离思的意思:人民军队精简整编的理论与实践

    一、着眼国际国内大背景运筹军队精简和体制编制调整改革，正确处理数量与质量的关系，增强军队现代化建设的生机与活力

    50年代，在战争废墟上建立起来的新中国，百废待兴。国家安全形势异常复杂，经济建设任务十分繁重。形势要求我们，在把国家经济建设事业推向前进的同时，把单一的陆军改造成能担负起巩固国防、保卫胜利果实的使命。我军根据毛泽东“武装以精干为原则”的方针，适时、连续地对军队进行四次较大规模的精简整编。第一次从1950年到1951年初，人民解放军由550万减到456万人；第二次从1951年下半年到1952年上半年，军队员额由611万人减到400万人；第三次1954年8月到1955年底，全军总员额精简23.3%；第四次从1956年年初到1958年年底，全军总员额在1956年的基础上精简36%，总人数减至240万人。四次精简整编，军队总员额由600多万人减到240万人。通过结构优化，适时推进海空军建设，实现了人民解放军由单一陆军向合成军队的转变。同时，军费开支由1951年占国家总开支的48%降到1958年的19.98%，有力地支持了国家经济建设。

    但是，后来由于我们对形势判断的失误，“文化大革命”特定历史时期的干扰，以及由此带来的军队建设指导思想上的偏差，军队规模膨胀起来，制约了军队现代化持续发展能力。十一届三中全会以后，邓小平以科学的态度对战争与和平作出了“在较长时间内不发生大规模世界战争是有可能的”这一具有深远意义的战略判断。邓小平基于对战争与和平形势的客观分析，强调精简军队，走精兵之路，“一是必要，二是没有风险。”同时，他从打赢未来战争的需要出发，提出“不消肿就不能应付战争。”1985年，我军果断作出实行军队建设指导思想战略性转变，裁减员额100万人。确立了在服从国家经济建设大局的前提下，减少数量，提高质量，推进军队现代化建设的指导方针，把人民解放军建设成为机构精干、装备精良、训练有素、战斗力很强的革命军队。为实现这一目标，我军有步骤、有计划地精简整编和调整体制编制。精简机构，裁减大量部队和淘汰陈旧装备；组建陆军合成集团军，增建新的兵种和技术部(分)队；组建预备役部队；调整院校体制编制；按照“四化”要求调整和配备各级领导班子。至1990年，我军实际裁减103.9万人，军队不仅在员额上控制在300万人左右，而且机械化、专业化、合成化水平大大提高。

    进入90年代特别是海湾战争以后，两大历史性浪潮猛烈地冲击着国际安全环境。一个是和平与发展的势头不可逆转，但多极化在曲折中发展，不确定因素增加，国家安全趋于多元化、复杂化和区域化。另一个是以信息技术为核心的高技术群在军事领域的广泛运用，正在深刻地改变战争形态，急剧地拉大发达国家和发展中国家之间的军事技术形态的时代差，对军事技术相对落后国家的防卫形成严峻的挑战。面对世界新军事变革对现代战争的影响和对我军军队建设的挑战，面对复杂多变的国际环境和新的历史条件下军队维护国家安全统一的历史使命，我军根据江泽民正确处理数量和质量的关系，缩小军队规模，提高军队质量，实现“两个根本性转变”战略思想，从1997年至1999年底，在80年代精简军队100万的基础上，我军裁减军队员额50万，军队总额控制在250万人。2003年江泽民向世界宣布，在“九五”期间裁减军队员额50万的基础上，2005年以前我军再裁减员额20万。这一目标的实现，将使我军规模处于建国后最小的历史时期。这是我军根据国家和军队现代化建设的需要，着眼推进中国特色军事变革，审时度势作出的重大决策，对于加强综合集成，建立和完善适应高技术战争要求的作战体系，对于集中有限的战略资源，加速我军机械化和信息化建设步伐，具有不可估量的巨大推动作用。

