领队简历:实现开发性金融与财政的协调互动

　　内容提要

　　开发性金融与财政关系密切，二者同为政府配置社会经济资源的重要方式，均须服务于国家的发展战略，在贯彻国家产业政策时存在协同效应。在运行机理、侧重领域等方面，开发性金融与财政又有所不同，二者需要相互支持与协调。

　　本报告提出了在协调配合中进一步发挥开发性金融重要作用的四个方面的建议：（一）构建财政和开发性金融的互动机制；（二）财政在国家全局利益和预算约束下为开发性金融适当提供后续资金支持；（三）形成开发性金融与财政的决策协调机制；（四）确定开发性金融的长远发展战略。

　　如何界定开发性金融与财政的关系

　　开发性金融的特点首先在于它的有偿性，对其资金的使用不仅要还本，还要支付相应的代价——资金利息，其次才是基于金融之上的开发性活动，以及寓于开发性活动之中的适当政府背景、政府引导和政策性功能。因此，我国的开发性金融机构已不是简单地、被动地适应经济发展对它的政策倾斜要求，而是通过“建设市场、建设制度”这种方式，更为积极地、主动地以金融手段创造供给，与市场兼容并通过其开拓性投融资活动引导社会资金流向，提高社会资本形成率，在促进经济增长的同时，扩大社会需求并强有力地优化经济结构。在一定意义上，开发性金融已定位于经济发展和结构升级的先导因素与推动力，有必要与时俱进地合理调整、优化财政与开发性金融的关系，进一步发掘与提升开发性金融的功能，使其在构建和谐社会、全面小康社会过程中，更为充分地发挥其作用。

　　由于开发性金融是在政策性金融的基础上通过制度创新演变而来的，所以它与财政在某种程度上必然承接政策性金融与国家之间的传统关系，即国家向这种特定的金融机构提供资金支持，掌握控制开发性金融机构的资本，在其经营活动的方向和战略方针上给予特殊指导。反过来，开发性金融的经营方针不能偏离国家的发展战略规划、产业政策和区域发展政策，以及技术经济政策的整体导向等，其业务目标要围绕着政府的社会、经济发展战略意图而展开，其业务范围应该涵盖以下几个方面：商业性金融和市场不愿做的；商业性金融和市场做不到的；商业性金融和市场能做，但满足不了的；有专门政府机构能做，但明显不足的。

　　1、 公共财政与开发性金融均服从和服务于国家的发展战略和产业政策，但运行机理有不同

　　在我国社会经济转型过程中，公共财政与开发性金融均为国家发展战略的实施手段和工具，只是二者的运行机理有不同之处。公共财政是在市场经济条件下，政府为市场经济提供公共服务、满足社会公共需要的分配活动与经济活动，收支的无偿性是其除国债部分之外的基本特征和整体而言的重要特征，其服从和服务于国家发展战略和产业政策的职能，也主要以无偿性的收支方式寓于公共财政的活动之中。至于开发性金融，国家是开发性金融机构的唯一出资人，设立其的初衷就是与商业性金融分轨运行而实施政策性投融资。由政策性金融发展而来的开发性金融的投融资活动，仍然必须符合国家的政策意图，其信贷资金的运用服务于国家的产业政策和区域发展政策，这一点与财政的职能是相同的，但在具体的运行中，开发性金融却要采取“有偿性”为基本特征的操作方式。而且，与财政信用范畴的国债资金运行相比较的重大不同之处是，开发性金融“有偿”操作管理主体的内部治理结构和运行规划，要明确地按照企业样式来构建。因此，开发性金融适宜于成为政府与市场之间的桥梁，也是政府作用于市场的一种有效途径。

