白洋淀什么时候去好:专家呼吁广电电信实施融合监管

　　记者 韩群

　　随着技术的突飞猛进，电信网、互联网和广播电视网这三网的融合已经成为不可逆转的趋势，并且这种趋势正在深刻地影响和改变着相关的市场，其中广电和电信两大传统行业由互不侵犯逐渐演变为“兵戎相见”，尤其是在手机电视、IPTV等方面，广电和电信都在争夺主导权。随着三网融合的逐渐临近，预计广电和电信将会加紧市场推进步伐，这也意味着双方的明争暗斗将进一步升级。面对广电和电信短兵相接的局面，融合监管成为业界讨论的焦点。

　　广电“凶猛”

　　日前，国家广电总局副局长张海涛表示，要积极利用高新技术改造传统媒体，推动广播影视向现代媒体转变，同时大力发展新兴媒体，巩固和占领新阵地。他强调，当前广电系统发展新媒体的重点是发展移动多媒体广播，移动多媒体技术将首先为我国的流动人群和交通工具服务。在张海涛高调宣布布局战略后不久，“有着传统广电血统”的北京电视台宣布，将全力实施新媒体战略，分阶段全面进入网络电视、手机电视、SP等新媒体领域，并以京视传媒集团为基础扩张。该做法令人耳目一新，也表明了广电企业在三网融合时代的决心。北京电视台是国内诞生的首个跨行业运营商，北京电视台台长、京视传媒董事长刘爱勤表示，将致力于将京视传媒打造成一家拥有多种丰富内容、多种新媒体平台的跨媒体运营商。

　　在我国，广电和电信历来“井水不犯河水”，业内人士虽然一直在议论三网融合，但终究是“雷声大、雨点小”。在准三网融合时代，北京电视台无疑成为了“第一个吃螃蟹的人”。北京电视台台长、京视传媒董事长刘爱勤表示，网络电视和手机电视、SP等新媒体领域商机巨大，大有可为。这些领域原来为电信业所控制，广电早已垂涎不已，北京电视台的所作所为不过是一个序曲。刘爱勤明确表示：“要实现媒体运营的超越。”据悉，在网络电视方面，北京电视台主要依靠“北京宽频”；在手机电视方面，主要依靠手机流媒体运营平台“京视新视界”；在增值业务方面，重点打造“京视无线”这一电视互动品牌。

　　此次北京电视台宣布的很多业务矛头均指向电信领地，对此，有专家曾担心，这种跨行业的运营商将遭到电信行业企业的一致抵抗。但事实正好相反，北京电视台不但没有受到众电信企业的围剿，反而从电信领域找到了诸多合作伙伴。据悉，在手机电视方面，北京电视台获得了国家广电总局颁发的第六张手机电视牌照，将与中信集团等合作；在增值业务方面，北京电视台将与华友世纪合作。北京电视台表示，还将继续在电信领域寻找合适的合作伙伴，以期达到共赢。

　　相关专家分析说，北京电视台此次高调进军电信业，发展新媒体，受影响最大的是传统电信运营商，由于种种原因，传统电信运营商并没有太好的办法阻止广电的进攻，而由于趋利性等原因，SP并不会对进入的广电企业产生太大的抵触，恰恰相反，SP甚至会转而和广电运营商合作，以争取更大的利益和话语权。

　　从当前的形势看，在开展融合业务方面，广电似乎已经先行一步。摩托罗拉副总裁GeoffRoman也持同样的观点，他表示：“在广电与电信的争夺中，广电已经领先电信。这一趋势在美国及其它国家已经显露出来。”不过许多专家对此也存在质疑，他们认为，广电的突破更多是在竞争压力下的被迫反击，随着互联网和移动网络兵临城下，年轻人不看电视只上网，甚至拿手机上网，传统的广电用户正在流失。广电面临着前所未有的压力，竞争迫使广电迅速打开产业链条。

　　电信反击

　　一直以来，广电手中掌握大量的节目内容资源，电信则把握着互联网等的主导权，双方各有所倚，为相互进入设置了重重壁垒。而随着我国“三网融合”规划的不断推进，打破电信和广电各自为政的局面，进行业务融合已势在必行。关键问题是，谁将成为融合后“三网”的主导？对此，广电和电信都在厉兵秣马，一场争夺领导权的“近身肉搏”已经展开。目前，广电和电信的主战场主要集中于手机电视、IPTV等新兴业务领域，其中在手机电视市场的争夺最为激烈。

　　目前，广电总局正在加速手机电视的芯片研发及相应产业化工作，而电信行业却没有推出自己的手机电视技术标准，这也就意味着，如果这种情况持续下去，在手机电视领域，电信商只好服从广电的主导。对此，相关专家表示，广电的这种行为可以理解为“抢先机”，在与电信的利益纷争中先用标准拔得头筹，不过广电系统“抢得太早”，广电的手机电视标准尚没有形成完整的标准，距离真正的商用还有很长一段距离。事实上，很多来自电信系统的专家都认为由广电单方面制定标准并不合适：“手机电视的内容由广电管，但是手机终端、网络管理权却在信产部，将来单靠广电自己是没有办法管理这一新兴业务的。”

