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善治视野下的社会管理创新
杨春福
【学科分类】宪法学
【出处】《法学》2011年第10期
【关键词】社会管理；创新
【写作年份】2011年
【正文】
2004年党的十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。2007年党的十七大报告提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。2009年底，中央政法委将社会管理创新与社会矛盾化解和公正廉洁执法列为“三项重点工作”。社会管理创新成为当代中国社会建设的重要内涵，也是摆在理论界和实务界面前的一项重点工作。
一、善治的兴起与旨趣
“人类对善治的关注与人类文明本身一样历史久远。”[1]尽管如此善治理论的兴起主要还是从上世纪80年代末期开始的。当时，由于政府管制的失灵，全球性的治道改革风起云涌，发达工业国的政府、多边和双边的援助机构、国际研究机构以及一些国际非政府组织（INGOs）明确表示出了对善治实践进行研究整理的兴趣，因此，善治理论即是在此背景下成为社会、政治和民族等主流话题的一部分。[2]
从逻辑上看，要对善治的内涵和旨趣加以把握，首先应当了解治理的基本概念。西方学者认为：“治理一词表达了这样一种理念，即政治舞台不再由国家或政府所独占，而是包含了民族国家之内和之外的由许多相互交织的社会实体和机构实施的有关规则制订、监督和执行的集体过程。治理不仅仅是指以正式权威为后盾的政府机构和决策，而且也包括在公共领域内运行的非政府组织，它们日益卷入决策以及政策的执行和监督之中。”[3]由此可以看出，治理的概念体现了如下几个基本的理念：首先，治理不是单向度的权力行使，而是国家、政府与公民、社会之间的交流互动过程，政府只是治理的众多参与者之一；其次，治理的过程应当透明和公开，亦即通过非政府组织的参与，使得决策过程透明公开化，以此确保治理的正当化；最后，治理的过程是一个承载所有人利益诉求和价值取向的博弈过程，通过合理的截取、理性的表达及制度化的保障以确保个体利益的最大化。
善治是治理的上位概念，是优化了的治理类型，是对治理的进一步完善和提升。关于善治的基本概念，不同的机构和群体都曾对其作出过定义或给出一定的描述，可谓众说纷纭。例如，世界银行认为“善治可概括为可预见性、开放和启发性的决策（即透明的过程）；充满着敬业精神的政府体制；对其行为完全负责的政府执行机器；参与公共事务的强大公民社会，以及所有法治下的行为。”而欧盟认为：“善治是在一个坚持人权、民主、法治的政治和制度环境下，为达到公平和可持续发展而对人、自然、经济和财政资源进行的透明且负责任的管理。它要求在公共权力层面有明确的决策程序、透明且负责任的制度安排。在管理和分配资源过程中有法律的权威，并能加强能力建设来制定并采取措施，以防止和抗击腐败。”人权高级委员会办公室认为，对“善治”的真正检验是，在实现公民的文化、经济、政治和社会权利方面，为人权目标所做的努力程度如何。而民众观点则认为，只有最贫困群体和社会弱势群体受益时，治理才是“善治”。[4]
上述界定的表述虽然存在差异，但这些差异仅仅是观察的角度或立论层面的差异，并非是一种实质冲突。其实，无论从何种角度或进路加以界定，善治的核心内涵和旨趣都是可以确定的，那就是以民众为中心，以权利保障为指向，以权力制约为要旨。择其要点，善治意味着一种能够对于民众的需求保持高度的敏感并做出积极回应的行政方式，它通过建构和适用合适的法律措施以有效地应对社会问题和矛盾。善治内含着对公信力的规范化保障与表达，其核心出发点是以人为本，通过建立相应的权利义务体系以确保个体利益的最佳表达和实现。同时，善治理念中的治理者必须严格地遵守普适的规范并以制度化的程序和形式对其加以执行和适用。笔者认为，善治就是在治理的过程中，应当以法律规范作为基本的价值指引，以个体利益的最优化保障作为其目标，通过对公权力范围的合理界定以及社会团体与公民个体参与治理过程的有效吸纳，以此进一步完善决策的制定与适用并催生出良好的社会效果，在互动中实现国家、政府与公民的良性关系。[5]
二、权利保障与社会管理创新
如前所述，善治的旨趣在于权利保障。因此，在善治视野下，社会管理创新应以权利保障为核心价值取向。社会管理是政府职能的重要组成部分，指的是“国家通过制定一系列社会政策和法规范，对社会组织和社会事务进行规范和引导，培育和健全社会结构，调整各类社会利益关系，回应社会诉求，化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，维护和健全社会内外部环境，促进政治、经济、社会、文化和自然协调发展的一系列活动以及这些活动的过程。广义上的社会管理则是多元主体以多样化形式进行的上述活动以及这些活动的过程。”[6]因此，我们可以理解，社会管理及社会管理创新的目标乃是化解社会矛盾、维护社会秩序。
