暴力风暴美版与日版:促进我国服务业发展的税收政策研究

肖全章，王珺，雷鹏飞　　2011-07-01
摘　要：在全球产业结构调整的大背景下，我国产业结构正在从“工业型经济”向“服务型经济”转型。经济结构的转型与优化离不开服务业的发展，特别是现代服务业的发展。国家税收政策是促进服务业发展的重要手段，而我国现行的针对服务业的税收政策存在诸多问题，在一定程度上影响和限制了服务业的发展。在全面分析我国税收在促进服务业发展上存在的问题的基础上，为完善税收政策提出了对策建议。
关键词：服务业，税收政策，营业税，产业结构
改革开放以来，我国经济产业结构在不断升级和优化，服务业占国内生产总值的比重有了大幅提升。但是，我国服务业的发展与西方发达国家甚至低收入国家相比，不仅总量不足，而且内部结构不合理，地区之间发展严重不平衡。金融保险、信息业、咨询业、科研开发与服务、现代物流等现代服务业发育不足，整个服务业处于较低水平。影响服务业发展的因素是多方面的，但我国服务业的发展和经济结构的转型与升级肯定离不开政府。其中，税收是政府调控经济的一个重要有效手段，对服务业的发展有着举足轻重的作用。
一、我国服务业发展的现状
（一）总体规模不断扩大，但发展水平较低
我国服务业的规模在不断扩大，2000年服务业增加值为38714.0亿元，占GDP的比重是39%，到2009年服务业增加值为142918亿元，占GDP比重为42. 6%。但服务业发展的速度比较缓慢，占GDP的比重一直维持在40%左右，远低于发达国家的水平，也低于发展中国家的水平。2006年服务业占GDP的比重，美国达到了76.5%，巴西则为52.3%。
从服务业对经济的贡献率和对国内生产总值增长率的拉动来看，2000年以来，大部分年份里服务业贡献率大于服务业占GDP的比重，服务业对GDP增长的拉动在不断加强，与第二产业的差距在不断缩小，但这两个指标都低于第二产业，这说明我国服务业具有良好的发展趋势，但并未进入高速发展时期（见表1）。
表1：我国服务业发展水平
表2：我国劳动就业变化情况
从吸纳的就业人口（见表2）来看，我国服务业就业人数一直呈上升趋势，2008年从事服务业的人数达到25717万人，占就业人数的33.2%，比2000年增加了5894万人，提高了5.7个百分点，但仍远远低于发达国家服务业就业人员比重60%～75%的水平。这说明服务业吸纳就业人数的优势远远没有发挥出来。
（二）服务业内部的行业结构不合理
我国服务业在快速发展的同时，其内部结构有了明显改善，结构转换和升级速度在加快，现代技术型、知识型服务业发展迅速，但交通运输邮电通信业、批发和零售贸易餐饮业等传统产业的主导地位并未改变，现代物流业、信息业、金融业等现代服务业发展总体水平仍然偏低。2007年，服务业内部批发和零售贸易业、交通运输、仓储和邮政业、住宿和餐饮业这几类传统服务业的增加值占服务业全部增加值的比重高达37.75%，而金融业、信息传输、计算机服务和软件业、科学研究与技术服务等现代服务业增加值所占的比重在20%左右（见表3）。2005年，美国运输仓储业、信息服务业、金融及房地产服务业、教育培训业、专业及商务支持产业等现代服务业总量接近6万亿美元，占美国经济总量的48%，占美国服务业总量中的比例超过70%。因此，如何在优化和提升我国服务业结构，继续发展好传统服务业的同时，充分发挥现代服务业和新兴服务业的主导地位是服务业发展面临的挑战。
表3：2007年我国服务业内部分行业增加值构成
（三）地区发展不平衡，城乡差别大
我国服务业发展从横向比较来看，东部、中部、西部地区服务业发展很不平衡，东强西弱的现象比较严重，各区域之间服务业发展的协调性也较差。2004年，我国东部地区服务业增加值占本地区生产总值的比重，分别比中部、西部地区高3.4个和0.6个百分点；服务业就业人员占东部地区全部就业人员的比重，分别比中部、西部地区高4.7个和4.1个百分点。另外，城乡二元经济结构导致城乡之间服务业发展不平衡。2008年，我国农村居民家庭平均每人医疗保健消费支出245.97元，不到城镇居民平均786.2元支出的1/3；农村家庭平均每人交通通信支出360.18元，仅相当于城镇居民平均1417.12元支出的1/4，占全年总支出的9.84%，比城镇居民相应比重低2.7个百分点。