　　2、 公共财政与开发性金融都是政府配置社会经济资源的重要方式，但在“准公共品”上的侧重领域有所不同

　　财政是政府配置资源的手段，而这一点开发性金融是同样的，两者着眼的都是公共目标。但在“准公共产品”提供方面作比较，财政更为侧重的是较接近于纯公共产品一端的准公共产品的政府支出责任，而开发性金融所侧重的则是较接近于私人产品一端的、宜于比照商业化模式来管理和运行的、公共性较弱的准公共产品的提供责任。居于两个极端之间的一般准公共产品，则需要根据体制、市场、技术等方面的变动因素，因地、因时制宜地大体划为两块不同的侧重领域（当然往往有重合、交叉，不是截然分明）。

　　3、 公共财政与开发性金融领域的交叉、相互支持与协调

　　概略地说，整个社会产品可以分为纯公共品、私人品，以及介于二者之间的准公共品。随一系列相关因素的变动，这条“光谱”上各个部分的边界，是有弹性的和可漂移的。在准公共产品领域，往往也有财政与开发性金融的重合与交叉。现阶段，在我国，基础设施、基础产业，以及支柱性产业（“两基一支”）等准公共品领域是公共财政与开发性金融投资范围交叉最为集中的领域。

　　“两基一支”是国民经济的重要组成部分，在经济社会发展中具有战略地位。从近年来我国煤、电、油、运等能源交通供应又趋紧张的局势看，基础设施和基础产业建设仍是国民经济发展的薄弱环节，也是国家公共财政需要继续关注的问题。但鉴于公共预算资金的有限性与不断增长的准公共品需求之间的矛盾，仅凭国家财政支出无法解决所有的公共供应问题。同时，由于“两基一支”领域周期长、风险大、盈利性差，纯商业性资金不愿轻易进入这类准公共品领域，所以投资这些领域成为开发性金融机构义不容辞的责任，并应在提供过程中与财政相互支持，在交叉、重叠的部分更需强调协调。

　　构建财政和开发性金融的互动机制

　　针对目前财政与开发性金融在投资中存在着决策分散、协调不够等问题，有必要进一步协调好财政投资政策与开发性金融信贷政策之间的关系，促进两者良性互动，以更好地发挥在配置和调节社会资源中的作用。二者的互动机制具体体现在以下三个方面：

　　1、 国家信用与市场的兼容及有机统一

　　以国家信用为基础，以市场业绩为支柱，通过市场建设和制度建设来实现政府的发展目标，这是开发性金融的核心内容。同时，在政府和市场之间充分发挥桥梁与纽带作用，也是开发性金融对政策性金融的深化和发展。

　　开发性金融在金融规则约束下管理和运作政府信用资金，在企业发展的初期和将来之间搭起一座桥梁，用国家信用熨平经济发展的周期波动，有效覆盖和承担单个项目波动的风险，降低成本，加快市场化进程，促进社会主义市场经济体制建设，增强国家经济实力和国际竞争力。在当前我国债券市场发育落后、社会信用缺失的条件下，开发性金融把国家信用和市场有机结合，在支持国家经济建设的前提下保证了政府资金使用的效果和资源配置的效率。

　　2、 良性互动的资金融通机制和提高政府资金使用效益的特定安排

　　针对目前我国规划水平和市场制度建设比较落后，容易引发经济泡沫和重复建设的问题，开发性金融应该以科学发展观为指导，通过规划先行和国家及政府组织增信，以逐笔融资为载体，在更高层次上将开发性金融机构的融资优势和政府组织优势相结合，借助“捆绑式”区域授信的方式来大力推进市场建设和信用建设。

　　通过合理的“捆绑式”区域授信，开发性金融机构和地方政府可以共同强化基础设施建设投资，既能有效刺激国内需求，迅速带动经济发展，又能避免重复建设，有利于调整改善投资与经济结构。同时，双方的合作还能兼顾各级财政的承受能力，把地方的风险控制和风险约束整体纳入可持续发展和国家宏观调控政策之中，确保资产质量和项目建设的成功，使经济运行的效果进一步提高，使合作各方合规操作、共同发展，实现共赢。另外，开发性金融和地方政府合作，投资风险小，长期经济效益和社会效益好，能为闲散资金找到出路，为下岗职工和农村剩余劳动力创造较多的就业机会，有利于增加城乡居民消费，实现国民经济的良性循环和长期稳定发展。

