结界师乌森:城市化进程中的失地农民社会保障问题研究

城市化进程中的失地农民社会保障问题研究

——对当前政策的反思与展望[①]

摘要：

本论文的研究目的是为改革和发展失地农民社会保障制度提供政策建议和决策参考。现有研究成果和政策设计在建制理念等方面缺乏清晰的规划，仍将社保制度简单地认定为征地的配套政策，割裂了土地制度、征地补偿与社会保障的联系。通过分析得出结论：完善失地农民的社会保障措施，应在确认其所拥有的特殊土地财产权的前提下，着力构建适应其自身特点的、灵活弹性的复合型社会保障政策框架。

关键词：征地补偿  统筹城乡发展  复合型社会保障

在普遍推进的城镇化进程中，失地农民的补偿安置等相关问题一直是近年来各方面关注的焦点和热点问题。“为失地农民提供一定程度的制度化保障”已被广泛认为是解决失地农民可持续发展问题的必然选择，但大部分理论研究主要体现在政治需要和社会稳定意义上的应急性，缺乏对制度本身长效机制建设的统筹考虑；大部分政策设计还仅仅关注征地补偿费用本身的分配问题，倾向于将社保制度简单地认定为征地与土地管理政策的配套政策，割裂了土地制度、征地补偿与社会保障之间的联系；对于为失地农民建立制度化保障的机理、模式、途径等具体问题亦缺乏有说服力的解释等。鉴于此，本文将对失地农民的征地补偿和社保制度建设等问题进行剖析，以期得出政策设计的若干决策基点。

一、回顾与剖析：征地补偿制度的变迁

梳理建国以来关于征地补偿政策的法律法规[②]，我国经历了土改平分、集体公有、农户承包等多次变革，分配关系随着土地和生产资料所有制及劳动组织的变化而改变，但唯一不变的是城乡二元的特殊的土地制度，即城市土地属于国家所有，农村土地基本属于农民集体所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山属于农民集体所有。[③]特殊的土地制度和征地政策使得我们不能简单套用古典经济学家和马克思在资本主义私有制前提下所分析得出的结论，来考察失地农民的补偿和保障问题，但若把观察点放到农民土地承包经营权的实际性质上来，这个问题就不难理解。在政府完全垄断征地市场的情况下，农民维持生计和寻求发展的主要途径仍旧是依靠土地和劳动，特别在实行家庭承包制以来，农户近似取得“永久”的土地承包经营权和部分生产资料的所有权，他们独立劳动、自主经营，除了少量地租和赋税，土地所得归其所有，表现出极为明显的小农生产的特性。由于《物权法》等法律的出台，其所拥有的土地承包经营权已经逐渐由纯粹的“债权”逐渐转变为接近“物权”的本来面目，具有了土地所有权的部分权能，并由于其长期性实际上已经可以近似“收敛”为所有权性质的权利。这种特殊的使用权结构虽不能完全等同于真正的土地所有权，也并不能实现永续继承，但将其认定为近似于完全所有权的“特殊财产权”，并视作农民实际享有的“财产”却是合情合理的。同时，尽管名义上农村土地所有权仍归集体，形式上也还保留着集体经济，但集体经济条件下纯粹的按劳分配已几乎不存在，取而代之的是收入形式的多元化趋向：农业收入、非农业工作的工资收入、财产性收入（包括土地出租等）以及投资、创业和经营性收入等。[1]大部分城市规划区已出现了一批以非农业劳动和非劳动要素收入为主的农民群体。这表明，多种生产要素已开始在小农生产体系内流动，构成不同所有者主体的各要素之间的互补互动，非劳动要素在农民收入体系中的贡献开始上升。

二、反思与启示：当前失地农民社会保障的制度选择

提供制度化保障措施是应对土地征用和城镇化过程中失地农民问题的必要手段，但如何引入及其实现形式更值得认真研讨和反思。历经实物补偿、货币补偿、就业安置及混合补偿等政策演化的不同阶段，当前不论是在理论层面的研究，还是实际操作层面，最受推崇的是“土地换社保”的政策思路，即：从土地补偿款和土地出让所得收益中确定一定数额作为缴费，按自愿原则把失地农民统一纳入现行城镇职工社会保险制度（或仿造这套制度单独建立专门的体系），从而使失地农民获得类似于企业职工“退休”的社保待遇。