二、税收政策在促进服务业发展上存在的问题
（一）我国现行税收体制的体制缺陷
1.地方税收体系不完善，地方税收自主权过小，扭曲了地方政府行为。我国地方税收以营业税、增值税和企业所得税为主，财产税占的比重比较小。2008年，我国地方税收入总计为23255.11亿元，其中，营业税为7394.29亿元，增值税为4499.18亿元，企业所得税税为4002.8亿元，分别占总收入的占31. 8%、19.35%和17.21%。西方以财产税为地方税主体税种的国家，如新西兰、美国、加拿大，在2006年，财产税占地方税收收入的比重分别为90.1%、71.4%和94.9%。我国的税收结构会诱导地方政府在招商引资中主要运用土地优惠等方式，引进生产企业，侧重于发展制造业，从而增加地方政府的财政收入。现代服务业企业大多前期投入大、风险高，且大多是一些中小企业，地方税务机关管理难度大，且对地方税收收入贡献小，因此，影响了地方政府发展现代服务业的积极性。此外，地方税收自主权过小，税收减免权都集中在中央，使地方政府对本地经济发展的产业结构缺乏长远规划。中央出台的税收优惠政策不可能考虑到所有地方特点。而企业为追求收益最大化会尽量运用各种优惠政策，地方政府为了满足企业的要求去发展能享受优惠政策的产业，却不顾及产业发展的现实特点与规律。这会造成大量低水平重复建设，产业发展无法进行梯度转移。
2.增值税的征税范围过窄，存在重复征税。税收政策中劳务方面仅有加工、修理修配劳务征收增值税，因此，在现行服务业中，除了批发和零售业、软件业等少数行业是征收增值税外，其他的服务业行业都征收营业税。这会引发以下问题：（1）对按营业收入缴税的服务业企业来说，不能同生产企业一样获得对购人货物和固定资产的抵扣，对于像交通运输、物流业等行业，由于外购货物和固定资产投入大，税收负担相比征收增值税的生产企业会更重。（2）对服务业征营业税使得增值税的抵扣链发生了断裂，使生产企业从服务行业购买的服务不能获得增值税抵扣，这影响了生产企业对服务的投入。（3）现代服务业一般都是高附加值的行业，而营业税是全额征税没有扣除，按5%缴纳营业税税收负担会比较重。2009年实行增值税、消费税、营业税三税改革后，增值税小规模纳税人的税率变成了3%，但大多数服务业企业缴纳的是营业税，仍然是5%，因此，改革后的流转税仍不利于服务业的发展。
（二）产业税负不协调
在国民经济结构中，产业税收负担的轻重以及每一产业对经济的贡献和对税收贡献是否一致协调都会影响产业的发展。产业对税收和经济的协调程度可以用税收协调系数来表示。税收协调系数=产业税收比重／产业GDP比重=产业税负／宏观税负。当税收协调系数明显大于1或者小于1时，说明产业税收贡献与经济贡献不协调，前者反映税收贡献超经济贡献，后者反映税收贡献不足。
表4：1998～2004年我国三次产业税负、弹性和协调系数（单位：%）
从我国三次产业税负、弹性和协调系数（见表4）可以看出，第一产业的税负轻，协调系数也低，体现了国家对第一产业的轻税政策。但第三产业税负偏高，1998～2004年的平均值为18.4%，分别高于第一产业、第二产业13.6和1.1个百分点。协调系数从1999年来也一直高于第二产业，这说明第三产业的发展迅速，而且我国的税收优惠政策在向第三产业发展的倾斜不够。
（三）税收优惠政策缺乏系统性设计，手段单一
第一，针对服务业的税收优惠政策很多，但这些税收优惠散见于各个税种，主要在企业所得税和个人所得税中，各项政策之间缺乏协调配合，并未形成一个系统的政策体系。
第二，税收优惠政策虽然以产业优惠为导向，但存在着行业偏好、目标不清晰、重点不突出，对现代服务业和新兴服务业的支持力度不足的缺陷。比如在引进外资上，税收优惠政策更偏重于生产型外资企业，使得外资更容易流向技术含量低的加工业，而高新技术产业和技术服务业中的外资所占比重较小。在有关服务业的税收优惠政策中，针对教育、卫生、文化、公共管理等公共服务业的税收优惠很多，而对现代物流和软件研发、产品技术研发及工业设计、信息技术研发等高科技含量的现代服务业，以及农村现代服务业的相关优惠却较少。