    二、注重军队全局性、机制性体制结构的优化，在适应“战场”和“市场”的变革中实现军队向精兵、合成、高效的转型

    毛泽东曾经把精简整编，作为达到精简、效能、节约完美统一的过程。邓小平在《精简军队，提高战斗力》一文中指出：“要‘消肿’，不改革体制不行。”1997年军队裁减50万人时，江泽民强调，“搞好几十万部队精简问题，既要精简，又要理顺关系。”这些重要论述充分说明，军队精简整编，不单是减少数量，更重要的是把精简整编作为完善结构、优化组合，谋求军队新的发展起点，最大限度提高军队整体效能的过程。结构决定功能。在人民军队历次精简整编的伟大实践中，通过精简和科学的体制编制调整改革，我军朝着精兵、合成、高效的目标不断迈出新的步伐。

    (一)强调把理顺领导指挥体制作为精简整编的重点，提高指挥和管理的时效性。军队领导指挥体制结构，特别是高级领率机关的构成是否科学合理，对于提高军队管理和指挥的时效具有决定性影响，是我军历次精简整编的重要关注点。50年代，毛泽东根据国家安全环境变化和军事战略方针的调整，作出《关于全国军区重新划分的若干问题的决定》，“全军由原来的4级军区体制改为军区、省军区和军分区体制”。整编后，取消了兵团和野战军指挥机构，各军隶属于大军区指挥，减少指挥管理层次。“1957年5月至1958年12月，先后撤销了总财务部、总军械部、总干部部、武装力量监察部和训练总监部，恢复了总参谋部、总政治部、总后方勤务部体制”。这一调整，不仅精简了机构，而且进一步理顺了军队的指挥关系，实现了军队现代化、正规化建设的集中统一领导。

    经过“文化革命”，种种原因使我们的领导指挥机构膨胀起来。正如邓小平所指出的，我们的指挥机构人太多，机构太大，但“连队并不充实”，“战斗部队并不算多”。鉴于局部战争中发达国家军队所显露的灵活、快捷、准确指挥的特点和我军指挥不够灵便的状况，邓小平始终强调要把调整改革领率机构，建立高效灵便的指挥机构作为精简整编的目标。他在多处重要会议上振臂疾呼：“指挥机关搞得这样庞大、这样臃肿是不行啊!现在到处都可以看到，我们的官僚主义、官僚机构、官僚制度的害处极大。”“我可以肯定，这么庞大的指挥机构，指挥战争是要打败仗的”。他强调，精简整编主要是精简机关领导班子和领导机构，首先是总部和军兵种、大军区、省军区的机关。在指挥管理机制上，邓小平认为，“副职多了，这个分管那个部，那个分管这个部，就官僚主义泛滥。”所以，要减少副职；在指挥手段上，“人少了，就得尽量搞电子化，计算机，效率就会大大提高。”遵循这些重要战略思想，经过1985年的百万裁军，我军指挥机构向着精干、灵便的目标大大前进了一步。“全军减少了团以上机关、部队院校和机关中相当于团级以上的部门共5900余个”，“军区由11个合并为7个”，机关“精简后的总人数比整编前减少53.6%；全军战斗部队员额提高了3%，战斗保障部队提高0.5%；各级机构数量下降了1%，机关直属单位数量下降1.3%；各级领导班子的副职减少将近一半。

    世界新军事变革对作战指挥领域的影响之大前所未有。信息处理的时限大大缩短，战略、战役、战术指挥融为一体，指挥机制一体化，指挥手段网络化。所有这些使我军指挥效率面临巨大挑战。精简机构，减少层次和指挥环节，特别是建立精干的联合作战指挥机构，又一次成为我军提高指挥效率需要急迫解决的问题。我军根据江泽民精简整编机构的实质是建立和完善适应打赢高技术局部战争的“统一的有权威的联合作战指挥机构”的要求，一方面，在1997年军队裁减员额50万人的过程中，进一步精简机构。通过撤并部门，减少内设机构，使总部和军区、军兵种机构编制员额减少20%左右，全军军以上机关减少1500个业务部门。另一方面，探索和试验联合作战指挥体制改革并取得重要研究成果。这既是确保联合作战胜利的关键环节，也是筹划部队建设、指导部队管理的重要基础。在2005年之前完成裁减20万任务的过程中，经过进一步调整改革的我军指挥体制将会更加趋于精干、灵活、高效。

