秋风：民主离不开游说

重要的正是这个开放的过程——各级官员就某个问题作出决策，那不是政治。唯有当民众得以参与，才有政治可言。

作者：秋风，学者

长期以来，中国的社会治理图景中多行政，寡政治。当然，人们也经常讲到政治一词，但那种政治更多地是与意识形态相关，而不是指严格意义上的政治，这种政治，按照“维基百科”的定义，是指多个群体的人们透过公共程序作出决策的过程。重要的正是这个开放的过程——各级官员就某个问题作出决策，那不是政治。唯有当民众得以参与，才有政治可言。

可喜的是，过去若干年来，围绕着各级人大，在全国与地方层面上，初步形成了人大政治的雏形。人大政治成为中国民主政治的一个重要方面，也是未来进一步完善民主的重要渠道。

民主离不开游说

现代政治的基本原则是“人民主权”，通俗的表达就是“人民当家做主”。但是，人民如何当家做主？很显然，不大可能几千万、几亿人民聚集到一起讨论公共问题。因而，人民主权原则在现实中的实现形态必然是“代表制”。

这种代表制有多种形态，大体不外两种，一种是很多国家采用的议会制。人民通过某种方式选举产生议会议员，这些议员常年聚集在一起开会，就公共问题进行决策，包括制定法律。

另外一种形态是中国等若干国家采取的人民代表大会制度。宪法规定，它就是最高国家权力机构。这种主权性会议的代表数量远远超出代议制国家的议员数量，而且，通常情况下，它一年只召开一次短期的会议。这就面临一个问题，代表会议休会期间，谁代表国家权力？于是就设立它的常委会，这个常委会经常召开会议，审议法律和政府的决策。

不管是议会，还是人大及其常委会，都享有立法权，同时也享有控制行政部门的诸多权力，其中最为重要的是预算审议权和人事任免权。

但是，按照人民主权原则，又会产生另一层问题：如何保证这些代表机构按照民意活动？而当涉及到“民意”的时候，“人民”这个抽象的概念必然分解为具体的一个一个人、一个一个社团。“人民”只是一个抽象的政治概念，在具体的立法、决策过程中，“人民”是不可能发言的。真正具有权利诉求、具有利益主张、能够表达意见的，只能是具体的人和他们组成的团体。因而，民意只能是个体意见的聚合。于是，如何保证代表机构按照民意立法、决策的问题，就转化成各个人、各个群体能不能参与立法与政府决策及如何参与的问题。

这样，民主政治必然存在“院外”政治，人大制度也必然衍生出人大政治。人大政治恰恰是政治民主的象征。只要人大在立法与决策活动中确实扮演着重要角色，那各个领域、各个方面的人们、群体，就会想办法向人大陈述自己的意见，影响人大的立法与决策，使之保障自己的权利，至少是不侵害这些权利；使之能够增进自己的利益，至少是不减少这些利益。可以说，向人大及其常委会游说，乃是民众的权利。

其实，因为权力会对人们的权利、利益产生巨大影响，所以，任何时代的任何政府都会遭遇游说活动。区别在于，当游说活动进行于密室，唯有那些“有关系”“有门路”的人才有能力、有资格进行游说活动，游说便成为一种特权，特权游说者甚至可以操纵政府。再加上这样的游说当然会使政府腐败，权力被滥用，某些人的利益之增进以另一些人的利益被损害为代价。

民主政治的游说则是公开的，也没有太高门槛，任何人和群体都可以进行。同时，民主的立法、决策本身有比较严格的公开程序。这样，不同的群体、站在不同立场的游说，会展开某种竞争。与商业竞争不同的是，立法机构受这样的院外政治影响而达成的立法或政策，不是一群人得到全部而其他人一无所获，而经常是各个群体、各种不同立场的妥协折中。人们常说，民主是妥协的政治，但妥协正是以各个不同群体围绕着立法与决策进行游说为制度前提的。

面对游说的人大

在中国，“游说”人大及其常委会，亦是一个渐进的过程。因为，在此之前，各级人大及其常委会尽管有宪法授予的广泛权利，但在现实中权利与作用并不十分匹配。立法经常是行政部门主导，预算也由行政部门决定。那些试图保障、增进自己利益的部门更热衷于跑“部”进京。随着人大及其常委会在立法与决策结构中的角色强化之后，人们才开始转而在这个方向进行游说。

促成人大“游说”发育的另一重要因素是，过去二十多年来，随着行政控制放松，自愿性公民组织、私人企业部门逐渐发育、扩展。这些组织基于各种各样的目的试图影响立法、政策。但他们在行政部门那里没有门路，同时，他们也更相信公共政治。因而，他们就选择了“游说”人大。

事实上，全国和地方各级人大代表中，也有不少出自这些新兴社会群体和组织，他们具有较强的公共政治意识，甚至有强烈的政治家角色意识。他们乐于与民众进行沟通，也乐于以公共利益代言人的身份在人大立法过程中发挥作用，或者对行政部门进行监督。

这样，新兴的社会群体中的游说者，与被游说的对象之间，具有共同的利益诉求、共同的价值和语言，容易进行沟通。尽管他们都意识到，目前人大的功能尚没有全部发挥出来，但游说者知道，透过游说活动，可以使自己的诉求、主张引起舆论关注，可以在公共空间创造出引人注目的公共议题。对于很多游说者，能够达到这样的效果，就已经相当满足了。

面对社会的殷切参政需求，人大及其常委会应当保持开放心态。因为，这是代表的法律与道德义务。人大代表是民众的代表，他当然有义务倾听民众的声音，不论这民众是一个人、一群人还是某个地区的人或全国人，也不论他的诉求、主张是否正确。这是政治家的首要责任，政治家不是自己闭门造车的。而人大常委会作为人代会的常设机构，当然同样应当对那些表达自己诉求、主张的游说者开放。

事实上，民众及相关社会团体的游说活动，也是人大代表及常委会组成人员获得有关社会事实之知识的便利渠道。人大及其常委会的立法和决策是需要知识支持的：立法和政策要符合民意，立法机构成员就必须了解民众在想什么，他们希望得到什么，希望取消什么政策，越具体越好。立法机构成员可以通过多种渠道获知这样的具体民意，但游说者主动提供信息当然也是一个重要而低成本渠道。而且，游说者会比较理性地、全面地陈述自己的诉求、主张，这样的社会事实知识是通过座谈会、专家论证等方式无法获取的。比如，五十位名人关于国家教育发展规划纲要的意见，就具有很高的立法针对性。

因此，人大代表及其常委会组成人员应当具有吸纳民意的意愿和能力。有些具有政治意识的人大代表曾经自费设立办公室，征集民意。参照这一经验，各级人大常委会似乎也可以为其组成人员设立办公室，使之可以与民众及相关社会组织广泛地打交道。

不过，对于“游说”，人大及其常委会肯定不可能照单全收。面对同一议题，不同游说者提出多元的、甚至相互矛盾的主张、诉求，这种局面本身就要求立法机构成员具有判断力。只有借助这种能力，立法机构成员才能作出理性的权衡取舍。事实上，游说活动也是在众多人大代表、常委会组成人员中间进行的，这些立法者之间也会展开竞争。这种竞争将各种不同主张、诉求达成妥协，从而使各个社会群体的利益都有所照顾，使之尽量接近于公共利益。

总之，如果民众与人大都有开放而理性的心态，人大政治将是中国民主政治发育的一个重要看点。 （原题《民主离不开游说，人大政治正在完善》），原载《中国新闻周刊》 (本文来源：中新网 作者：秋风)

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