　　3、 投资决策优化、资本管理优化和信贷优化的互为依存机制

　　开发性金融和财政的互动机制，还表现在投资决策优化、资本管理优化和信贷优化的互为依存方面。实行政策性和有偿性兼顾的原则通常不是由政府直接进行投资和管理，而是向若干中介机构——财政投融资机构提供融资，由它们进行特定项目的投资。在我国，开发性金融担当了这一重要角色。

　　在投资决策方面，财政重点在制定宏观的投资政策和投资方向上，而开发性金融机构的重点是通过自身优势选择具体的投资项目，所以双方的优势可以互补。在与财政资金形成共同投资时，综合双方两个层面的意见，有利于保证投资项目的可靠性。同时，开发性金融机构利用自己的人力资源优势，对投放的资金进行监督和管理，保证了贷款项目的正常进行，这也保证财政支出的有效性。由于财政的资金和国家开发银行资金的投入目的都是一致的，即保证公益性，因而放大了资金的规模效应，保证了项目资金来源的充足性，促进了投资决策的贯彻和实施。

　　在资本管理方面，由于国家财政支出和开发性金融信贷对象主要是涉及一些国民经济发展不可缺少、但经济效益外溢、投资规模巨大、风险高、个别资本难于或不愿意承担的低效益或根本无效益的领域，因此对于资本管理能力的要求非常高。在计划经济时期，由于没有实施完善的投资后资本管理，财政投资并没有发挥出很好的效果。而通过国家开发银行向各领域投资，并进行资本管理，提高了监督能力，控制了风险，发挥了资本管理的优势。

　　在信贷优化方面，对于符合国家政策的信贷项目，财政会相应给予贴息。财政贴息，一般是先计收利息然后返还，这能使开发性金融机构处于比较主动和有利的地位，既在一定程度上保证了银行贷款的政策性优惠，又能对政府优惠性政策的运用形成双重的制约和监督，有利于保证政策优惠合理运用，使政策具有较强的主动性和灵活性。

　　总之，开发性金融和财政的合作开发，促进了双方在投资决策优化、资本管理优化、信贷优化方面的成效。国家财政部确定投资方向、投资力度，开发性金融严格遵照市场经济的信用原则，对投资资金进行流动性、安全性管理，遏制了“撒胡椒粉”式地实施平均主义投资，也阻止了对已经扭亏无望的国有企业仍一味地“扶贫帮困”，发放贷款等。

　　财政为开发性金融提供后续资金支持

　　政府对开发性金融的后续资金支持，取决于一个国家所处的经济发展阶段、经济金融环境和制度，更直接取决于国家政府对经济金融的干预程度及金融市场的发达程度。对于市场机制力量小的国家，政府对经济金融干预程度高，其资金供给量就大，政府供给资金在政策性银行资金来源中的比例就高；对于充分发挥市场机制作用的国家，政府对经济金融的干预较弱，不仅政策性银行少，而且政府对政策性银行的资金供给量也少，政府供给资金在政策性银行资金来源中的比例就小，尤其是无偿供给资金就更少。

　　从我国目前的固定资产和资本金管理制度出发，足够的财政拨补资金是办好政策性银行的首要条件，世界各国政策性银行资金来源中，财政资金占相当高的比重，有的高达70%以上。此外为办好政策性银行，国家财政要不断增加资金投入，随着政策性银行信贷资金的增加定期拨补资本金数额，以壮大政策性银行的资本实力，但增拨资本金的形式各国有所不同。例如，德国复兴银行注册资本为10亿马克，由于政府予以免交所得税和不给股东分红的优惠政策，1998年实际拥有资本已达96亿马克。韩国国家开发银行法规定，韩国国家开发银行净利润全部转为准备金。根据国外开发性金融机构的发展经验，我国财政除了向国家开发银行拨付资本金，还应注重增加资本准备，逐渐形成增加资本准备的渠道。

