按键连发怎么设置:自下而上的力量：通过公众参与建设法治政府

（此文为即将出版的《在北大听讲座》第七辑的一篇讲稿，谢谢编辑赐稿）

时间：2006年3月23日晚七点至九点

阅读提示：随着改革的深入和全球化进程的加快，不论是学术界还是民间，越来越多的人已经认识到，一个社会不仅仅有国家，还应该有国家和社会的分离、沟通、互动。换句话讲，社会之中，除了存在具有系统组织并配备了有效资源的国家机器和政府机关之外，还存在着不可忽视的民间力量。民间力量的最原始载体是个人。当然，公共生活中，个人的力量很微弱。个人发挥作用，必须通过某些组织，比如NGO。但自下而上的力量总和，对于社会变革而言，是不可忽视的重要力量；社会成员对其自身所处的社会变革的参与，不仅是推动力，也是他们认可变革方向和结果正当性的源泉。本文对我国转型时期的民主、法制及公共管理和个人意识等问题进行了分析和探讨，非常具有现实意义。

首先感谢大家的参与。（掌声）

今晚我来的主要目的，是和大家讨论交流一种新的公共治理模式，一种在中国社会转型中不断展现出的新力量：自下而上的力量。

大家知道，我国一直以来经济和政府管理体制变革的主导方式，主要是自上而下，由政府主导的。 今天，我们逐步感受到，中国目前正处于一个重要的变化时期，无论是身处变化机体内部的我们，还是身处机体之外的观察者们，都发现，这一变化的来势是迅猛的、领域是广泛的、影响是深远的。但是，这一变化的方向何在？变化能否稳定持续下去？变化如何才能发展？这些问题尚未得到很好的回答。今天，我就和大家从这里开始讨论。

（一）反思社会变革的力量

从逻辑上讲，变革的方式有自上而下的，有自下而上的，也有上下结合的。试问：自下而上的力量是否可能？是否必要？如果必要，在制度上怎样推进？如何使得这种力量放大化，引导中国的法治建设，甚至社会变革？

要理解和回应这样一些问题，首先可能需要反思社会变革的力量。目前所讨论的改革开放，通常意义上，大家认为，始于1978年的经济体制改革。从法学角度看，我们发现，经济体制的改革过程，其实始终伴随着法律制度的变革，这一变革，或者从无到有，或者从不完善到完善。我有一个看法，中国经济体制改革的指导思想是实用主义的。何以见得？我们以生产力标准、以是否促进富裕来评判改革的成败，所有改革要往这个方向靠拢。改革本身的价值导向并不明确，而只有一个个不断调整的、具体的目标导向。这种实用主义的经济改革，带来了工具主义的法律改革。这种现象，直到今天仍很明显。比如，我们还能听到这样的口号：“法律要为经济建设保驾护航！”上个世纪的七十年代末到九十年代初，我国主要法律制度的改革，多是为了保障经济变革的顺利进行。有人可能要反驳，工具主义恐怕是所有法律制度都具有的特色。这话也没错，但问题是，“把工具主义当作指导性哲学”与“把法律当作工具”，两者是有区别的。在工具主义主导思想下，倘若某种法律捆绑了政府改革经济的手脚，政府就会无视法律，把法律一脚踢开。在某种程度上，自上而下的改革驱动力，导致了经济改革的实用主义方向和相关法律制度变革中的工具主义态势。

我国的政治体制改革中其实也存在这种状况。如今，人们通常在两个层面上讨论政治体制改革，其中之一是行政管理体制的改革，包括政府人员精简、政府职能调整等多个方面。今年的《政府工作报告》，再次重申了这一点。从上个世纪八十年代，直到今天，大型行政管理体制改革，我国进行了好几轮。每一次行政管理体制改革开始时，理论家都说，这一轮是最重要的，要切实推行下去。但实际效果如何呢？本次《政府工作报告》提出了新一轮的行政管理体制改革方案。应该说，其目标，应当跟以前的体制改革在目标上有了相当的提升，因为我们本可以假定：以前的改革应该解决了不少问题；可真实情况是，今天政府在管理体制上所面临的问题，与从前并没有太大分别。这暗示着，我国的行政管理体制改革，基本上没有达到预设的目标。

经济体制的改革和政治体制改革，构成了上个世纪七十年代以来我国上层建筑变革的最重要内容，推动这些变革的主要力量是自上而下的政府主导。试问，这种自上而下力量推进的自觉化运动，好不好呢？不言而喻，当然有好的一面。国家权力的行使，可以促使一些改革措施在短时间内发挥强大而有效的作用。为什么1978年以来的经济体制改革能取得巨大成就？政府的大力推动，无疑是重要因素，它带来了改革特征的短、平、快。但是，我希望大家思考一下，这种改革力量，是否可持续？另外，我们在获得成就的同时，付出了多少代价？举个例子，改革开放以来，我国的外国直接投资量，也就是FDI，有了惊人的增长，目前已达到世界第一的水平。不过，很多国外经济学家已指出，中国所获FDI最多，究竟是不是一件好事，还需要考虑多种因数，比如吸引这些投资的要素到底是什么。这里我没有时间就此做过多阐释，只是提出这一点，供大家参考，并作为我的结论的一个例证。