    (二)强调重视发展技术性军兵种部队，提高联合作战能力。我军历次精简整编的过程，也是发展技术兵种，不断提高联合作战能力的过程。建国之初，我军根据国内外军事斗争形势的变化，适时提出建设现代化武装力量和发展技术型国防的指导方针。毛泽东曾告诫全军，我们不但要有一个强大的陆军，还“要建立强大的海军”，建立“强大的人民空军”。而要实现这个目标，“陆军、空军和海军都必须有充分的机械化装备和设施，这一切都不能离开复杂的专门的技术”。建国初期的四次精简整编，我军正是在毛泽东这些战略思想指引下进行的，压缩军队规模，加快向专业技术型军队的转变。到1958年，海军、空军和陆军技术兵种占全军的比例，由原几乎是零提高到1958年的32%。80年代的几场局部战争，已经显示了科学技术和高技术武器装备在战争中的重要作用。邓小平根据现代战争的特点和国家防卫的需要，特别强调精简整编中要加强技术兵种建设。指出，“我们也要讲技术，不讲究技术是要吃亏的”，强调，精简主要是减步兵，不是减技术兵种。他针对我国海空力量不够强大的现状，提醒军队：“今后作战，陆海空军，首先要有强大的空军，要取得制空权。否则什么仗都打不下来。”要把海军“搞大一点，要加强，要有一点力量才行。”遵循邓小平的这些重要思想，我军不仅适时把包括海空军在内的技术军兵种摆到重点建设与发展的位置，而且在以后的精简整编中，把裁减军队员额的重点放在陆军。1985年裁减员额100万人，陆军裁减19%，海军裁减11.6%，空军裁减11%；1997年裁减员额50万人，陆军裁减18.6%，海军裁减11.4%，空军精简12.6%，第二炮兵精简2.6%。即将进行的裁军20万人的精简整编，是在世界军队由机械化向信息化过渡的转型期展开的。我们将更加重视高技术在战争中的作用，不断提高诸军兵种的高技术含量，加速实现我军由机械化半机械化向信息化的“转型”，为打赢现代技术特别是高技术条件下的局部战争奠定坚实的基础。

    (三)强调提高后备力量建设质量，实现动员机制的法制化。军队精简规模的大小，很大程度取决于动员能力转化为军事实力的机制优劣。我军始终把完善动员机制作为实现精简整编目标的基础性工程。50年代的精简整编，在一定程度上取决于当时民兵队伍的发展。正如毛泽东所说的，民兵能“配合人民解放军，并且随时补充人民解放军，彻底打败侵略者”。80年代，我军进一步建立和完善了民兵与预备役部队相结合的动员机制，为百万裁军，精简军队提供了有效途径。正如邓小平所指出的，“精干的常备军和强大的后备力量相结合，是建设现代化国防的必由之路”。江泽民继承和发展了毛泽东、邓小平关于后备力量建设的重要思想，在领导我军体制编制调整整编的过程中，多次重申邓小平的要把民兵提到战略地位上的思想，强调要“做好民兵、预备役工作”。据此，对民兵后备力量进行四次(1991年、1993年、1996年、2002年)大的调整改革。同时，随着《中华人民共和国国防法》、《中华人民共和国国防教育法》、《中华人民共和国预备役军官法》、《中华人民共和国人民防空法》、《民兵工作条例》、《国防交通条例》、《民兵武器装备管理条例》等数十种军事法律法规相继出台，进一步实现了后备力量和国家动员机制建设的法制化，为平时少养兵，战时多出兵，走精兵之路奠定了坚实的基础。