　　国家财政对政策性银行的后续资金支持，还可以财政贴息的形式体现。对政策性银行实行财政贴息，一是简化了政府制定利率政策的工作量，实现了整体金融领域贷款利率的统一，有利于发挥贷款利率对整个金融业的调节功能；二是先计收利息然后返还能使政策性银行处于比较主动，有利的地位，在一定程度上既保证了银行贷款的政策性优惠，又能对政府优惠性政策的运用形成双重的制约和监督，有利于保证政策优惠合理运用。并且由于贷款的事后贴息返还，贴息标准或返还数额取决于政府的财力和安排，还能使优惠政策的运用具有较强的主动性和灵活性。

　　除了上述各种支持方式外，政府还可以通过税收扶持、利润返还，或发行财政担保特种债券等方式来增加开发性金融机构的资本准备，也可以通过规定邮政储蓄、社保、医保、养老保险基金必须按一定的比例将其资金交由开发性金融机构运用的方式，来拓宽开发性金融机构获取长期资金的渠道。

　　形成开发性金融与财政的决策协调机制

　　由于公共财政和开发性金融均服从和服务于国家的整体发展战略，所以这是二者能够从战略上进行决策机制协调的基点。“十一五”是我国全面建设小康社会的重要时期，解决瓶颈制约，需要投入巨额资金，客观上要求开发性金融和财政在作用方向上形成合力，以保持国家经济的稳定发展。

　　在战略协调方面，国家财政和开发性金融应该以国家政策为发展方向，共同制定战略规划，而且应在战略规划实施时共同协调，以更好的支持国家政策和经济建设。首先，界定开发性金融业务范围。开发性金融应以国家产业政策为基础，以财政政策和货币政策为支撑，业务随国家产业及区域政策和国家宏观调控的需要而不断调整，并作为政府弥补市场机制“缺失”的有效调控手段，业务范围应界定在非竞争性领域的特定范畴。其次，强化开发性金融的独立性。为了实质性地改革我国的金融体系，可以将支持开发性金融与国有商业银行改革相结合，彻底剥离商业银行的政策性业务；要与邮政储蓄体制改革相结合，让邮政储蓄资金与开发性金融直接对接，直接购买开发性金融债券；完善开发性金融自主经营机制，强化其独立性，从而使开发性金融完全发挥出潜在的力量。第三，确保稳定资金来源。由于开发性金融主要信贷对象多数是微利项目，为了保证开发性金融的长期运转，国家财政要确保开发性金融有稳定的资金来源。通过国家信用证券化，授予开发性金融机构有主权级或有条件主权级信用，在国内外市场向金融机构和个人发行债券筹资，切断开发性金融与央行基础货币的联系；通过间接化注资，提高政策性银行的资本充足率。第四，重视社会性和效益性的统一。政策性信贷资金的使用，既不同于财政资金具有无偿性和保障性特征，又不象商业性信贷资金以追求利润最大化为目标，应该是社会性和效益性的统一，既要执行国家政策，又要防范信贷风险。要借鉴国外经验，按照法人——银行框架来运营，排除外部各种非理性因素的干扰，自主地在战略规划、产品创新方面加以改进。既实现政府的政策意图，又遵循银行的一般规律。要划清财政性资金和政策性开发资金的界限，政策性开发资金必须遵循金融运行规律，有借有还，提高效率。