　　其实，信息产业部推动手机电视进展的相应工作早已悄然展开。在今年3月12日出台的《信息产业部综合规划司2007年工作要点》中，信息产业部表示，今年将推动“手机电视”业务的试点、产业化、频率分配及相关政策的研究工作，作为重大专项的方案制定工作之一，并将积极推进手机电视相关产品的研发和产业化。其实，信息产业部一直在两个层面推进手机电视工作，一是在政策层面正在加快行业标准的制订和政策的出台，二是在运营层面正在进行技术的研发和各个大城市的试商用工作。

　　虽然手机电视在广电行业已经逐步上路，但从电信行业的手机电视发展来看，各地运营商的手机电视产业化进展也已经逐步展开。2006年底，在信息产业部副部长奚国华的见证下，中国移动和中国联通分别与中央电视台达成合作，共同推广手机电视业务。值得注意的是，在双方的合作模式之下，中国移动和中国联通提供网络平台，中央电视台只是内容提供商。对此，有专家建议说，电信运营商可以尝试自己开发内容，以将主导权牢牢控制在自己手中。

　　从对手机电视的争夺过程中可以看出，广电和电信各有优势，互有攻守，领导权究竟应该花落谁家？双方阵营的专家各执一词。一位信息产业部官员曾表示：“在手机上看电视，你说它是电视业务还是电信业务？现在要做的是把该管的管住，让该发展的能够发展起来。”中科院声学所研究员侯自强更是直截了当地指出：“广电就是要自己一家来做手机电视，以获得手机电视的主导权。广电如果单纯采用CMMB标准开发手机电视，将导致运营成本的大幅提升，并有可能难以保证必要的服务质量水平。通过卫星广播方式单独来做手机电视是不适合的。”侯自强建议，广电系统应让电信运营商加入CMMB标准的实施，利用卫星信号和3G基站信号为用户提供高效廉价的手机电视服务，而不是目前广电所设想的：下行由广电来做，上行由电信来做。

　　近日，中国电信集团总工程师韦乐平还提议，面对新的市场格局与潜在的市场商机，中国电信业的重组方向是形成3～4家实力基本相当的全业务运营商，也就是要形成一个“3+1”的竞争格局，即三家电信运营商加一家广电运营商。电信和广电对称业务准入是大融合的第一步，按照韦乐平的看法，形成3～4家实力基本相当的全业务航母是打造健康有效的电信市场的合理取向，也是政府行业格局调整和监管的现实选择。无疑，韦乐平的提议代表了大多数电信专家的想法，“三比一”的比例意味着电信业将占据主导权。他还解释说，“1”是留给广电的，因为对称开放不能只是电信进入广电，得给广电一点出路，而它的出路就是进入网络电话，进入电信业业务。

　　融合监管浮出水面

　　如今，广电与电信都在积极备战，随时准备抢占竞争高地，为日后的发展奠定基础。而技术的发展、市场的变化为管制带来了新的挑战，原有的广电和电信管制政策必须进行相应的调整。目前，我国电信网监管体制的基本特征是以信息产业部为核心的垂直管理体制。信息产业部是行业主管部门，下设省通信管理局，对本行政区域内的电信业实施监督管理。国家发改委和其它相关部委对电信业务的市场准入、普遍服务及电信资费负有一定管制权力。电信领域传统的管制重点是对网络等基础设施进行经济性管制。

　　与电信监管稍有不同的是，广电管理集中于对广播内容的管制，注重监管的社会、文化职能。监管广播电视业的政府部委和中央机构有中宣部、广电总局、信息产业部和发改委。中宣部主抓宣传和意识形态的宏观指导；广电总局实施行业和产业管理，重点是内容安全和文化健康；信息产业部监管传输网建设和频谱资源分配；发改委监管价格。现行广播电视行政管理体制始于新中国成立之初，完善于20世纪80年代，逐步形成了“四级办、四级管”的基本格局。最近几年，一些地方在推进文化体制改革中对广播电视现行管理体制作了某些调整和改革，包括建立广电集团和实行管办分开，但全国广播电视整体管理体制格局没有根本改变。

　　因为市场形势发生了显著的变化，广电和电信这种“各自为政”的监管形式有望被打破，而随着业务的逐渐融合，融合监管的实施显得越来越有必要。电信研究院通信政策与管理研究所法制与监管研究部主任何霞表示，过去由于两个行业在业务上不存在交叉，因此无需建立统一的管制体制。然而，随着技术趋同的发展，这种情况发生了改变。一方面，技术发展促使电信企业可以提供IPTV等类型的内容传播业务，另一方面，广电企业将业务扩展到宽带互联网和语音通信。这种发展趋势要求将现有分割的管制方式进行融合，进而构建更为协调有效的管制体制。

