农地纠结：用有保障的土地换取无把握的社保

　　提要：农民最关心的是，是否用有保障的财产经营权——土地，换取他们心里没有十分把握的社保 这样，这亩地以地票的形式拿到重庆土交所拍卖和以征地的形式获得补偿的差额，就能算出来：9.6万元-4万元=5.6万元。

　　文/《财经国家周刊》记者 韩永

　　从农村走出来的邹景伦，小时候从来没有想到，农村的土地，能身价大涨。

　　这中间的纽带就是城乡统筹。2010年8月1日邹景伦从重庆市江津区农委副主任的岗位上，调任该区统筹办副主任，主管户籍改革。

　　从这一天开始，重庆市的户籍改革正式启动。计划到2012年，变300万农民为市民。

　　改革的逻辑有两条：一个是农民进城，另一个是退掉农地。两者之间，有一个3年的过渡期。

　　将户改和土地联系起来，让重庆市受到质疑。道理很简单，农民必须有了工作，才能获得稳定的医疗和养老保险。在城里找到一份稳定的工作，谈何容易？这无异于是让农民用有保障的财产经营权――土地，换取心里没有十分把握的社保。

　　质疑者说，重庆将户改与土地钩挂，与土地的财产属性相矛盾。从2008年开始，成都、重庆相继在农村开展了土地确权。“确权之后，农地已与农民的身份无关。它已经成为一种财产性权利，不应该因农民身份的变化而失去。”西南政法大学副校长刘俊接受《财经国家周刊》采访时说。

　　批评者说，户籍制度本身就是不公平的产物，撤销犹未可及，不应该在它上面再附加任何东西。

　　在质疑声中，从2010年9月开始，“3年过渡期”一说淡出重庆市户籍改革的文件。重庆市市长黄奇帆公开表示：3年过后，转户农民也可以不退地。

　　而现实情况要复杂一些。

　　农地走红

　　从重庆市政府的角度考虑，如果农民不退地，城乡统筹就很难推进。黄奇帆曾在一篇文章中，将重庆市城乡统筹的路径概括为“刘易斯拐点”：农民进城，土地留下，使得留守农民的人均占有资源量增加，这样城乡之间的差距就能不断缩小，最终到达“拐点”。

　　在实践中，重庆的城乡统筹没有完全沿着这条提高“人均占有资源量”的道路发展，而是走了一条提高土地生产效率的道路。重庆市发改委系统一位受访官员分析说，中国农村的主要问题，不是人均占有土地少，而是这些土地没有发挥出应有的效率。

　　造成农地生产效率低下的因素，在邹景伦看来，一个根本原因就是没有形成市场定价的机制。“粮价受政府严格调控，影响承包地的收益；宅基地不允许上市，价值无法体现，只能坐等征地拆迁时官方定价。”

　　此时，城市的发展为农地带来了机会。中国的城市化在经过了几十年的累进式发展后，开始遭遇土地的瓶颈。国土资源部为了力保18亿亩耕地红线，开始限制城市的征地指标。黄奇帆在一篇文章中写道：“各省(市、自治区)向国土资源部要用地指标1200万亩，按照国务院最严格的土地管理制度，他们每年只能批600~700万亩。”具体到重庆，“一年要用地20万亩，国土资源部只能批15万亩。”余下的这部分，大部分城市的“解决之道”，是违法用地。

　　重庆市则将视线投向了农村广袤的土地。他们发明了一样东西，将城市的用地需求与农村的土地联系在一起，这个新东西叫“地票”。正是这项发明，让多年来无人问津的农村土地――尤其是偏远农村的土地，渐成热土。

