ti4解说:对我国房地产税制改革问题的探讨

对我国房地产税制改革问题的探讨

在市场经济条件下，房地产税制不仅是保证房地产业成为国家财政收入来源的重要条件，也是维护市场公平竞争，实现国家对房地产业宏观调控的有力杠杆。1994年的税制改革后，我国房地产税收体系在税种的设置、税目税率的调整、内外税制的统一方面逐渐完善起来，但由于现行的各房地产税是在经济体制改革过程中陆续设置的，缺乏明确的总体设计思路，因此，尽管从表面上看税收体系较为全面，实际上却存在着结构不合理、税种设置重复、配套措施不完善等诸多方面的问题，现行房地产税制亟需改革完善。

一、我国现行房地产税制存在的问题

1.税种设计不合理。个别税种之间交叉重叠，存在重复课税的情况。如针对房产的有房产税和城市房地产税；针对土地的有土地使用税、土地增值税和耕地占用税；针对产权转移，书据、契约或合同，对承受方既课征印花税，又课征契税等。

2.税负不公平。从计税环节来看，房地产税收集中在建设的增量方面，即在房产和地产的流通交易环节设置了主要的税种，而在房地产保有期间设计的税种非常少，且免税范围极大。这种典型的窄税基模式造成了严重的税负不公平，也对房地产市场的健康发展设置了障碍。一方面，房地产交易环节的税费过于集中势必提高新建商品房的价格，从而带动整个市场价格的上扬，造成商品房的积压和空置，制约市场正常的生产与再生产进程。另一方面，房地产保有环节税费种类过少，阻碍了土地有偿使用市场的建立与健全。对土地的保有税负过低，使得大多数由使用者无偿取得的土地仍然近似无偿地被持有着。这不仅抑制了土地的正常交易，助长了隐性流动现象的蔓延，还直接阻碍了划拨存量土地步入市场的进程，使得土地作为资产的要素作用无法得到发挥，土地闲置与浪费的现象日趋严重。

3.内、外资房地产企业税收政策不统一。目前，我国房地产税收制度采取“内外有别，两套税制并存”的政策。具体表现在以下4个方面：

（1）两套所得税制。对内资房地产企业开征企业所得税，而对涉外房地产企业开征外商投资企业和外国企业所得税。

（2）两套房产税制和土地税制。对内资企业开征房产税和土地使用税，而对涉外企业则只开征城市房地产税，并且仅对房产征税，对地产不征税。

（3）城市维护建设税和教育费附加内外有别。对内资房地产企业开征城建税和教育费附加，而对外资房地产企业则不征收此项税费。

（4）耕地占用税政策内外不统一。对内资企业占用耕地征收耕地占用税，而对外资企业却不征收。

4.税收征管的配套制度和措施不完善。我国目前还缺乏严密的财产登记制度，影响了税收征管的力度。同时，与房地产税收密切相关的房地产价格评估制度和房地产税收评税政策不健全，税务部门内部没有专门的房地产评税机构和评税人员，现有的房地产评估机构、评估人员的素质难以适应税收征管的需要，再加上许多税种的税基老化，导致税基侵蚀，税收流失现象十分严重。

 二、国外房地产税收政策的比较分析

发达国家和地区政府非常重视房地产税制的建立和完善，并以之作为调控房地产业运行的重要手段和财政收入的重要来源。国外房地产税种设置主要分为以下三类：

1.房地产取得税制，主要有登记许可税、印花税、不动产取得税。

2.房地产保有税制，主要有不动产税，财产税、定期不动产增值税。

3.房地产转移税制，主要有以所得税形式对房地产转让收益课税、直接征收土地增值税，对房地产投机中的增值课税。

比较分析国外的房地产税收制度，他们具有以下三个特点：

1.从税收的分布结构来看，国外重视对房地产保有的征税，而房地产权转让的税收则相对较少。这样的税种结构极大鼓励了不动产的流动，刺激了土地的经济供给。高额的保有房地产税率避免了业主控制或低效率使用财产，刺激了交易活动，这既繁荣了房地产市场，又推动了房地产要素的优化配置。 与此相反，我国对房地产，特别是土地的保有税负低，使几乎占城镇土地总量98%的土地由企业无偿或近似无偿地取得和持有着。

2.从税负水平的角度看，国外房地产财税政策坚持“宽税基、少税种、低税率”的基本原则。宽税基，即对除公共、宗教、慈善等机构的不动产实行免征外，其余的不动产所有者或占有者均为纳税对象。这就为稳定充足的房地产收入提供了物质基础。少税种，即国外设置的有关房地产的税收种类较少，一方面可以避免因税种复杂而导致重复征税等税负不公现象发生，另一方面又可以降低税收征管成本，提高税收效率。低税率，能够在税基较宽、征收效率较高的前提条件下，为地方财政创造相对充足和稳定的收入来源。 相对而言，我国现行的房地产税制存在着税基窄、税种复杂及收入不公平等弊端。税基窄主要表现在两个方面：一是房地产税不具备完全的财产税性质，大量的个人所得非营业性用房产被排除在课征范围以外；二是有关房地产流转或经营的税负过高，导致部分房地产通过隐性市场交易，逃避纳税义务。税种复杂的结果是一方面让部分逃税者有机可乘，另一方面却又让部分纳税者有被重复征税的可能。税收不公主要指目前我国内外两种不同税制并存，外资的房地产企业税负水平远低于国内企业。从上面存在的问题可以看出，现行的房地产税制和政策既不能体现税收的效率原则，又缺乏税收公平的含义。