初看“土地换社保”这一政策思路，的确具有相当的合理性：失地农民身份转换的结果之一必然是依附于原有身份的各种附加权益也需要进行相应的转变，让农民用其所拥有的“长期使用权的土地”换得城镇社会保险，用征地补偿所得的一部分资金作为进入社会保险制度的个人缴费。然而，让失地农民自己缴费是否科学？该制度的资金供给模式是否经济？首先，长期以来我国的现实情况是，农民直接从土地、周围人和家庭中获得社会保障（例如，出售农产品而获得收入，同时通过家庭和乡村社区获得养老、医疗等保障），而并未像城镇居民那样被纳入国家建立的、专门针对城镇企业劳动者的社会保险体系，作为责任主体的政府在农民的社会保障中一直是缺位的。因此，这里所谓的“换”，前后两种状态并不是相互可比的，而是存在巨大的地位势差的。其次，作为“损失的对价”，征地补偿的“三费”本来就是对被地农民的法定补偿费用，且不论标准高低，都应该完全属于农民所有（含集体部分）。当地方政府引导农民用这笔补偿款（而不是如同城镇企业职工一般的劳动工资所得）来建立自己的社会保险账户时，无疑悄然完成了一次从“补偿”到“保障”的转换。如果简单地以产权交易理论作为支撑，用土地使用权来“交换”社会保障，理论分析本身可能正当，但由于忽视了制度的初始状态，就很容易造成分析结果的失当。而从另一个角度考虑，假如征地前所有农民都已经拥有了一定程度、某种形式的社会保障，这种“土地换社保”的策略对失地农民的吸引力和实际意义就可想而知了。除去上述外在的显形收入损失和对土地溢价的不可分享而外，失地农民实际上还失去了对未来的某种选择权。依据劳动力市场的“农业蓄水池”理论，随着劳动力市场越来越开放，劳动力流动越来越自由，农民也可以选择进入其他产业就业；而当劳动力市场状况较差时，农民可以返回到农业生产中来。[3]产业间收入差异是农民流动决策的最重要因素。这种机制实际上是为农民创造了一个可以预期的“保障线”——一项在产业间轮换就业的选择权，回到农村从事农业生产就是对农民基础的就业保障状态。失地以后，农民就丧失了这道“保障线”，不得不被迫进入其他产业寻找就业机会。在其他条件不变的情况下，这种选择权的失去，无疑增加了农民就业的风险。更何况事实中的情况是，农民失去这种选择权时，自身根本没有做好应对城市和工业化风险的准备，外部制度也没有提前地对此进行完善的事先筹划，进一步加剧了失地农民问题的严峻性。因此从理论上讲，农民在征地中失去的这种选择权也应该得到相应的补偿。

“土地换社保”的政策设计虽然能够保证在实施初期有效地缓和征地矛盾，但也有可能通过社会保险这种长周期的制度安排掩盖了征地问题的实质，将矛盾转移到三四十年或者更长远的未来。它之所以得到较大范围的接纳和推广，实际上同土地管理和调控密不可分。从这个角度来看，“土地换社保”实际上可以被认为是土地管理与宏观调控政策思路——“保留现有土地制度框架，强化行政调控，上收土地管理权限，实现对征地行为的控制”的配套政策。[④]然而这种行政调控政策并未触及现行征地制度的缺陷，“土地换社保”实际上仍表现出相当的历史局限和不彻底性。征地后在户籍身份上成为城镇居民的失地农民已经具备了进入城镇社会保险体系的基础条件，下一步国家就应通过某种制度安排为失地农民提供如同当年给予国有企业职工“视同缴费”政策的进入条件，而不是依靠其所获得的征地补偿安置费来补足“社会保险制度的个人历史缴费”。因而要完成这一步转变，更深层次的变革乃在于改革“农村土地制度安排”，确认农民所拥有的特殊土地财产权。征地从表面上看是土地承包经营权的转移，但其实质是出让在未来一定时期内源源不断地取得经济利益的权利。土地征用后的补偿不应只是着眼于“损失的对价”，而应当体现这种资本化了的价格以及对土地价值的确认与替代。