　　地票，简单地说，就是一种在城市周边征收耕地的资格。这种资格的取得，以复垦相应面积的农村宅基地为前提。

　　地票的作用是获得一种在城郊开发的资格，对复垦地块所处的位置并无要求，这就给边远地区的宅基地带来了升值机会。复垦宅基地与城市之间的距离越远，增值的幅度就越大。

　　这样，农村的土地就有了两个升值预期：近郊的土地等着被征用，边远的则等着“被地票”。

　　从2008年12月4日第一张地票上市，重庆地票价格就一直呈现稳步上升的态势：当年的起拍价仅为4.2万元每亩，成交均价超过8万元。而在2010年底举行的第19次地票拍卖会上，起拍价为16万元每亩，比第一张地票的起拍价高了近4倍。重庆市发改委主任杨庆育告诉《财经国家周刊》记者，在第19次地票拍卖会上，最高一笔地票的成交价每亩已超过了30万元。

　　一本两头算的账

　　2010年10月25日，重庆市国土局出台《关于规范地票价款使用促进农村集体建设用地复垦的指导意见(试行)》。规定“复垦宅基地及其附属设施用地的地票平均价款，扣除复垦项目工程成本和融资成本后，85%支付给该区县(自治县)退出宅基地的农户，平均费用每亩不低于9.6万元；15%支付给该农村集体经济组织，平均费用每亩1.7万元。”

　　9.6万元是什么概念？拿重庆市酉阳县算一笔账。按照该县2008年制定的《关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》，被征地农民补偿安置的费用主要有两块：一块是土地补偿费，规划区内的补偿标准为每亩11500元，规划区外为9500元；人员安置费为每人26000元。

　　江津区先锋镇镇长周隆彬告诉《财经国家周刊》记者，人员安置费通常是根据被征收土地的面积计算。“若征收面积达到了达到了当地的人均耕地数，则安置一个人。达不到则按照比例补偿。”

　　酉阳县2008年统计资料显示，该县人均耕地为1.03亩。如果在该县的规划区内征收一亩地，被征地农民能拿到的土地补偿费就是11500元，人员安置费是1/1.03×26000=25340元。两者相加就是36840元。加上青苗补助费、地上附着物等补偿，总额不超过40000元。

　　这样，这亩地以地票的形式拿到重庆土交所拍卖和以征地的形式获得补偿的差额，就能算出来：9.6万元-4万元=5.6万元。

　　这个账如果拿到用地的政府这一头，就应该反过来算：政府通过征地向农民支出的赔偿，与通过地票向农民支出的费用相比，至少节省5.6万元。“所以，地方政府用地，其实不愿意通过地票，他们更愿意通过内部的增减挂钩。”上文提到的发改委官员说，所谓内部增减挂钩，就是在一个区县范围内，将农村的宅基地复垦为耕地后，就可以在城市周边征用相同面积的耕地。

　　江津是重庆第一张地票的诞生地。邹景伦说，2010年江津区有意复垦的耕地有近两万亩。该区建设用地的需求有至少1.5万亩。“我们既是最大的地票生产者，又是最大的消费者。”

　　有时候，他们不得不先把自己的地票拿到土地交易所去拍卖，再想办法把它买回来。但有时也会发生意外。去年年底的一次拍卖，他们带着1000亩的地票前去拍卖，想以最高每亩24万元的价格购回，结果“半路杀出个程咬金”，出现了一个实力强劲的竞争者，对方最终以每亩26万元的价格成功“抢”走了这块地。

　　江津区先锋镇镇长周隆彬倾向于将地票理解为落后地区对发达地区的一种“贡献”。他说，该镇2008年复垦耕地150亩，2009年复垦360亩，2010年1800亩，“我们镇用的可能也就几百亩，剩下的都贡献给区里了。还有南部山区，一年可能就用一二十亩，剩下的也都贡献出来了。”他说，这种“贡献”当然是有代价的，其中的大部分都给了农民。“这就是反哺。城乡统筹的意义就在这里。”

　　江津区一位政府官员告诉《财经国家周刊》记者：“因为复垦的土地都很贫瘠，又多沙砾，一般不会有农民愿意种。一般是上面来检查了，村集体经济组织临时种上。到时候谁收，还很难说呢。”于是很多人担心，守住了耕地的红线，是否能守得住产量的红线？

　　都是为了宅基地

　　农村的宅基地，除了复垦外，还有两个用途：建设工业园区，或者作为农业园区的配套建设用地。业内普遍认为，这是目前城乡统筹的两种有效形式。前者带来了就业机会，后者带来了农业新的生产方式。