    (四)强调精简整编的针对性，提高军队的适应能力。一是实现部队编组的多样化，适应多种复杂环境执行任务的需要。50年代为应付突发事件，精简整编后部队实行两种编制。一种是“解放台湾的部队实行齐装满员的战时编制，随时准备完成任务；另一种是有限员额和装备的编制，根据需要扩编”执行任务。80年代以来，鉴于外军多样化的部队编组，在处理突发事件、实施特种作战、反恐作战中，显示了极大优越性，我军更加重视部队编组多样化的改革。邓小平强调“部队编组不要千篇一律，要根据不同情况有所区别”。我军实施部队精简整编时，着眼军事斗争任务需要，借鉴外军有益经验，区分档次建设部队；建立与完善高原和沙漠型部队；完善特种部队和海军陆战队等部队编组多样化方面迈出了新的步伐。二是重点发展应急机动作战部队。由于战争的多元化和影响国家安全不确定因素的增多，我军仅以定点驻防来应付可能发生的突发事件的防卫机制，已不能适应形势发展的需要。正如江泽民指出，我国地域广大，疆界漫长，单纯依靠部队数量，一步一岗，搞人海战术养兵再多也不够用。需要搞一些应急机动作战部队，不仅是快速反应部队，装备的总体质量应该有新的提高。经过多年的建设与调整，我军应急作战部队为维护我国安全统一，提高军队快速反应能力，在改革部队作战机制方面跨出了重要一步，已经成为完成国家和军队重大任务的中坚力量。三是建立适应社会环境变化的管理保障机制。为适应“战场”和“市场”的需要，我军根据江泽民“军队的领导管理体制、武器装备研制采购体制、后勤保障体制等，也要相应地进行调整改革”的指示，在精简整编中积极建立适应形势发展需要的运行机制。在后勤保障机制方面，我军在进行三军联勤保障机制调整改革的同时，实现由“标准加补助”向全部吃“皇粮”的转变。在1998年的精简整编中，我军坚决执行江泽民关于军队停止经商活动的重大决策。军队与地方6000多个经营性企业彻底脱钩，军内从事生产经营的290余个管理机构从编制上撤销。后勤保障机制的变革，不仅缩小了后勤规模，消除了诸多负面影响，而且为提高作战保障效能奠定了基础。与此同时，1998年4月，中央军委决定成立了“中国人民解放军总装备部”，全军团以上部队相继成立装备部(处)。这一改革与调整，不仅实现了装备计划、经费、管理、技术保障的集中统一，也是我军适应“战场”和“市场”双重要求，进行体制编制调整改革的重要标志。

    三、精简整编是一场革命，是对体制编制的革命，事关国家和军队建设全局，要采取科学的态度和遵循正确的方针原则

    大规模的精简整编，涉及大量部队、机关和院校的撤、留、并、转，涉及大量干部的进、退、去、留。转业干部涉及与国家和地方有关部门大量的协调事宜，工作艰巨、复杂。常言讲，建“庙”容易，拆“庙”难。我军在领导精简整编的伟大实践中，始终注重教育部队，既要有抓落实的坚强决心，又要保持科学的态度，使精简整编始终保持有条不紊的状态。在精简整编的实践环节上，既要有落实精简整编方案的决心，又要保持部队正常的工作秩序。用邓小平的话说，就是“第一条决心要大，第二条工作要细”。

    所谓“决心要大”，就是要用革命的办法把规模减下来。历史证明，体制编制的改革，特别是要把膨胀的体制缩小，是对旧格局的打破和习惯势力的冲击，其中难免涉及权力和利益的再划分，必然会遇到阻力，并不是一件很容易的事。毛泽东曾经指出：“庞大的机构是由自己亲手制造出来的，想不到又要用自己的手把它缩小，缩小时就感到很勉强，很困难”。这就是说，精简整编会遇到阻力和困难。而要克服阻力和困难，说到底就是要下决心用“搞革命的办法”，“用改良的办法根本行不通”。

    所谓“工作要细”，是指精简整编工作的部署要慎之又慎，要“加强对体制编制调整改革的组织领导”。

    第一，重视方案论证。我们以往编制体制改革，有许多成功的经验，也有不成功的教训。有些方面之所以改来改去，而效果老是不明显，很重要的一个原因，就是论证不够。精简整编不是简单地拆“庙”，搬掉“菩萨”，而是要找准妨碍军队功能发挥的障碍，理顺关系，提高效率。而要真正找准问题，有的放矢，避免决策失误，必须深入调查，对精简方案充分论证。50年代，中央军委根据形势发展和军队建设的实际，对精简整编方案反复研究论证，慎重出台。关于压缩和划分军区的方案，是从6个方案中选定的。精简整编的前提是要有一个科学合理的方案。有了科学可行的方案，精简整编就能获得好的效果。所以，在80年代的军队精简整编开始之前，邓小平曾经指示，方案要经过职能部门和科研部门(专家)深入调查论证，要好好地找些人来专门研究论证方案。