从上世纪90年代开始，中国经历了一个相对漫长的转型时期，即从计划经济向市场经济转型、从物质经济向知识经济转型、从传统人治向现代法治转型。在此转型过程中，人们既存在着利益的一致，又存在着利益的冲突，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。[7]在当代中国，随着市场经济和民主政治的不断推进，多元利益主体的多元利益正在形成并将不断深化，这也就意味着原有的利益格局不断被冲击、被打破，而形成新的但又不稳定的利益格局，因此，新矛盾、新冲突层出不穷，社会不稳定因素加剧。社会矛盾冲突的实质是利益冲突问题，保障利益、平衡好各种利益中实现社会秩序的稳定的前提和期限。国家为了实现社会管理创新的目标就应研究和重视多元利益主体的多元利益，维护好、发展好、实现好人们的各种利益诉求。
因此，在善治视野下，社会管理创新的政策、法律的制定和实施就应体现保障公民权利的价值取向。所以有以下几点还需要我们加以关注。
第一，充分培养“保障公民权利”的法治意识。实施社会管理创新，必须在法治的前提和框架下进行。法治意识是法治建设的先导。保障公民权利的法治意识是这样一些意识或意识的总和：人民自己而非政府才是法治的主体，政府或政府的行为恰恰是法治的客体；在法治状态下，人不再仅仅是生物意义上的人而是法律之下的法律化的人，人与人是平等的，不再是依附的而是相互独立的；在法治状态下，每个人都能充分发挥自己的潜能，实现自己的价值，因为法律为他创造了一个正常的社会生活条件，等等。只有树立“保障公民权利”的法治观念，才能使人们不把法律看成是外在的异己力量，而把它看成是自身权利的维护者，法律才能获得人们的尊重和信仰，只有这样它才能获得普遍的服从和遵守；才能使人们不把国家看成是“利维坦”（霍布斯语），而看成是自己管理自己、为自己服务的良好组织形式；才能使人们在涉法事件中尊重执法人员的活动及其裁决；才能使人们在社会生活中相互尊重、相互关爱，形成多元化而又和谐共存的社会局面。
第二，进一步完善特殊群体保护的立法和政策规定。中国特色的社会主义法律体系已经形成，但我国还需要进一步完善少数人群体，尤其是弱势群体的权利保护的立法工作。其内容主要包括：（1）进一步完善少数民族自治方面的法律规定。充分尊重、保存和发展少数民族特有的传统、习俗、语言和文化。（2）制定和完善特殊群体权利保护法律法规。我国虽已经制定了妇女权益保障法、老年人权益保障法、未成年人权利保护法、残疾人权益保障法，但这些法律的实际效果仍需要继续完善。同时还应该完善进城务工人员、高校贫困生、失业工人、同性恋人、爱滋病人等特殊群体权益的保障规定。（3）国家应扶持弱势群体形成自己的“压力集团”，增强在群体立法中的博弈力量。从立法的环节来看，多元利益群体的一个显性表现就是在国家的立法中出现“压力集团”，参与国家的立法，为本群体争取更多的利益，或更好地保护本群体的权利。
第三，建立利益均衡机制，完善利益表达渠道。在理论上，国家立法和政府制定公共政策的过程其实就是对社会资源进行重新分配的过程，资源的有限性与利益需求的无限性必然导致不同主体间的矛盾和冲突。在社会管理创新的过程中，国家需要有一套完备有效的利益协调机制，也就是法律和公共政策的制定要建立在对公共利益总体把握的基础上，承认并协调各主体间的利益多元与矛盾，对政策受益者进行相应的政策约束，对政策的受损者进行一定的政策补偿，从而使各主体在多元化的社会中能够和谐共处。与平衡利益配套的是建立完善的利益诉求渠道，‘只有对各主体的实际利益需求有所了解，才可能对各主体利益需求有一个整体的把握。因此，建立和完善各利益群体的利益诉求渠道是社会管理创新成败的关键。当前，要广泛利用当今社会的高科技成果，建立信息网络通道，拓宽政府的信息沟通渠道，为各个主体的利益表达提供顺畅和流通的渠道。还应培育独立的社会中介组织，使它能够吸纳和综合各主体不同的利益需求，加大与政府谈判的力量以及设定参与立法的制度，从而使利益主体的利益得到及时的体现和满足。
三、社会组织与社会管理创新
自进入文明社会以来，人类一直在寻找各种不同的结合或组合形式以有效地应对自然、建构社会与完善自我。依社会学的观点来看，人类社会的有组织性是与人类文明进程同步发展的，原始社会的人类尚没有足够的建构组织的智慧，随着人类的进化与人类文明的演进，社会组织开始出现并日渐丰富与完善，在此过程中，人类文明也得到了极大的推进与张扬。社会组织的产生源自于人的本性即人是一种群聚性的动物，从某种意义上也是亚里士多德所言及的“人作为一种政治动物”的延续。社会组织的生成对于建构市民社会、提升公民理性、推动权力优化、保障公民权利都有着积极而重要的意义。