总而言之，在我国特殊的农地制度下，所谓合理的补偿和后续保障，实际上就是要在现有的农地产权结构不发生根本性变革的前提下，对征用农地的补偿内容、标准与分配使用等问题进行重新的筹划、调整和完善，就是要将失地农民的“生存和发展需要”考虑内化于补偿和保障政策。而失地农民社会保障制度的设计也必须同我国特殊的征地补偿制度结合起来，必须明确征地补偿安置费用的“补偿＋保障”职能，一方面尽可能地提高征地补偿标准，另一方面必须重视补偿安置费的内部结构对于土地功能替代的对应，实施更倾向于失地农民获得直接利益的征地补偿安置费的分配方式，减少他们所承担的保障制度成本。唯此才有可能找到合理的失地农民社会保障制度的模式选择和实施策略。

图表 1 当前征地补偿安置的内容、标准与用途[⑤]

补偿名目

补偿标准

所有者

用途

备注

补

偿

的

内容、标

准

与

用

途

土地补偿费

前三年平均年产值的六至十倍

农村集体经济组织

可分归农民也可集体所有

完全归农民自主所有的费用仅为青苗补偿以及地上附着物的补偿,这在整个补偿总额中只是少数部分。关键的土地补偿部分并不归农民完全所有。

安置补助费

前三年平均年产值的四至六倍×人数，不能超过被征用前三年平均年产值的十五倍

谁安置、谁所有,一般为农村集体经济组织或者用人单位

可以用于缴纳社会保险费

地上附着物、青苗补偿费

按该耕地被征用的３年平均每亩年产值折算补偿。其中，粮食地按一年种植两季折算，补偿一季；蔬菜地按一年种植三季折算，补偿一季半；自留地按蔬菜地补偿标准补偿。

地上附着物补偿费,根据核实的规格、数量，按地上附着物补给标准补偿。

农民

自由支配

三、理念与步骤：构建失地农民社会保障制度的基本策略

如前所述，在现行土地制度不变的前提下，“土地换社保”固然不失为一种保护农民权益、维护生计的有效手段，但它并没有完全切中要害。甚至承诺将大批失地农民纳入尚不成熟、也不够稳定的城镇社会保险体系，还可能带来新的隐患。作为决策者，除了关注于政策实施的当期效果外，还应该有更高远的视野，应把农村土地制度改革与农民的社会保障权利统筹考虑，不能盲目地在社会保障制度上要求整齐划一；应以承认农民土地承包经营权的财产性质为前提条件，搭建失地农民社会保障的政策平台，使之能够同现行城镇职工社会保险、进城农民工社会保险、未来的农村社会保险等进行制度对接，从而为疏导和妥善安置失地农民提供可靠的“中转站”。构建失地农民社会保障制度，其基本策略有四：