 3.“明税、少费”是国外房地产税费政策的另一重要特征。国外的行政事业性收费一般分为两类：一为规费，二为使用费。对于房地产而言，无论处于社会再生产的任何环节，要交纳的规费都很低，一般仅占房地产价值的1%-2%左右。即便如此，在西方许多国家，它也被列入地方财政预算，明确使用方向和范围，而不列入预算的规费一般都被设置特定的作用，对于使用费的征收，充分体现了“谁受益，谁纳费”的公平原则。 考察我国当前商品房的价格构成，各种形式的收费总额已与商品房的建造价基本相当，这是收费政策极端不合理的一种表现。一是地价、城市建设费与基础设施配套费同时征收，同时征收就等于重复征收，这不仅在理论上产生误解，更重要的是在实践过程中，房地产开发企业不堪重负，酿成商品房房价过高的恶果；二是属于政府及其部门行政管理工作性的项目，也向房地产开发经营企业频繁伸手；三是行政事业性收费的权力实质属于政府各部门，这样一种分散征收、分散管理的方式造成资金筹措上的高成本、资金使用上的随意性和沉淀性，不能体现“谁交费，谁受益”的公平原则。

三、改革我国房地产税制的思路与建议

综上所述，借鉴国外房地产税制的经验，并结合我国实际情况，笔者对我国房地产税制的改革提出以下几点建议：

（一）完善房地产税制，发挥税收的宏观调控功能

1.将房产税和土地使用税合并，在财产税体系中统一设置房地产税。计税依据按照国际惯例规定为房地产的市场评估值，征收范围扩大到所有由国家和集体拥有并控制的房地不动产。税率可由各地方政府确定，确定的依据为各地方政府当年除房地产统一税收收入外财政收支缺口与应征房地产统一税的房地产评估后的市场价值。基于“谁受益，谁支付”的原则，税率应分档次，如市中心地段的税率应高于郊区，中心城市的税率应高于小城镇。

2.统一内外房地产税制。将现行的企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税合并为企业所得税，适用于内外资企业。将外资企业和外籍人员纳入房地产税的纳税义务人之中，实现房地产税制的内外统一。

3.暂停征收土地增值税。从实际操作上看，土地增值税的征收阻力很大，而且计征繁琐，不易执行，实际征收效果极差。应考虑暂停征收土地增值税，其有关所得通过所得税等来适当调控。对炒买炒卖土地使用权获取高利的行为，可通过其他行政措施来解决。

4.扩大不动产税的征税范围，改变计税依据。原则上应对我国境内使用土地和拥有房产的单位和个人都征税，并将农村的非农业用房、用地纳入征税范围，但可根据各地情况制定一些相应的政策措施。同时，根据社会经济的发展变化，改变税基规定过死、计税依据不科学的做法，以评估值作为计税依据，并设置比例税率，使其计税更为合理，收入更具弹性。对于原房产从租计税的税率和办法也应作调整，使税负更公平合理。

（二）扩大税基，规范管理，充实地方政府的财源

当前房地产市场价格居高不下的主要原因就是开发建设成本过高，其中收费尤甚。应将一部分收费改为征税，扩大税基，减少重复征收现象，并由税务机关统一征收，形成集中征收、集中管理、分头开支的管理体制，加大政策的透明度，简化办事程序，提高办事效率。这样，一方面可以保证地方政府的财政收入，另一方面又能降低房地产开发建设的成本，有利于房地产业的健康发展。

（三）科学界定租、税、费的内涵，建立合理的租、税、费体系

1.完善土地租、税、费立法。不断完善《中华人民共和国城镇国有土地使用权有偿出让和转让条例》等土地出租、批租方面的法律。

2.借鉴国外的做法，对我国现行的土地税法及规范性法律文件进行整合重构，遵循地产市场运行规律，科学设置税种、税率，并注意与其他土地法律法规衔接配套，尽量避免矛盾和重复现象。

3.实行统一的房地产征税制度。对土地征税要根据土地的不同用途，分别设置税目税率，如设置土地级差、闲置土地等税目，并根据不同税目设计相应的税率。同时，要明确规定减免税的项目和条件。

（四）完善房地产课税的配套制度与政策，加强房地产税收的征管力度

1.强化房地产产权登记制度。首先要清查土地，建立土地位置、权属及面积台账；其次，尽快实行房屋和土地产权证书合一制度，避免房地产私下交易，打击房地产市场的违法交易行为，增强房地产税收课征的有效性和严肃性。

2.完善房地产价格评估制度，建立房地产评税机构。一方面，要加强对房地产价格评估理论和方法的研究，逐步形成一套符合我国国情的房地产估价理论、方法体系，为房地产税收计征提供科学的依据；另一方面，要在税务部门内部建立评税机构和专职评税人员，加大房地产税收征管的力度。