    第二，把思想教育与执行纪律密切结合。50年代的精简整编并不是一帆风顺的。有些人不愿意离开部队，发牢骚：“打仗的时候，用得着我们，和平了，就不要我们了”。党中央和中央军委及时地进行思想教育，使广大官兵树立全局观念，走者愉快，留者安心。80年代的精简整编，有些同志当时站在局部看问题，思想也是不通的。由于我军及时做好精简整编工作中的思想教育，使精简整编顺利进行。实践证明，军队的精简整编，带有改革方式的尝试性，是一个不断探索、不断完善的过程。编制的取舍，体制的调整，不可能立即经过作战功能的检验。这就是说，即使一个被认为是较理想的方案，也不可能适应所有方面的要求和被所有人接受。用邓小平的话说，就是“再细，也难免有照顾不到的地方”。这就需要从国家和军队建设全局做好思想教育工作，有针对性地解决精简整编中遇到的实际问题。

    第三，既要积极，又要稳妥。军队精简时期的体制编制调整改革，触及许多深层次矛盾，牵一发而动全身。如果不能处理好积极与稳妥的关系，就无法推进精简整编和体制编制调整改革，甚至会留下“后遗症”。江泽民指出，“既要积极，又要稳妥，这是我们进行体制编制调整改革的总方针。”而要处理好积极与稳妥的关系，核心问题是要坚持科学的态度，从实际出发，不急于求成。例如在结构调整上，我们不能要求一下子就形成一整套十全十美的体制编制，只能首先解决那些突出的矛盾问题。有些问题可以继续研究，有些重大改革要放一放，待以后看得比较清楚了、条件成熟了再解决。在组织工作中，既要决心大，还要步子稳，这是完成精简整编任务的组织保证。江泽民要求各级党委和领导机关“有条不紊地进行工作，做到对部队的领导、管理和指挥不中断”。

    第四，精简整编必须发挥军队、地方两个积极性，军队和国家共同处理有关问题。精简的突出问题是大批干部的去留问题。做好军转安置工作，实际上就是在做稳定部队、为国家改革发展创造安全稳定环境的工作，这是党和人民的根本利益和大局所在。为此，在我军历次精简整编的过程中，国家和军队始终把解决人员的安置问题摆到战略全局的位置，采取各种措施，以保证精简整编的顺利进行。50年代精简整编，集体转入生产兵团的部队达31个师另8个团，转业干部和士兵近300万人。为解决大量人员的安置问题，国家和军队由上而下成立统一领导机构“复员委员会”(后改为“转业建设委员会”)，团以上单位成立“整编委员会”，军队和地方共同制定有关政策，有效地解决了精简整编工作遇到的各类问题。80年代精简整编，计划经济特征的复转安置体制遇到了巨大的冲击，人员安置出现困难。邓小平及时指出，要发挥军队地方两个积极性，解决军队精简整编中的干部问题。对地方来说，他告诫地方政府，军队“有几十万干部转到地方，地方要承担起来，把他们安置好”，包括帮助解决家属子女就业、入学、住房和生活等问题。为此，国家专门成立“国务院军队转业干部安置小组”，实施军队转业干部安置工作。对军队来说，邓小平要求“军队要采取支持地方的态度”，要教育军队体谅地方的困难。同时指出，要根据社会主义市场经济发展的现状，“根据地方需要，按专业办训练班、速成学校等培训干部”，提高军队干部的适应社会能力。这些重要思想，对于顺利实施我军百万裁军发挥了巨大的指导作用。90年代精简整编，50万裁军中有8.1万名干部转业到地方，人员安置同样面临较大的矛盾和困难。江泽民要求，对“需要转业到地方的干部，要与国家有关部门协调好，予以妥善安置。”为做好这项工作，在党中央和中央军委的直接领导和亲切关注下，制定了包括师团干部与当地领导班子建设通盘考虑；有计划选调师团干部到市(地)、县(市)级领导班子任职；对在抗洪抢险等急难险重任务中表现突出和获二等功以上奖励、因公因战致残、长期在边远艰苦地区服役以及从事飞行和舰艇工作的干部给予优待等一系列宽松政策。这些政策的出台，为军队精简整编的顺利实施，创造了良好的社会环境条件。