我图网玄关3d图片大全:5——陈力丹 闫伊默：论我国舆论监督的制度困境

2006年8月，台风“桑美”袭击闽浙。新华社浙江分社社长带队赶赴灾区温州苍南采访，在采访行将结束之际，获悉与苍南相邻的福建省福鼎市沙埕镇灾难严重。在向新华社总社汇报之后，他们转赴福鼎市沙埕镇，并在第一时间发出了相关报道和内参。8月18日，福建省委书记卢展工在一次干部会议上措辞严厉：“某些媒体，包括外省的新闻记者到受灾地区，道听途说，做了许多不实报道，网上也大肆炒作……”。随后，福建主要媒体和网站发表了《“桑美”风灾：拷问媒体良心》、《灾害面前，媒体该如何聚焦》、《关于桑美台风之后的台风》、《用事实说话：我们在桑美灾区的见闻》、《新闻媒体别为权威所累》、《天灾已远走，莫为人祸所击到倒！》、《舆论监督也要接受监督》等一系列报道和评论，对新华社的报道进行质疑和批评。新华社随即发表《为了新闻工作者的良知——“桑美”台风报道一线采访手记》的长篇采访纪实报道，予以回应，反驳福建方面对新华社关于福建台风灾情及救援报道的质疑。这就是网上风传一时的“新华社舌战福建媒体”事件。 

　　此类事件早已屡见不鲜，但这次因主角之一新华社的特殊身份而颇为引人注目。从舆论监督的角度看，“新华社舌战福建媒体”事件再次凸显了我国舆论监督的制度困境。 

一、我国舆论监督制度特征 

　　所谓舆论监督，其广义是指公众通过舆论这种集合性意见形态，对各种权力组织和其工作人员，以及社会公众人物（包括著名记者）自由表达看法所产生的一种客观效果。本质上讲，舆论监督的主体是广大公众。但由于现代社会的复杂化和庞大化，作为分散存在的公众对监督的前提——信息获取存在较大难度，因而现代社会的舆论监督在很多情况下借助大众传媒，通过传媒形成关于某个问题的舆论，而大众传播媒介以其突出的传播优势正可承当此重任。所以，现实操作中大众传媒通常被视为舆论监督的主体。 

　　广义上讲，舆论监督并非就是批评某些不好的现象，也包括公众对于认可现象的肯定性意见。当然，舆论对某些现象、事物的肯定性意见，总是会受到欢迎的，因而人们有时意识不到这也是一种舆论对舆论客体的监督形式。而批评的意见，由于引发被监督对象的反击而显得突出了，于是成为问题。所以，舆论监督在本文中主要指传媒对舆论客体提出的批评性意见这种情形，特别是对于当权机构或利益团体对公众利益的侵犯的批评，这是当下我国舆论监督的难点之所在。 

　　就我国的舆论监督而言，一些较小的、涉及利益范围不大的事件，传媒拥有较大的自主批评的权利，但在一些重大事件发生时，它的批评和报道，都需要党政机构对传媒的授权，传媒不能自主作为。囿于媒介运作的传统规制，在舆论监督的实践中，对较为重大问题的批评展开，首先要得到党政机构的批准，而且批评呈现出明显的等级特征，级别相对高的批评对象，需要请示汇报得越多，所以外界对传媒留下“对下不对上”的印象。同时，传媒的批评往往是一种事后监督，掌握公权力的在职官员，其侵犯公共利益的行为往往是在东窗事发后，经党政授权，传媒才众口一词地大加挞伐。对于专以收集、传播信息为职、向以信息灵通自许的大众传媒而言，这显得很荒谬。就此种情形，恩格斯说：如果报刊只能报道已经公开的事情，那“就是说，只有当揭露已经失去意义的时候，才能进行揭露。”马克思也说：“只允许根据官方文件或者已经做出的法庭赖进行揭露。如果是这样，那何必要报刊放马后炮，在已经宣判之后来揭露呢？”[1] 这里谈到不是传媒先于法庭对正在审理的案件定性判断，这是违反职业规范的，而是说传媒的职能之一便是揭露各种隐蔽的事实。 