国家自上而下推动的变革，见效很快，但局限也是明显的。举个例子，来看看市场化进程。在西方，市场化有一个漫长的演变过程，政府只是维护某种必要的条件，让更多人能在市场中自由做出选择。但中国的市场化进程，是政府运用自身资源来实现某个预设的框架。简单地说，中国的市场化，主要由政府这只强悍的有形的大手操纵。但是，政府与市场之间本身就存在相当的排斥和紧张关系。当今，我们已能看到不少现象，逼迫我们去反思政府与市场两者关系的定位。比如，资源配置中，哪些应该由政府推动，哪些应该由市场进行？再比如，国有金融企业和大型国有生产性企业，它们作为政府参与市场化的代表，如何在市场中正确定位？这都值得我们反思。

当我们今天讲法治政府建设时，自上而下的推动力，再次成为一个关键性问题。对“法治政府”的界定，尽管可能有各种各样不同的标准，但我以为，有一个标准，是所有愿意认真理解法治政府概念的人无法拒绝的：法治政府，意味着公共权力受到制约的政府。要想使公共权力受到有效制约，需要在公共权力系统的内部和外部完善制约性的机制和力量。今天，法治政府的建设，看上去仍是自上而下进行的。一个典型的例子，国务院最近推行了一个《全面推进依法行政实施纲要》，其中规定了政府的很多要求、目标与责任。我本人参与了这一纲要的起草，但包括我在内的众多人员都为一个问题所困惑：纲要的大部分行为条款中都没有主语。比如，“要大力推进……”、“要落实……”、“要达到……的目标”，可是，谁来推进？谁来落实？谁来达到目标？打个比方，武侠书中，多有高人自废武功；现在要建设法治政府，某种意义上，就可以理解为，要求政府某种程度上自废武功，它不应当无所不能。请问，这一过程，能否由政府自己完成？我表示怀疑。政府自觉地限制自己的权力，在终极意义上就好比一个人想揪着自己的头发把自己提起来。这多么困难啊！因为这种变革是根本性的，政府有没有如此巨大的力量和勇气呢？假如政府能够自我约束，事实上这已经否认了法治存在的必要性。法治在本质上，是悲观的。假如人人能自我约束，法律用来干什么？而假如政府无法保证自我制约，我们就必须寻找一种可持续、可依赖的法治政府建设的力量。

不论是学术界还是民间，越来越多的人注意到，一个社会不仅仅有国家，还应该有国家和社会的分离、沟通、互动。换句话讲，社会之中，除了存在具有系统组织并配备了有效资源的国家机器和政府机关之外，还存在着不可忽视的民间力量。民间力量的最原始载体是个人。当然，公共生活中，个人的力量很微弱。个人发挥作用，必须通过某些组织，比如NGO。但自下而上的力量总和，对于社会变革而言，是不可忽视的重要力量；社会成员对其自身所处的社会变革的参与，不仅是推动力，也是他们认可变革方向和结果正当性的源泉。

从过去中国已经进行的经济体制改革和政府体制改革中，我们可以总结某些教训，当然也有某些经验，来重新探寻今天正在进行的所谓法治现代化改革的合理路径。这个路径究竟是什么呢？动力何在？是不是还能如从前那样，自上而下、自我革命？恐怕那种方式，虽然见效迅速，但却无法持久。可持续、可依赖的力量，应是自下而上的力量，这是社会可持续发展的力量。

自下而上的力量，我称之为“大规模建设性武器”（weapon of mass construction）。自下而上的力量，要求政府真诚去倾听来自整个社会以及生活在其中的个体与利益团体的声音，并对他们的诉求做出负责任的回应。

为什么自下而上的力量很重要？为什么民众在建设法治政府中有巨大推动力？其实，宪法已经阐明了，政府的权力来源于民众，换用古典政治学理论术语而言，国家和政府存在的道德基础，其实是为民众提供服务。事实上，今天政府建设要不要依靠民众力量，这倒不是最紧要的问题，因为政府已经意识到了，要依靠民众的力量。毛主席早就说过：“人民，只有人民，才是创造世界历史的动力。”民众力量在政府建设中的定位，才是关键性的问题。可能有人要反驳我：为什么我意识不到自己对于政府建设有作用呢？且不说对国家公共事务的影响了；作为一名北大法学院学生，可能我都无法决定那些与我有关并且直接影响到我的事情。

我想说的是，建设性的力量，不能靠被动的守候，而需要行动，并且通过行动使之转变为推进制度变革的力量。公众对公共生活的参与，在本质上可以被理解为一种个人或集体与问题、方案、制度、公共权力之间的有意义的联系；它意味着参与的权利，参与者的权力感和受尊重感，一种理性协商的可能性。今天，我们强调这种力量的意义，时机是成熟的。原因有三点。