　　坐落于江津区先锋镇的中小企业园区，占用了该镇大部分的地票指标。该企业园将在2013年之前建成1000亩的规模。镇长周隆彬跟记者算了一笔就业账。在园区建成之后，按照每亩地解决8~10个就业来算，1000亩就能解决8000~10000人。该镇共有6.8万人，其中劳动人口2.7万人。就是说，该工业园区建成之后，能吸纳该镇三分之一的劳动人口就业。目前，这些劳动人口中，除了近1万人外出务工外，其余的以打散工或者务农为生。

　　周隆彬说，这种就业机会，正在描述出一幅现实版的“进城路线图”：有了就业机会后，原来务农的农民就可以半工半农，“每天骑着摩托车到工厂来，晚上再回去。”这样的日子持续一段后，逐步找到职业的稳定感，并且风里来雨里去也不方便，于是开始在城里或镇上租房；再过一段时间，工作更为稳定，就把老婆和孩子接来，让孩子在城里上学，有条件的开始谋划在城里买房。“这个过程，是一个农民在城市逐步找到归属感的过程。这个过程少的5年，多的10年。有的可能根本走不出来。”

　　农业园区在城乡统筹中的功能，是探索出一条新的生产方式，以提高承包地的产出效率。邹景伦说，产出效率的提高，不仅能为租金的提升提供空间，也能吸引更多的城市资本下乡。

　　但对粮价的严格调控，让承包地产出效率提升的空间有限。江津区一位农口官员告诉《财经国家周刊》记者，有一位与自己相熟的企业主下乡搞现代农业，流转了4000亩土地栽柑橘。他问这位企业主：种地能不能赚到钱？ “农民种了几十年的庄稼赚不到钱，我怎么可能赚到钱？” 这位企业主回答说。

　　既然种粮挣不了钱，那他们下乡是冲什么来的？这企业主说，是冲着农民的宅基地。

　　按照重庆市对于农业园区的政策，租用一定规模的承包地，其中的10%可以作为建设用地。“也就是说，这4000亩地里面，有400亩是宅基地。他最多用50亩地建集中居住区，就把农民安置了。剩下的350亩，搞旅游开发。”

　　“这400亩宅基地，本来是为了农业配套的。现在反过来了，那3600亩粮地赚不了钱，要靠着这400亩宅基地找平衡。”上面提到的江津区农口官员说。

　　退地账

　　在重庆市的转户方案中，第一批的转户重点集中在三类人群：大中专毕业生、失地农民和在城里打工3年以上的农民工。重庆市发改委副主任徐强说，这三类人中，前两类基本上没地，第三类虽然有地，但其生活已经不靠地了。

　　《财经国家周刊》记者调查中发现，农民“不靠地”与“退地”是两回事。农民对于退地的担心，随年龄的不同内容各异，总体上呈现出“两头少、中间多”的特征：中年人对于退地的担心，远比年轻人和老年人多。

　　今年47岁的江津区先锋镇麻柳村村民林阳昌说，他这个年龄不上不下，大一点可以等着领养老保险(重庆市针对退地农民设计了一份缴费较低的保险，60岁开始领钱)，小一点可以出去打工。“现在打工没人要，领养老保险还要十几年。如果交了地，这十几年怎么办？”与林阳昌年龄相仿的江津区几江街道仙池村的赖流东，也对此感同身受。

　　下一代人的想法就大相径庭。赖流东的儿子赖勇说，他从小到大没干过农活，经济上也主要依赖打工，所以退不退承包地其实不是个问题，但宅基地就不一样了。“按我的收入水平和目前的补偿标准，很难在镇上或区里买一套房。”

　　年近60的仙池村村民钟新碧，则对老了以后能过上城里人的生活有一种向往，“拿着退休金，不用干活。”但要求退地的补偿金能解决两个问题：一个是在城里买房，买了房后，还能有钱支付养老保险。