　　我国各级党政机构以对传媒垂直领导或传媒挂靠的形式实行领导，党政权力的条块分割，不同级别和部门的领导机构，不能管到不是它们领导和挂靠的传媒。于是，媒介在发挥其舆论监督能量的时　候，便发明了所谓“异地监督”。多年来《南方周末》的舆论监督实践对此做了一种特殊的诠释。但是，这种情形也容易发生情况不明、引发新的矛盾冲突的可能，因而，异地监督被禁止也有一定的道理。然而，这又可能助长各级党政领导机构通过全面控制自己门下的传媒而掩盖本地区或部门的劣迹。 

　　在这种情况下，现在较为普遍的舆论监督，主要表现为以下三种途径： 

　　1．在较小的问题上，有限度地舆论监督主要为各级或各部门主流传媒的“子媒体”承当。上世纪90年代中后期，省级党委机关报出于对社会思想环境变化的应对，催生了一大批市民报纸。都市报作为党委机关报的“子报”，除了在经济上对“母报”进行反哺之外，其市民性也为党报调控舆论提供了空间和渠道。这样，都市报挟“母报”所赋予的权威，以其相对独立的形式，为开展舆论监督提供了便利。作为一种管理策略，其监督行为也有限度地为党政机构所默许。 

　　2．舆论监督偏重于指向经济利益团体。在利益的考量上，传媒越来越倾向于将批评的矛头指向企业等经济利益团体。通过监督经济问题，进而批评相关的政治当权者。这方面成功例子有不少，倒是不成功的例子较为出名，这就是2006年《第一财经》关于富士康的报道。这个事件中传媒在操作规则方面的不大失误，被老练的富士康公司通过合法的途径转移了舆论的视线，最终传媒方面的监督以失败告终。不过，这方面的监督，传媒出现职能越位的情况较多，以行政或执法者的面目对社会的干预也较多，从而模糊了自身的角色认知，忽略了对更有价值的事实的应有关注。这些，都是需要引以为诫的。 

　　3．舆论监督司法。司法在我国至少形式上是独立的，因而报道司法似乎没有过于严格的领地限制，这里包括对立法的呼吁和言论、关于法律修订的报道和评论，以及对司法工作各方面报道和评论，例如最近传媒关于是否应对杀人犯邱兴华进行精神病的检查的报道和评论，即是对司法的一种监督形式。关于庭审的报道，只要客观地报道了庭审的基本情况，公众自然就会通过报道对司法工作进行监督。不过，这方面，传媒的工作规范执行得较差，出现传媒越位的情况较多。 

　　现在发生的“新华社舌战福建媒体”事件，给出了一种新的思路，即全国性的传媒对地方或部门的问题进行舆论监督。鉴于全国性传媒的特殊地位、内部的请示汇报规则和较为开阔的全局眼光，这种监督可能产生的弊端要比地方性传媒的异地监督会少些。福建方面指责新华社浙江分社违反了不许异地监督的上级指示时，浙江分社的回答很有意思：新华社是全国性传媒，而且他们采访临近福建的台风损失时经过请示总社的。 

　　同样的道理，省级传媒对于省以下地区和部门的问题进行监督，效果会比地区级传媒的异地监督要稳妥些。鉴于这种现状，我国舆论监督的制度特征彰显着当下舆论监督的困境，监督的空间、层级和形式，都存在着许多缺少法律依据的限制。 
  二、我国舆论监督制度困境 

　　英语system和institution都有“制度”之义，但前者侧重于宏观或抽象意义的制度体系；后者则指相对微观和具体的制度。对“制度”的理解因不同的学科也显示出复杂的差异。正如卡尔·曼海姆（K.Mannheim）所言：“我们先从这样一个事实开始，即在大多数情况下，同样的词或同样的概念，当处境不同的人使用它时，就指很不相同的东西。”[2] 本文对“制度”的理解较为宽泛，包括正式和非正式制度、有形和无形制度等，意指一切约束、限制传媒的规范。就舆论监督的制度困境而言，主要包括以下几个方面： 