事实上，善治理论的提出与市民社会[8]的兴起与蓬勃发展紧密关联，善治理论就其根本而言是为了应对政府权力在遭遇社会风险时的局限或不足。社会组织无论从理论还是从实践上都是与政府相对的二元机制，社会组织的发展是分担公共权力行使的职能或领域的一个有益尝试，这种尝试为有效治理提供了现实的可能性和必然性。有人认为，创新社会管理就要充分发挥我们的政治优势和制度优势。党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，是我们政治优势、制度优势的具体体现，是加强和创新社会管理的根本，要大力加以完善。“防止误信、误传甚至落入某些西方国家为我们设计的所谓‘公民社会’的陷阱”，并主张加强和创新社会管理，不是过多地把政府的事情交给社会去办，不是过多强调按照人口比例发展社会组织，不是过多强调社会组织的‘第三部门’属性”。[9]笔者认为，这种观点缺乏对公民社会和社会组织的基本价值判断。正如俞可平教授所指出的，党的十七大报告提出“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”之后，党和政府对社会组织逐步从原来的管制为主，开始转向培育和鼓励为主。“十二五”规划纲要中，首次正式提出要“加强社会组织建设”。他认为，作为公民社会的基础，各类社会组织或民间组织在经济生活、政治生活和文化生活中正发挥着日益重要的作用。[10]从各种经验材料来看，随着我国社会主义和谐社会建设步伐的加快，社会组织正在逐渐成长为一支不可或缺的建设力量并且不断催生出新的社会要素，为新形势下的社会治理格局变迁以及社会文明的提升做出了重要的贡献。
因此，在善治视野下，要实现社会管理创新必须重视社会组织的培育与发展，重视其所能发挥的特殊作用，[11]真正做到以民众为中心。依此观点，社会管理创新的主体不仅体现为掌握公权力的国家或政府，还需要有民众的广泛参与，其主要代表就是依法成立的各类社会组织。社会管理创新的路径不仅体现为国家制定的政策或法律，也体现为各类社会组织内部的章程、规定、制度等。
四、结语
将社会管理创新作为一项重点工作，在传统意义上其意蕴仍然是以国家、政府为主体的治理活动。在国家与社会的关系中，它仍然重视国家、政府的主导，强调公权力的运用，不信任、不重视社会自身的组织与管理功能；在法律的取向上，偏重于法律父爱主义。但在善治视野下，社会管理创新则要特别关照多元利益主体的多元利益，以保障公民权利为核心，合理限制公权力的行使范围和使用强度，政府要从重管理走向重服务，充分保证社会组织的广泛参与，建立起以民众为中心的社会治理结构，达到构建和谐社会的目标。
【作者简介】
杨春福，单位为南京大学。
【注释】
[1] [印]哈斯·曼德、穆罕默德·阿斯夫：《善治：以民众为中心的治理》，国际行动援助中国办公室编译，知识产权出版社2007年版，第1页。
[2]同上注。
[3] [英]赫尔德、麦克格鲁编：《治理全球化—权力、权威与全球治理》，曹荣湘等译，社会科学文献出版社2004年版，第97页。
[4]同前注 [1]，哈斯·受德、穆罕默德·阿斯夫书，第10～12页。
[5]关于此问题的阐述及善治与法治的关系，参见杨春福：《善治：中国城市法治发展的价值取向》，载《江苏法治研究》2009年第1辑，南京大学出版社2010年版。
[6]杨建顺：《社会管理创新的内容、路径与价值分析》，《检察日报》2010年2月2日第3版。该文还认为：“社会管理创新，是指在现有社会管理条件下，运用现有的资源和经验，依据政治、经济和社会的发展态势，尤其是依据社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范，研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进和改革，建构新的社会管理机制和制度，以实现社会管理新目标的活动或者这些活动的过程。社会管理创新既是活动，也是活动的过程，是以社会管理存在为前提的，其目的在于使社会能够形成更为良好的秩序，产生更为理想的政治、经济和社会效益。”
[7]《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1956年版，第82页。
[8]在《善治：以民众为中心的治理》一书中，译者将“civil society”译成“公民社会”。依其含义，实际上它就是市民社会或社会组织。该书指出：“公民社会是介于国家和市场之间的、很大程度上不受管辖的公民公共空间。最广泛的定义一般为，公民社会指所有国家和市场领域之外自愿组成的社会关系、机构、组织。”公民社会组织的类型包括：公民权利倡导机构，公民自由倡导机构，社区组织、商业和工业、劳工联合会，国际和平、安全和人权组织；传媒／资讯机构，国家资源保护组织，私人和公共基金、政党、宗教组织以及住房合作组织等。同前注 [1]，哈斯·更德、穆罕默德·阿斯夫书，第40～41页。
[9]周本顺：《走中国特色社会管理创新之路》，《求是》2011年第10期。
[10]参见俞可平：《党政官员应鼓励、支持公民社会发展》，《北京日报》2011年6月13日。
[11]公民社会组织对善治的贡献主要有四大方面，即公共政策与决策，透明性与信息，提升政府表现，社会公正、权利与法治。参见前注 [1]，哈斯·更德、穆罕默德·阿斯夫书，第44～45页。