　　其实，在今年的两会期间就有代表提出，广电与电信应该实行融合监管。中国网通副总经理朱立军提交了全称为《关于深入推进三网融合，加快国民经济和社会信息化发展的建议》的议案。他在议案中提出，三网融合已是大势所趋，我国应统一网络的监管机构。这是全国人大代表首次就电信广电监管机构统一提出专门议案。朱立军还指出，深入推进“三网融合”，应该解决政府监管机构的融合问题。除媒体内容另有监管部门外，电信与广电网络应由一个机构统一实施监管，这样网络的融合才有可能真正实现。另外，还应设立专门的内容监管机构，对内容提供商(信息台、SP、ICP、广播电台、电视台等)统一实施监管，把好内容产品的制作、审批关，保证网络上传播的视频媒体内容的合法性、健康性和有益性。

　　从表面上看，电信与广电在网络上存在竞争关系，但实际上也是一种互补关系，而且在业务与内容的提供上还将是非常紧密的合作关系。朱立军表示，为了发挥技术优势，有效地利用国家信息通信资源，我国政府监管部门必须审时度势，深入推进“三网融合”。目前国家对电信与广电互相准入的政策还没有突破，制约了“三网融合”的进程。此前，曾有专家建议我国建立类似美国FCC(美国联邦通信委员会)形式的综合监管机构。从目前的情况看，实施融合监管应从立法层面予以保证。

　　虽然融合监管已经被提上议事日程，但究竟该如何推进是值得探讨的问题。著名电信专家、UT斯达康(中国)首席科学家杨景认为，融合监管并不意味着监管机构的完全统一，在通信信息化向其它行业延伸的过程中，不同行业监管机构的融合统一有助于不同行业的标准化，但仅仅依靠组织机构的合并，不可能造就电信和广电的真正融合。目前电信业正在向各个行业渗透，并推动其它行业的信息化进程，这实际上也是电信业与不同行业融合的过程。杨景表示，如果电信、广电的融合必须以两大监管部门融合为前提条件，那也就意味着，要实现各行业的信息化，电信监管部门就必须与其它所有行业的监管部门合并，组成一个无限大的监管部门，这显然是不符合中国国情的。

　　步调不一成拖累

　　毫无疑问，为适应网络融合的趋势，中国广电与电信分立监管的局势必然会打破。在近期内，比较现实的做法是允许广电和电信网络的双向准入，要实现这一目标，需要两个部门之间进行深入的探讨、协商，在中国的政治体制下，更需要国务院层面进行统一的协调。长远来讲，设立融合的管制机构，对融合的网络和内容分别监管是比较有效的做法。

　　目前我国三网融合刚刚起步，与发达国家相比，除了技术和市场的因素外，监管权分割和政府部门多头介入使三网融合面临协调难。我国对三网的管理和管制权除信息产业部和广电总局外，一些管理权限还分散在发改委、国资委、财政部、商务部、工商局、国家质量技术监督局等相关部委，各部门从不同角度共同对三网进行管理。这种权力分配状况对三网的管理效率既有积极作用，也有一定负面效应：多家政府部门参与制定政策，在制定监管政策时，政府就得与各相关政府部门进行协商、沟通，平衡各部门之间的利益，三网中的每个网难以适时、专业、完善地制定出市场急需的政策；同时，由于监管职能之间存在交叉，容易导致责任主体不明，产生监管政策的漏洞和监管的重叠问题，融合监管难以有效实施。

　　何霞表示，目前实施融合监管面临的问题不仅是监管机构和力量的分散，还有一个重要的问题是广电和电信的改革步调并不统一。电信业已经进行了初步改革，基本破除了行业垄断，实现了政企分开。电信业下一步的改革目标是进一步破除垄断，开放市场，鼓励“走出去”，营造公开、公平、公正的市场竞争环境。而广电业还处在垄断期，广电的改革目标是网台分离、政企分开、政事分开、行业管理、网络独立。由于不同部门管制程度和方式不同，广电和电信的改革深度不一样，改革目标也不同。改革的不同步为融合监管带来了极大的挑战。

　　信息产业部电信研究院科技委副主任雷振洲也发表了类似的看法。他表示，三网融合在中国已经提了10年，但真正融合的速度比较慢。从走向多媒体时代、走向信息社会时代的角度来看，各国都应该走三网融合这条路。由于广电和电信的网络技术在慢慢趋同，国外有些国家已经破除了两个行业在政策和监管上的壁垒，原来两个不同的行业可以互相进入。但是，中国有中国的国情，广电和电信步调不一致导致融合监管实施难度增大，这需要从政府层面加快推进管制改革。

　　其实我国一直在积极推进管制改革，以适应融合的要求。2001年3月15日第九届全国人民代表大会第四次会议批准的《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》提出，要“促进电信、电视、计算机三网融合”。2005年10月11日党第十六届中央委员会第五次全体会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出，要“加强宽带通信网、数字电视网和下一代互联网等信息基础设施建设，推进‘三网融合’，健全信息安全保障体系”。正在制定过程中的《中华人民共和国电信法》草案尝试打破广电与电信的相互进入壁垒，建立广电与电信业务的双向进入制度。这些都意味着我国的融合监管已经渐行渐近，但广电和电信步调不一致是客观历史原因决定的，因此融合监管还有很长的路要走。