　　（一）党政规制 

　　我国现行的媒体规制是革命战争时期形成的党报体制的自然延续，由领袖人物的讲话、党的文件和党的部门政策文件、党内行为准则、传媒管理机构的行政规章等党政规制，调整着媒体的日常传播活动。就舆论监督而言，既有的文献，还有各种表述、号召，相当丰富，但多数是大而化之的原则性意见，解释上具有较大的弹性，实际操作中遇到各种矛盾，传媒很难以此为据进行自我保护。而当前舆论监督的困境所在，正与对上述党政规制的拘泥和固守有较大关系。 

　　从政体设计上看，我国的传媒是党、政府、人民的喉舌。但从舆论监督的本义来讲，党和政府的喉舌和人民喉舌存在着法律定位的矛盾。政治上二者关系早已解决，即党、政府和人民的利益完全一致。但是在法律上“官”和“民”并不“一体”，而是两种主体，两者会有利益冲突，所以产生了《行政诉讼法》[3] 。我国新闻媒介的法律地位是置于“官”的一边还是“民”的一边？至今难以描述。对于当权者而言，孟德斯鸠指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”[4] 恩格斯1849年在为《新莱茵报》辩护时指出，报刊的“首要职责——保护公民不受官员逞凶肆虐之害”，马克思也指出：“报刊按其使命来说，是公众的捍卫者，是针对当权者的孜孜不倦的揭露者，是无处不在的眼睛”。[5] 他们强调媒体的监督功能，恐怕就是出于对权力天然扩张的考虑。他们谈到的报刊监督功能，实际上就是孟德斯鸠所说的权力 “界限”，的一种，这是一种力对权力的社会性制约力量。而我国传媒的定位，使得它又处于多重的权力制约中，这是当前舆论监督的制度困境。 

　　我国的媒体还呈现出条块分割的特征，存在着行政等级的差别。早在1953年，中宣部就确定了同级媒体不能批评同级党委的原则。与行政监督或法律监督不同，舆论监督只是一种“权利对权力”而非“权力对权力”的制约。但这种“权利”在同级媒体不能批评同级党委的规制下，必须在得到授权才能进行批评，因而传媒能够批评的范围只能限于最下层的权力机构和细小问题，权利是很有限的。 

　　基于革命战争和阶级斗争年代的情况，一元化领导体制和单一的传媒架构，在当时是适宜的和有效的。现在国内、国际环境都发生了变化，在框架稳定的前提下，既有的党政规制需要与时俱进地调整。1956年，我国完成了生产资料的社会主义改造，刘少奇曾主张新华社要当老百姓，不做国家通讯社。[6] 其实这已经触及了党的新闻规制，并非党不再领导传媒，而是领导的形式从直接变为间接，这使得领导机构的负担减轻（例如国务院要为新华社的任何报道差错负责），传媒也有一定的活动空间，并为自己报道和言论承担一定的责任。目前，我国传媒业的发展已经发生了一些变化，呈现出以党的机关媒体为主体，行业媒体、都市市民媒体、专业媒体多元并存的局面。但各种规制并没有随着传媒管理方式的多样化而呈现灵活的态势，舆论监督的活动空间甚小，特别在对突发事件、重大问题的报道方面。 

　　在我国，党政规制对媒体作为具有根本性意义。因此，舆论监督的开展和深化也有待于在此领域继续进行积极探索。 

　　（二）法律法规 

　　相对于党政规制，法律法规更具稳定性。现代民主社会的文明诉求，依赖于法治。党的十五大提出要建设社会主义法治国家的目标，1999年3月15日，九届全国人大二次会议通过宪法修正案，首次明确“中华人民共和国实行依法治国的治国方略”。依法治国的实质，在于任何个人、组织、法人团体等的日常活动，都要在法律的框架内进行。理论上讲，法治思想为舆论监督提供了强有力的保障。但在新闻传媒的法治建设方面，现在相当滞后，舆论监督得不到法律法规的充分保障。媒体因实施舆论监督频频被告上媒体，虽然传媒自身存在着不规范的问题，但传媒的败诉之高，也反映了现有法制对传媒的保障力度还较弱。我国的法律属于大陆法系，没有海洋法系的判例规则可循，因而亟待有形的法律法规对舆论监督的保障。 