　　在资金运作上，为了解决“两基一支”及其他领域的瓶颈矛盾，国家财政需要筹集规模巨大的资金，不断注入到社会经济的运行之中。根据财政资金收支无偿性，开发性金融资金有偿使用的原则，在资金投放上，对于经济不发达地区，应以财政资金为主，开发性金融为辅，而对于一些较发达地区，应以开发性金融为主，财政资金为辅；同时，在纯公共品的投资上，应以财政资金为主，对于其它项目（如准公共品的提供上），应考虑多利用开发性金融资金，最终形成财政、开发性金融的共赢局面。

　　在管理协调方面，根据开发性金融机构长期监管主体缺位等问题，有必要在财政与开发性金融机构之间建立起一种规范制约的管理模式，即通过立法立规，明确在赋予开发性金融机构较大的业务经营自主权的同时，作为目前开发性金融机构唯一出资人的财政部，还要建立和完善对开发性金融机构的内部监督机制，促其依法开展投融资活动，也即明确财政作为开发性金融机构出资人的管理职责。

　　确定开发性金融的长远发展战略

　　在社会经济转型期，我们将在一个相当长的时期内面临着资源配置效率不高、制度缺失等问题。正是因为如此，我们需要进一步强化开发性金融“建设市场、建设制度”的功能，使其将国家信用与市场业绩有机地结合起来，在支持国家经济建设的同时加快自身建设。

　　在管理方向上，应坚持将追求国际水准而言的先进市场业绩作为开发性金融的管理方向。开发性金融机构必须是一个讲求微观效益的机构，否则将丧失其独特之处，并且其长期的经营与发展也难以为继；由于我国处于社会经济转型期，政府财力十分有限，不可能通过无节制的注资或补贴形式向开发性金融提供资金支持。

　　在总体金融格局层面，应坚持将国家金融经济主动权牢牢掌握在我们自己手中。在维护经济安全与升级、提高国际竞争力方面，开发性金融最大的优势就是能以国家信用为支点，在“建设市场、建设制度”的过程中，将资源导向政府认为应优先发展的产业或国内企业中去，导向对国家经济持续、稳定发展起基础支撑作用的产业或区域中去。在经济全球一体化程度不断提高的今天，将国家金融经济主动权牢牢掌握在我们自己手中。

　　在实现政府导向的发展路径方面，应使开发性金融通过"政府入口，市场出口"等模式成为我国政府构建和完善市场经济体制的重要手段。在当前市场体系不完善及其运行规则不健全的情况下，开发性金融“建设市场、建设制度”的业务运作模式已经起到了弥补市场制度缺失和加快市场形成与成熟过程的作用。开发性金融能够将政府的组织协调优势与增信功能有机地结合起来，通过构造投资与信用平台，促进商业信用的形成，把长期资金引入到国民经济中的瓶颈领域，较好地实现政府导向的发展路径。

　　在促进和实施我国赶超战略方面，要坚持使开发性金融的资金优势与政府组织协调优势相结合。必须借助政府的力量，在统一的赶超战略框架下，将公共资源优先导入那些在长期、战略层面可最优发展和资源综合利用率高的产业或国内企业。另外，出于协调区域经济发展与国家经济安全的考虑，还必须集中力量发展一些今天还不具备比较优势的区域和产业。无论是今天具有相对优势的产业，还是明天可能具备比较优势产业的发展都需要政府的推动，这种推动不是传统意义上的政府直接大规模的资金投入，而是通过宏观调控和政策指导来实现。至于起推动作用的具体模式是什么，国内外并没有一个既定的路径可循。但是走开发性金融的资金优势与政府组织协调优势相结合的路子，是实现政府上述意图的一个应积极探索的方式。

　　鉴于我国将较长时期面临资源配置效率不高和制度缺乏的环境，在维护经济安全与升级、提高国际竞争力、实现政策导向的发展路径和实现赶超战略方面，开发性金融必须动态调整业务领域，不但要维持目前的比较优势和随市场发育的阶段变化作必要的“有序退出”，更要创造和培育新的比较优势。