　　上述两个问题又回到了同一个问题，就是补偿的标准。江津区征地的承包地补偿标准由三部分组成：土地补偿费1.4万元一亩；青苗及附着物补偿费每亩6000元；安置费每人2.5万元。宅基地的补偿标准也分为三部分：一、原房补助，依房屋的建筑材料分为四个标准：土草每平方米150元、土瓦165元、砖瓦255元、砖混285元；二、院坝补助：每亩6000元；三、购房补贴。若在城里购房，补助3万元。

　　以位于规划区内的赖流东家为例。他家里有4亩左右承包地，砖瓦结构的房子150平方米左右，院坝一亩左右。如果他退掉所有的土地，他能够得到的补偿为：224250元。如果他打算在城里买房，还有3万元的买房补贴，加起来是254250元。

　　这个钱，如果要在江津城区买房，以均价每平方米4000元算，能买63平米多一点。如果在附近的先锋镇上买，按每平米2000元计算，能买120多平方米。但买了房以后，补偿款就用完了。接下来的日子怎么过？

　　江津区截至2010年12月31日的统计数据显示：在总共105472个转户人口中，仅有661人选择了退地。

　　在退地不力的情况下，包括重庆市江津区在内的一些区县正在进行一种股权化的尝试。“就是不让农民退地，而是把土地的经营权化作股权，流转给专业的公司。这样农民一方面不会有失去土地的顾虑，同时又能发挥出土地的效率。”

　　重庆市发改委主任杨庆育说，重庆市户改办接下来有可能出台一个政策：对于进城的农民，在保证其承包地收益权的前提下，鼓励其交出经营权。“因为重庆城乡统筹改革的思路是：农民进城后，就可以使留在农村的农民人均占有资源增多，并最终实现‘刘易斯拐点’。而如果进城农民继续经营土地，这个目标就很难实现。”

　　重庆模式关键词

　　“三项活动”：2010年初以来，重庆在全市各级机关干部中开展以“三进三同”、“结穷亲”、“大下访”为主要内容的密切联系群众“三项活动”。“三进三同”：通过进基层、进村子、进农户，同吃、同住、同劳动，与村社干部、群众代表一起座谈，了解他们的实际困难，解决了一些实际问题。“结穷亲”：到“亲戚”家走访、慰问，深入到农村一线。“大下访”与“三进三同”、“结穷亲”一起，作为各级党组织工作常态，要求各级机关干部走出机关，到矛盾最尖锐的地方，找有“疙瘩”的群众交心谈心，收集民意、体察民情、积聚民智、排解民忧、疏通民怨，在思想上、感情上拉近与人民群众的距离。

　　重庆农村土地交易所：隐于市中心最繁华地段的重庆交易大厦四层，是重庆市农村土地交易所。2008年12月4日，市政府出资5000万元，重庆农村土地交易所挂牌成立，这是全国首家主要从事“地票”交易的地方。

　　重庆模式关键词

　　内陆开放高地：实际利用外资，5年增长12倍，达到60亿美元，总量中西部第一，增幅全国第一；一年对外投资50亿美元，利用外资增幅连续两年全国第一；吸引世界500强企业投资项目总数西部第一；投资潜力竞争力排名国内第四，仅次于京沪津……2009年3月，薄熙来提出，要力争用5年时间，将重庆建成我国内陆开放高地。

　　“两翼”农户万元增收工程：重庆发展的短板在“两翼”，“两翼”发展的难点在农村，农村发展的关键在增收。2010年3月，重庆市委、市政府正式启动了渝东南、渝东北“两翼”农户万元增收工程。即到2012年，“两翼”农民人均纯收入年均增长18%左右，增加800元以上，达到6400元。“两翼”农村户均纯收入在去年基础上增加1万元，达到2.5万元。

　　绿化长江：2010年9月，“绿化长江 重庆行动”捐资造林大型公益活动正式启动。未来3到5年时间，重庆市将向国有企业、民营企业、社会集资30到40亿元资金，放入“中国绿化基金会重庆长江专项基金”。长江两岸将造林380万亩，两岸森林覆盖率由目前的22%提高到65%。