　　就舆论监督而言，《宪法》第41条和27条应该是最高的法律依据：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”传媒的舆论监督权，实际上是对上述《宪法》规定的合理引申。但在媒体开展舆论监督时，缺乏操作性的法规。 

　　而在其他方面，我国法律对公民的人格权、名誉权、肖像权、隐私权等民事权利保护性条款比较成熟和完善。这样，传媒实施舆论监督时发生诉讼，原、被告之间在法律保护性条款上的不对等，势必会对媒体不利。舆论监督的客体，现在越来越谙熟其道，动辄以起诉媒体相要挟。另外，法律对事实的认定和媒体对新闻事实的认定，也存在较大差异。而现行法律的制定并没有考虑这种差异，其条款的拟订仅遵循法律规范而缺乏与新闻界的沟通。在实际诉讼中，传媒容易处于不利地位。 
现行法规有关新闻媒体的规范，还呈现出权利和义务的严重失衡。我国第一个地方性的新闻工作法规——《河北省新闻工作管理条例》，有的学者做了这样的统计：首先，在“规定”方面，禁止性的关键词，有“应当”(17处)、“不得”(11处)、“依法”(8处)等，义务性关键词有“保护”(1处)、“可以”、“也可以”(5处)、“依法”(1处，未指明何法)等；其次，在“处罚”方面，惩戒性的关键词有“违反”(6处)、“触犯”(1处)、“依法”、“依照”(7处)等，支持性的关键词有“不得”(指被批评单位不得打击报复的1处)等。此外，还有一些规范活动的关键词如“依照”、“给予”等。刑法也相关约束性条款达10多项，而保护性条款仅1项。[7] 对舆论监督的义务强调较多，而对权利的保护却较弱，新闻媒体动辄得咎，舆论监督的功能承担的义务显得太过沉重。 

　　舆论监督的目的是使公共利益免遭侵害，而公民的名誉权、隐私权、肖像权、人格权等民事权利也应得到保护。当二者发生冲突时，需要权衡，公众人物和公共机构享有的保护要适当减少。法院在受理涉及公众人物名誉权、隐私权等新闻诉讼时，应要求原告承担举证责任，并且必须证明被告确有恶意。这种法律设计是对舆论监督出于对公共利益的维护而实施的特别保护，值得借鉴。 

　　从法律上明确舆论监督的范围、对象、原则、程序，对因新闻报道带来的新闻诉讼要件加以规范，并对恶意诉讼、对抗舆论监督的行为进行相应的法律制裁，这是从法律法规角度使舆论监督制度化的必要措施。 

　　（三）新闻伦理 

　　前述对党政规制和法律法规困境的分析，是就舆论监督的外部保障而言的。除此之外，舆论监督的制度困境还包括作为舆论监督内部保障的新闻伦理。 

　　我国的传媒很长时期不是一个行业，而是党政机关的一部分。因而我国的传媒长期没有形成职业意识，专业主义的观念很弱，职业角色定位模糊。1992年实行社会主义市场经济以来，伴随着我国社会经济的转型，我国的传媒迅速成为一个个利益单元，作为行业存在的条件初步形成，但是职业意识并非一蹴而就。因而记者违反职业道德和职业规范的事件时有发生，这无疑对舆论监督形成一种内在的制约。 

　　我国舆论监督的伦理困境是传媒自身造成的。在舆论监督实践中，一些新闻记者不懂或漠视新闻报道的客观、平衡，主张“深度”介入，主观倾向明显而又不给批评对象申辩机会，引发新闻官司。还有些记者挟挂靠的党政机关权威，滥用批评权，甚至以监督为名敲诈勒索谋求私利。为此，新闻出版署2006年5月通报了四家报社记者站以舆论监督相要挟，涉嫌敲诈的事件。一些记者没有掌握舆论监督的原则和艺术，主观判断，批评无“度”，也给实际工作造成损害。凡此种种，都是缺乏伦理意识的表现。记者在社会中的形象降低，即使没有什么问题的单位和人员，也已具备“防记者”的意识，这是舆论监督中一种媒体造成的不利于传媒的现象。 

