内无法变现，未考虑纳入收入。
又如，2008年重庆政府给轻轨公司3万亩土地，以便将来补充资本金和偿贷出现缺口时使用。
重庆城投在总结“土地捆绑项目”模式时称，2007年末，重庆城投已挂牌出让储备土地1.2万亩，实现成交总值近100多亿元，逐年解决了以前年度市政基础设施筹措资金的还款问题，筹措了在建项目资金，以滚动建设、滚动储备和滚动还款的方式保持资金链的发展。
重庆的银行为此提供了大量的土地储备贷款，但抵押率多为2折-4折。这些土地大多还没有取得土地证。所谓办理了《土地储备证》，也只是获得规划用地指标。重庆某银行评估处的一位人士称：“尽管还没办土地证，我们可以做应收账款质押，未来分年度计划，具备条件就来办理抵押。有些好地段现在尚没有建设用地指标。”
这意味着，这些“土地变资产”，取决于未来重庆周围城市化的进程。
重庆市长黄奇帆曾表示，按照新的城乡总体规划，重庆主城核心区将从500平方公里扩大到1062平方公里，成为上千万人口的特大型城市。“就等于主城可以扩张75万亩土地，1亩潜在价值100万元，就是7500亿元的地产资源。”他说。
不过，其难题在于，土地资源未必能满足年度投资量的需求。为实现“十一五”发展目标，仅重庆城市建设投资公司一家五年间必须确保不低于4.5万亩土地的整治变现，每年获得农地转用9000亩的指标，每亩的增值收益达到50多万元才能弥补资金缺口。但重庆全市每年的土地指标只有15万亩，经营性用地只有两三万亩。
“我以前也认为土地出让不能持续，2008年上半年也确实出现了卖地难。但是信贷放水了，我们度过了最艰难的时期。政府总是可以调控，不会让国企死的。”重庆国资委的一位官员对财新《新世纪》记者说。
2009年终其一年，重庆市本外币贷款余额达到8856亿元，增长41.7％，新增贷款2605亿元。这场信贷及时雨化解了燃眉之急，也无疑进一步加重了整体财政国资的负债率，然而，预想中的土地、税收的大幅增值果真能够如期而至吗？