1．坚持正确的统筹城乡发展的战略指针

自从党的十六届三中全会《决定》提出“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的新要求以来，凡涉及农村问题，大多数的学术研究和舆论讨论都会把“统筹城乡发展”作为金科玉律式的引证，社会保障领域亦不例外。但这种频繁的引证需要注意防止认识上的偏差。“统筹”当然不是“分割”，但也并不等于“统一”。[⑥]一方面要摒弃“城乡分治”的传统观念和习惯，把农村的社会保障问题放在我国逐渐从农业国向工业国转变的发展大趋势中思考和谋划，务必求得城乡社会保障制度能够适应工业化和城镇化的发展，能够适应社会转型的大背景；[4]另一方面，也要谨慎防范和杜绝那种“一蹴而就”实现“大一统”的念头，毕竟建立社保制度如同水利工程一样是一项长期决策，其成败得失往往需要在设计之初就周全考虑制度环境、地方社会经济条件，乃至文化关照的适应性。这既是西方发达国家百年社会保障制度建设史给我们的启示，也是我国实施现代社会保障制度改革以来经验与教训的总结。其间，承认历史因素和对土地功能的定位是解决失地农民社会问题、顺利推进统筹城乡发展进程的首要环节。从某种意义上说，对失地农民进行补偿和后续安置，最基本的就是要实现对土地所承载功能的合理有效的替代。这里需要充分认识到，世界其他国家的农村土地在获得途径、占有方式、数量和社会功能等各个方面均与我国存在重大差异。若在土地私有制下，当社会保障已经覆盖全体国民时，只要土地的征用和买卖成为常规的市场化交易过程，矛盾就有可能通过“讨价还价”得到缓解。然而，这在当前中国是行不通的，特殊的国情和土地制度的渊源注定了必须通过包括社会保障制度在内的、特殊的外部制度安排来代替原有的土地功能，才能为工业化和城镇化提供平稳和顺利过渡的制度保证。

针对尚未被原有城镇社会保险制度覆盖的失地农民群体，可以考虑形成以政府为主导的、多市场主体参与的、灵活多样的复合型社会保障计划；并采取分步过渡的策略：初期考虑提供一个缴费式年金计划，用于强制储蓄；注意保留该计划同城镇职工社会保险、进城农民工社会保险、未来的农村社会保险之间的连通关系，允许同一体制内多样化的保障方式与保障机制存在，为不断实现多种分散机制的协调发展与融合创造条件，最终实现城乡统筹的目标。

2．尊重社会保险制度的自身发展规律

当前的城镇职工社会保险制度是面向城镇企业劳动者的正规制度，最大的特点是退休待遇同稳定劳动关系和缴费能力高度相关。该制度本身虽基本定型，但尚不成熟，仍需不时地应付当期收支缺口、基金营运风险、空账隐患、社会保险金诈骗和待遇调整等诸多问题。而国际经验也告诉我们，在缺乏稳定财务基础的条件下扩大覆盖面，只会增加原有体系的隐形债务，使后续改革更加困难。[5]同时，学者对南亚地区印度等国的相关研究表明，失地农民问题的有效解决离不开政府介入，必须为其提供必要的生活设施和综合援助计划。[6]

由此，为失地农民所建立的制度化保障应与现行城镇企业职工社会保险保持必要的距离。单纯用“土地换社保”、“社保学城市”的思路来应对失地农民的制度化保障需求，可能是以承担长远损失的风险来换取短期收益的政策导向和政治需要。一方面，基于基金财务和制度可持续性的考虑，如果贸然把失地农民牵扯进来，虽有可能在短期内实现为城镇企业职工社会保险制度“输血”的效果，但长期来看，缴费、基金运营和给付结构等将面临更多的矛盾，到那时“可持续”的压力就不是眼下“扩面”这般简单了；另一方面，这也是为了区分失地农民的社会保障制度和城镇职工社会保险制度之间的差异，避免这种特殊的保障同部分征地农民重新就业后获得的社会保险之间发生混淆。毕竟前后两套制度不论是产生的原因、保障的目标，还是实施的机制都存在巨大差异。因此，关注失地农民的社会保障、扩大其保障的覆盖面，不能等同于将农民统一纳入城镇社保制度。失地农民的制度化保障不应一味地追求“标准的”社会保险模式，而应关注多样化的、灵活的制度设计，着重考虑基础养老金、享受税收优惠的储蓄计划、资产账户、大病统筹保险等备选政策工具。

3．正视改革和发展中所遇到的利益调整及其带来的风险与阻力

工业化和城镇化是不可逆转的历史进程，今后势必会有越来越多的农地流转入城市及其相关的其他产业。在此过程中，农民的人力资本由于职业阻碍而折价，收入与就业面临极大的风险，与此同时，另一项物质资本——土地使用权却在流转中迅速增值，但是失地农民并没有合理地分享到土地使用权转让的增值收益。两者之间巨大的势差应当引起各方面的高度重视，从制度安排上权衡各方利益，统筹谋划，防止新“剪刀差”的形成与固化。