第三，服务业的税收优惠政策以税率式优惠和税额式优惠的直接减免为主，在R&D费用的扣除、固定资产加速折旧、投资减免、延期纳税等方面缺乏实质性的优惠。这种事后减免的直接优惠方式，对经营过程重视不够，只对一般的传统服务业有一定的效用，而对于一些风险较高、投入较大的高新技术服务业难以取得显著的功效。
三、完善促进服务业发展税收政策的对策建议
（一）完善我国地方税税收体系
要完善我国地方税税收体系，改变现在地方政府收入主要来源于营业税、增值税的现状，使财产税成为地方收入来源的主体税种，以减少税收体制对地方政府行为的影响。理顺中央和地方政府的税收管理权，以法律形式明确地方各级政府的征税权，地方政府在税目税率上的调整权、税种开征停征权以及减免税权等方面的机动权力。这样在制定相对统一的鼓励现代服务业发展的财税政策的同时，有利于调动地方的积极性，因地制宜地处理好税收问题，促进区域间税收负担和利益的合理分配，使服务业在全国有梯度、有层次地发展。
（二）扩大增值税的征税范围
2009年1月1日，新增值税暂行条例开始实施，完成了由生产型增值税向消费型增值税的转型。增值税征税范围过窄所导致的增值税链条中断、重复征税和管理等方面的问题越来越突出。但将目前征收营业税的行业纳入增值税征收范围涉及到财政体制、税收征收管理等一系列问题，难度较大，还不具备全面拓宽增值税征税范围的条件，因此，可以采取分步走、逐渐拓宽的措施。首先，将部分固定资产投入大外购多的行业纳人增值税征收体系，如建筑业、交通运输业。其次，可将那些会计核算体系健全、内部分工比较发达的现代服务业纳入增值税征税体系，以消除重复征税，促进分工，提升服务业竞争力。最后，允许一部分现代服务购入进行抵扣。在目前不能将服务业纳入增值税征税范围的情况下，为解决增值税抵扣链条断裂的问题，可以对生产企业购买诸如专利技术等其他现代服务投入允许进行抵扣。
（三）调整营业税
调整税目。调整税目使一部分不合理、不规范的税目重新归类，也使一些随着社会经济发展出现的新营业税征税对象纳入征税范围，以保证营业税征收的公平。调整相关行业税率。按照税收政策与行业政策相结合的思路，在尽可能创造公平的营业税政策环境的同时，逐步拉开现代服务业和消费性服务业税率之间的差异，鼓励发展信息服务、金融、咨询等现代服务业的发展。调整计税依据。借鉴增值税原理改革营业税，核算健全的企业按差额计税，适用税率为5%；对核算不够健全的企业按全额征税，税率3%。这样可以消除重复征税，缩小第三产业与第二产业之间的税收负担差距，为以后营业税向增值税转型打下基础。扩大税收优惠减免范围。现行营业税的税收优惠主要集中在公共服务业及文化事业单位，对经营性服务业的优惠减免并不多，而许多经营性服务业对社会经济的发展具有重要作用，因此，扩大营业税的优惠减免范围，如将服务业中企业有关技术咨询、技术服务、 培训的收入等纳入营业税的免征范围，以促进服务业的科技进步和良好发展。
（四）完善税收优惠政策体系
针对服务业制定合理有效的税收优惠政策体系。税收优惠政策的制定要突出重点，具有针对性，不能搞普惠制。就传统服务业和现代服务业比较而言，现代服务业的发展是提高服务业竞争力，促进经济增长的重要动力，而传统服务业又是吸纳失业人员、缓解就业压力的有效途径。因此，税收优惠政策目标应该要重点强调现代服务业的发展，同时也不能忽略对能够扩大就业的传统服务业加以扶持。摒弃行业歧视性的税收政策。对于同一行业的同一经济业务，不能因经营企业的经济性质不同而给予不同的税收政策，否则会阻碍现代服务业内部结构的协调发展，而且也会对整体经济结构产生不利的影响。调整税收优惠政策的手段和环节。要逐渐将直接优惠转变为间接优惠，根据服务业中各个行业的自身特点灵活采用跨期结转、项目扣除、缩短折旧年限、延长减免税期限等办法，充分发挥间接减免在税收优惠中的作用。此外，由结果减免为主转变为由过程减免为主，从税后调节环节向税前调节环节转变。把服务性企业的创业和经营过程纳入到税收优惠政策当中，降低服务性企业创业初期的投资、经营风险。
作　　者：肖全章    王珺    雷鹏飞
出　　处：《经济问题》
单　　位：中南财经政法大学
经济类别：服务业经济
库　　别：中经评论子库