　　传媒作为具体的利益单元，理论上讲，经济上的独立应该有利于媒体开展舆论监督，但对经济利益的不合法的追求也给舆论监督带来了新的困境。传媒收入主要依赖于广告，对广告所属企业的舆论监督就变得无力。在金钱面前，某些媒体舆论监督的锋芒钝化了，对危害公共利益的人和事“熟视无睹”。2003年繁峙矿难中11名记者受贿不闻的事件，涉及从新华社到地方报纸记者站的工作人员，凸显了舆论监督中传媒自身的伦理困境。 

　　美国传播学者沃伦·布里德在他的代表作《新闻编辑部的社会控制：功能分析》中提出了“潜网”的概念。“潜网”指的是：任何处于特定社会环境中的传媒都担负着社会控制的职能。他发现，在编辑部的内部始终存在一张无形而有力的“潜网”。它一方面确保传媒组织的宗旨和规范得到贯彻，另一方面防止初出茅庐者对传媒组织规则的破坏。这类控制往往是一种潜移默化、不易察觉的过程。如刚踏入新闻界的年轻记者无所顾忌、敢冲敢闯，但最终会变得同老记者一样循规蹈矩，将自己逐渐融入那张潜网。[8] 所谓“潜网”，实际是媒体内部不成文的、无形的制度规范。新记者对“潜网”的内化一方面会方便尽快地适应工作，但不可避免地会削弱新闻的伦理意识，并进而对舆论监督造成影响。舆论监督需要激情、需要为追求真理和公众利益不屈不挠的精神，而“潜网”却会将这些一律削平。“组织故事”的警戒作用会使敢于付出者对舆论监督避而远之。我国媒体的“潜网”控制，付诸于经济利益之外，还会付诸于政治的惩戒，而后者更具有彻底地打击性。在这个意义上，走出舆论监督伦理困境在我国更为任重道远。 

　　按照前述对“制度”含义的宽泛理解，中国传统文化作为“制度”对舆论监督也有重要影响。比如“天人合一”，注重“集体精神”等。这样，在制度的设计和安排上，形式上“大一统的和谐”既符合人们的心理，也为制度设计者孜孜以求。矛盾是永恒的，和谐是暂时的，但人们宁愿满足心理上的圆满而无视真理的冰冷。由此出发的制度设计，对舆论监督是极为不利的，这也是舆论监督的文化制度困境，最难突破和改变。 

　　综上所述，要充分发挥我国舆论监督的功能，取决于相关制度困境的突破。而制度的突破，就要考察现有的制度框架，外部推动力有多大，以及现有制度对改革要求的承受力。 

注释： 

[1] 《马克思恩格斯全集》第6卷280、275页，人民出版社1961年版。 

[2] [德]卡尔·曼海姆：《意识形态与乌托邦》，黎明等译，第278页，商务印书馆，2002年。 

[3] 魏永征、郭镇之：《关于舆论监督与新闻法制问题的访谈》，《新闻记者》，2000年第12期。 

[4] 孟德斯鸠：《论法的精神》，第154页，商务印书馆，1961年。 

[5] 《马克思恩格斯全集》第6卷280、275页，译文有改动，人民出版社1961年版。 

[6] 《中国共产党新闻工作文献汇编（下）》，第367页，新华出版社，1980年。 

[7] 刘宇庆：《舆论监督立法迫切性研究》，《新闻传播》1997年第6期。 

[8] 吴文虎：《传播学概论》，第129页，武汉大学出版社，2000年。 

On the System Dilemma in the Supervision by Public Opinion 

Chen Lidan, Yan Yimo 

(School of Journalism, Renmin University of China, Beijing, 100872) 

Abstract: With the broad sense of “system”, the thesis explores the system dilemma in the supervision by public opinion in current China. It holds that the dilemma lies in the regulations of party and government, the statutes, and the journalism ethics. 

Key Words: Supervision by Public Opinion, System Dilemma 

（作者分别为中国人民大学新闻与社会发展研究中心教授和该校新闻学院博士生）