现行《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）[⑦]、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）[⑧]、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）[⑨]及《关于切实做好失地农民社会保障工作有关问题的通知》（劳社部发[2007]14号）[⑩]等文件虽然对失地农民的补偿与保障水平、资金来源渠道等问题进行了明确和细化，但也只是规定了一次性支付的费用来源问题，并未对纳入城镇社保后的长期资金需求做出预先筹划，失地农民的参保缴费仍来源于个人所获得的土地征用补偿费与安置补偿费。因此，在维持现行土地制度和征地制度的前提下，更大的制度约束和更彻底的改革还在于恢复土地的出让金作为地租的经济学本质，土地的收益按年度在土地的使用年限分期支付，同时在土地出让金中制度化地切出一块建立专项账户基金，用于持续补贴失地农民保障资金，而不是简单地采用年度财政兜底方式，将以税为来源的一般财政预算和以土地出让金为来源的“土地财政”混合支出。

4．重新认识社会保障的内涵及外延

随着社会保障理论研究的不断深化，我们越发认识到，现代社会保障是各种具有经济福利性的、社会化的国民生活保障系统的统称。[7]“社会保障这类传统意义上的公共产品或半公共产品，现在正经历着细致的‘产品组合’的细分过程。在细分后的产品组合中，政府只是亲自生产并提供那些必须由政府直接负责的部分，其余的则可以通过政府组织生产或出资向市场购买等方式来实现供给。”其中，“社会保障制度安排的设计正是只能由政府生产和提供的基础性公共产品，主要结构包括：建立或倡导建立一种什么样的社会保障计划，政府提供怎样的支持，在多大程度上和多大范围内、以什么方式参与管理等。除了直接建立公共社会保障计划，政府更应该健全完备的法律框架、制定规则，并尽可能少地直接干预，以支持非政府的社会保障计划的发展。” [8]这意味着制度设计者不能机械地囿于现行社会保障行政管理体制的条条框框，而要从功能观的角度来理解和实施“社会保障”：一切有利于发挥保障功能的机构、组织和方式都可以参与到特定群体的保障政策设计中。而种种关于“公平与效率”的亘古不绝的争论，从核心理念上来讲，社会保障强调的是社会公平，但这并不排斥在社会保障制度的具体政策设计和运行层面追求和实现更高的效率。

失地农民社会保障的制度创新有赖于更深层次的、同政府财政和农村金融的互动与协调发展，有赖于从制度设计之初就吸纳商业保险等市场方式的参与。作为垄断征地权的地方政府扮演着举足轻重的角色，一方面需要加大财力投入；也要注重划分合理的筹资责任，将土地征用和出让所得通过制度化规定转变为持续投入的保障资金，同时注重制度建设和监管效能；还要在社会保障产品细分的背景下，充分激发各种社会力量在同一个开放的平台上共同谋划失地农民社会保障的制度安排和具体实施，才能使得失地农民的收入与保障更趋多元，才能有效抵御突发风险的冲击，保证不同风险状况下消费水平的基本稳定。具体而言，就是要协调好政府与市场机构之间的分工协作关系。政府所应坚持的主导性体现在以下四点，即作为制度的设计者：明确建立何种类型与组合的保障计划，确定政府的作用程度和范围的边界；制度的举办者：直接发起失地农民的社会保障制度，并承担健全完备的法律框架、制定规则的职责；制度的补贴者：对于失地农民中的较弱势人群，政府给予资金上的帮助，同时对市场主体提取管理费用做出承诺；制度的推动者：支持非政府保障计划的发展，推动包括符合资质的保险公司、受监管的金融机构和小额信贷机构等参与社会保障制度建设，给予其必要的扶持与激励。而市场主体的参与主要体现在参与和创新上，即作为制度的参与者：市场主体出于追求利润或社会效益的目标，往往有动力加入到政府主导的社会保障体系中，承担起项目开发、日常管理和待遇发放等微观服务；作为制度的创新者，市场主体又总是能比政府更敏锐地把握住服务对象的需求，投入更充裕的时间、经验、人力和资金，不遗余力地进行产品开发和创新。

四、探索与展望：失地农民社会保障制度的一个政策框架

中国农村土地的一系列特殊性、其承载功能的多样性和外部制度条件，尤其是农地征收市场机制的缺失，加之政府财力在这方面投入的有限性，都决定了对失地农民进行合理补偿和后续保障的难度将远远高于其他曾经面临同样历史时期的国家。尽管如此，也并非没有破题之法——即在合理而清晰地界定“保障”和“补偿”双重职能的基础上，通过调整土地补偿安置费分配去向，再造其内部组成结构和资金功能，适应失地农民自身特点的、灵活弹性的复合型社会保障政策框架。

所谓复合型的制度设计，就是要为失地农民建立一个平衡有效、安全可持续的以最低生活保障等社会救助为托底的、由基本保险保障和商业保险相结合的社会保障体系。具体地讲，除了将城市规划区内外的失地农民纳入城市和农村低保，还要在征地之日起同时建立两类强制性“账户”，各司“保障”与“补偿”之职责。汲取我国基本养老保险统帐结合模式的经验教训，为保证基金安全，防止出现相互扯皮、挤占挪用的情况。

1、“保障类”账户（以下简称A账户）及其实现形式

基于对土地功能分解和代替的认识，征地后首要的问题是为每一个失地农民都建立A账户。这里所指的账户并不特定为专门意义上的“个人账户”这种组织形式，而是对养老保险等计划形式的一种笼统描述。鉴于该类账户主要用于满足失地农民现期和未来的基本生活及养老所需，体现的是原有土地的收入保障和老年保障等基本功能，因此必须是强制建立的。

A账户的存在形式不外乎是两大类取向的选择：要么保障失地农民的现期基本生活，不区别是否达到“退休年龄”，而设计为一种生活保障账户；要么保障失地农民达到“退休年龄”后的、未来的养老生活，设计为一种退休收入保障账户。因此在制度设计层面，需要在统筹其他的补偿和保障政策的前提下，针对各地情况做因地制宜的选择和政策工具的组合。比如，可以设立失地农民个人储蓄计划，建立“国家失地农民保障基金”[9]，利用符合资质要求的寿险公司、国有股份制大型银行、农信社等农村金融主体的平台优势，为失地农民提供契约式的、享受税收优惠的养老储蓄或特种年金。较之城镇社会保险计划，该计划具有更灵活、成本更低、服务更便利的优势，同时考虑到失地农民中的青壮年人群有可能加入城市农民工的行列，该计划也有利于制度衔接和避免社保权益难以携带的难题；当然也可以是实账运行的、城镇企业职工社会保险的形式；还可以按现行“城保”体系中灵活就业参保人员的办法建立账户；甚至可以引入由地方政府负责的“基础养老金”模式等，以兼顾现期和未来期的基本社会保障功能，将最低生活保障和养老保险相结合等。只要解决好本金来源的性质问题，体现政府在征地过程中不同层面责任的“进”、“退”关系，其在技术层面的某些具体操作职能可以不必局限在政府部门，借用商业保险的既有资源和平台，尝试进行政策性业务，有望获得较高的制度运行效率、节约政府资源等额外政策收益。虽然A账户的实现形式虽然可以多样化的，但必须彻底摆脱“土地换保障”的政策思路。如果地方政府选择建立失地农民缴费式的养老保险制度，也必须保证失地农民在养老保险筹资总额中的自我负担比率权重较小，且缴费资金不从三项补偿和安置费中提取，而改由年金化了的土地出让金收益承担缴费责任。

2、“补偿类”账户（以下简称B账户）及其实现形式

基于对土地使用权的资本属性的认识，借用美国华盛顿大学迈克尔·谢若登教授的“资产建设”概念[10]，提出建立B账户的思路。该类账户也是强制性的，是一个资金产权属于每一位失地农民的私人账户，主要用于满足失地农民的长远发展，特别是就业维持和医疗的所需。

失业补偿金可以放到专门的与养老金计划相联系的储蓄账户中，从而降低风险并鼓励失地农民对资金的谨慎使用，如果仔细设计的话，也能促进合理的投资。例如：允许用这笔资金来“杠杆化”更多的资金，鼓励他们为将来存款和规划。当然这个账户更应被鼓励用于提供失地农民的就业培训费、通过小额低息贷款等方式鼓励农民创业等，使他们利用或提高其现有的技能来实现自我就业的能力，而不是盲目地把失地农民推向商业信贷，进而陷入债务之中。但对于那些不具备市场就业能力特征的失地农民，应借鉴扶贫开发的经验，通过一定程度的技能培训，用以工代赈和公共建设等就业项目促使他们能够从事低技能的活动，从而不仅得到额外现金报酬或实物补助，还获得工作经验和技能的提升。所谓就业维持基金，其主要职能就是要所谓医疗保健账户，其主要职能是保证失地农民能到指定资质的医院进行一般病种的诊治，同失地农民参加的城市大病医疗救助等配合[11]，使失地农民的患病就医问题得到相当程度的保障。同时，也要照顾到失地农民的特殊性，适当考虑让失地农民在发生约定重大风险时，有权提取账户内一定比例的本金。当然，对于那些就业岗位一直比较稳定、身体也一直比较健康的失地农民，其应享有的B账户基金权益应按实计算，待达到一定年龄后，也可以选择一次性领取或转换为年金产品等方式，以加强老年后的保障力度。关于B账户的资金来源，首先需要将一次性的土地补偿费、安置补助费和青苗及地上附着物的补偿费部分或者全部存入账户中；其次，在资金调整方面，除了正常增值外，地方政府还必须保证B账户资金进行定期的动态指数调整（该指数应主要关联于GDP增长率、城镇职工平均工资收入增长率、土地市场价格指数、消费物价制度等备选联动指标）[12]，以对体现国民经济和社会发展成果的分享。

需要强调的是，要重视发挥商业保险等市场手段在失地农民B账户资金运作中的积极作用。失地农民可以选择将B账户上的资金用于购买商业保险公司为其提供的品种齐全的保险保障，或按照“多投多保、少投少保”的原则，使其自身保障的程度与所缴保费额度相关联，获得更高程度和更多样化的保障服务，或将B账户的基金资产委托给保险公司等市场主体，进行专业化运作，在其没有就业压力、医疗风险的时期内，对B账户资产实现保值增值。政府在财政上则不再像A账户那样体现直接责任，而更多地以监督者的角色，规范商业保险公司等市场主体的行为，保障失地农民的合法权益。可以预见，当个人资产和账户管理成为新世纪的改革亮点和发展方向时，这种由保险公司等市场主体运作的个人账户不仅具有储蓄功能，还可以成为政府管理社会工程的重要工具，为个人的长期可持续发展提供支持。尤其对于被征地的年轻农民而言，他们的就业风险和医疗风险相对较小，通过参保将有可能更充分地利用B类账户资金，在社会保障和个人发展中变被动为主动，以更大的控制力、更多的选择和更方便的携带来更好地适应现代经济和未来劳动力市场的竞争，“资产建设”的理念将在失地农民及其后代身上体现得更为充分。

参考文献：

[①] 本文是2007年度国家社科基金重大招标项目“建立覆盖城乡居民社会保障体系的制度框架及实施难点研究——基于城乡统筹发展的视角”（林义，批准号：07&ZD047）和国家自然科学基金项目“失地农民社会保障体系的目标定位、成本测算与财政条件研究”（谢子平，批准号：70503014）的阶段性成果。

[②] 主要是：1953年《国家建设征用土地办法》、1958年《国家建设征用土地办法》（修订）、1982年《国家建设征用土地条例》、1986年《土地管理法》、1998年《土地管理法》（修订）、2004年国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》、2006年《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》，以及1982年《中华人民共和国宪法》中规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”； 2004年3月14日公布实施的《宪法》修正案中将上述条款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”

[③] 根据1998年《宪法》修正案和2004年修订的《土地管理法》，集体土地不能直接入市，城市郊区的农用地必须首先通过政府征用，把农民集体所有的土地变为国有土地后，用地单位和个人再通过有偿的方式向政府申请获取国有土地的使用权。

[④] 近年来，面对地方政府的征地冲动，中央始终强调“严格土地管理”、“上收土地审批权限”、“强化土地调控”，出台了若干重要文件，并在2006年“国发31号文”和“国办发29号文”基础之上，由劳动保障部、国土资源部于2007年5月10日联合下发《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》，首次把“建立被征地农民社保制度”作为征地报批要件，规定“社保不落实不予批地”。

[⑤] 本表由作者依据2004年《宪法》修正案、1998年《中华人民共和国土地管理法》、1995年《城市房地产管理法》、2004年国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》、2006年《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》等法律法规和文件通知整理而得。

[⑥] 林义在《四川省统筹城乡社会保障改革面临的主要问题及对策研究》一文中对此有更为详尽的表述。

[⑦] 文件规定：“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”。

[⑧] 文件规定：“被征地农民的社会保障费用，按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。社会保障费用不落实的不得批准征地。”；“土地出让总价款必须首先按规定足额安排支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费以及补助被征地农民社会保障所需资金的不足。”

[⑨] 文件规定：“被征地农民社会保障所需资金从当地政府批准提高的安置补助费和用于被征地农户的土地补偿费中统一安排，两项费用尚不足以支付的，由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决；地方人民政府可以从土地出让收入中安排一部分资金用于补助被征地农民社会保障支出，逐步建立被征地农民生活保障的长效机制。”

[⑩] 文件规定：“各市县征地统一年产值标准和区片综合地价公布实施前，被征地农民社会保障所需资金的个人缴费部分，可以从其所得的土地补偿费、安置补助费中直接缴纳；各市县征地统一年产值标准和区片综合地价公布实施后，要及时确定征地补偿安置费用在农民个人、农村集体之间的分配办法，被征地农民社会保障个人缴费部分在农民个人所得中直接缴纳。”

[11] 随着“农转非”身份的变化，失地农民将完全符合“试点地区凡未纳入城镇职工基本医疗保险制度覆盖范围的中小学生、少年儿童和其他非从业城镇居民，都可参加城镇居民基本医疗保险”等参保条件的规定，也可纳入已经启动的城镇居民基本医疗保险试点工作中统筹实施。

[12] 对于这部分资金的来源问题，中央政策最近已有新的突破，尝试逐步将土地出让金纳入财政预算进行“收支两条线”的统一管理。

[1] 周天勇：《中国的农民究竟怎样才能增收致富？》，中国经济时报，2007年4月11日。

[3] 张车伟，蔡昉：《就业弹性的变化趋势研究》，《中国工业经济》，2002年第5期，第22~30页。

[4] 林义：《四川省统筹城乡社会保障改革面临的主要问题及对策研究》，四川省情与政策网：http://www.sczy.gov.cn/2007/3-15/15360066470.html，2007年3月15日。

[5] James·Estelle：Coverage under old age security programs and protection for the uninsuranced—what are the issues? Paper presented at Inter-American Development Bank Conference on Social Protection, Feb.4-5, 1999.

[6] 查特吉等：《印度：变迁中的政治图景》，《读书》，2007年第10期，第27~38页。

[7] 郑功成：《社会保障学：理念、制度、实践与思辨》，商务印书馆，2000年版，第11页。

[8] 李绍光：《深化社会保障改革的经济学分析》，中国人民大学出版社，2006年版，第31页。

[9] 党国英：《关于征地制度的思考》，《现代城市研究》，2004年第3期，第19~22页。

[10] “资产建设”乃指政府应当有组织地引导和帮助穷人进行资产积累与投资，而非简单地直接增加其收入与消费，参见[美]迈克尔·谢若登(著)，资产与穷人，商务印书馆，2005年版。