首先，中国的社会变革实践已经表明，自上而下的推动力，在取得成功的同时，也带来了一系列问题，如今，这些问题，被真实地展现在世人面前，它们势必引发我们的思索：新的力量从何处来？

第二，二十多年的改革，已经让中国发生了许多变化，其中一个很重要的变化，就是：原来国家和社会完全同构的状态被打破了，换句话讲，尽管我们尚未形成一个高度成熟的组织化的市民社会，但我们已能感受到利益的多元化趋势。十亿人民一条心，这种假象不复存在，也不可能再出现。如今，各种不同的利益集团都在积蓄力量，都在寻找表达的途径，这种力量，或许短期内可以去压制它，但绝不是高招；而应该引导它，让他正常释放出来。因为释放，可能是建设性的力量，而压制，可能是破坏性的力量。正如大家所知，火山在沉默时是最可怕的。这次的《政府工作报告》中，政府一再强调，要通过各种各样的途径，推进公众参与立法与公共政策的制定。在国务院制定的《全面推进依法行政实施纲要》中，也至少有三个段落，都在强调，在影响公众利益的事项上，应该允许、鼓励并积极支持公众的有效参与。以上两点都表明，大规模的建设性力量，不仅是必要的，也已具备了一定社会基础。

第三，我们甚至观察到了，民众力量正在改变我们的社会。许多人谈到中国的法治改革时，可能会关注，又立了几部法，好像它们是法治进程的里程碑。当然，其中很多法律对社会公共生活是起促进作用的。但是，有些法律是符号性的，它们的执行是低效甚至无效的。有人开玩笑说，目前我国法律中，执行得最好且最严格的，是《游行示威集会法》；执行效果不理想的太多，例如《义务教育法》。为什么《义务教育法》已经出台了这么多年，可孩子们上学还要交学费？而且上学难的问题越来越严重？再如各种各样的《环境保护法》，对环境起到了多大的保护作用？请问大家，这些立法在多大意义上推动了中国的法治建设？立法这种自上而下的、组织化的力量，其实，取决于社会的配合，取决于法律条文在多大程度上能够为社会成员所接受。假如立法脱离民众，它就不可避免陷入符号化的困境。反过来，有些个人化的力量和个体性的事件，展现出，民众日渐成为推动社会变革的力量。

举些例子。比如“孙志刚事件”。当这一事件突然呈现出来时，来自民间的声音，成为压死骆驼的最后一根稻草。当然，有人可能反驳我，收容制度的废止，仍然是自上而下的。没错。但我要提醒大家的是，个体对公共生活的参与，展现了一种积蓄已久的力量。今天，我们有可能通过公众参与来推进宏观制度的建设，换句话讲，有可能以微观的方式进行宏观的变革。

再比如说，对于某些传染性疾病，好比乙肝，法律上有歧视，政策上有歧视。于是，无论你准备上学，还是准备工作，学校或者工作单位，都要求你检查“两对半”。但是，有人在正确的时间和空间里，挑战了这一制度，在为自己利益而抗争的同时，戏剧性地推动了制度的变革。可见，几十年来根深蒂固的制度，有可能借助个体化的实践而得以改变。

去年上课时，我跟学生们深入讨论了北京的“杜宝良案件”。这样一个微弱的个体，杜宝良，一位籍贯安徽而在北京买菜的民工，有一辆小卡车，运送蔬菜。在他每天路过的一道路口，装有摄像头以及不太明显的单行标志。由于未曾注意，他被摄像头拍下了一百多张违章照片。直到有一天，他收到一张罚单，金额达一万多元，对他而言，这根本无法承担。杜宝良向法院起诉，因为假如交通管制部门很早便通知他违章了，他就不会屡屡违章了。事实上，《行政处罚法》也的确要求对被处罚者应当告知。这一件个体化的诉讼，我们可以广义地理解为一种参与。大多数人已习惯了一种被动，寄希望于别人替自己改变那些他们一直抱怨的制度安排，或希望有自上而下的力量来改变。我认为杜宝良为我们上了很好的一课，他的所作所为，也给很多人带来了便利。比如，原来，电子摄像机拍摄到了违章记录，相关机构不会给违章者发通知单，而自从“杜宝良案件”后，在北京，违章记录不仅需要在网站公示，而且需要以信函的方式书面通知。我上个月，就收到了三张通知单。（笑声）有了这些通知单，我至少可以研究一下，究竟什么地方有摄像头，我以后需要……注意。（笑声）

实际上还有很多例子，但以上三个例子，足够说明，在今天，自上而下的力量已经是可能的、不可忽视的力量。自下而上这样一种来自底层的力量已登上了社会变革的舞台，在社会生活中发生效用。

许多年前，我在美国参加一个关于违宪审查的研讨会，会议给我留下了深刻的印象。但这种深刻，不是来源于会议的内容，而是来源于一位美国教授的言语。当时，我发表了一种观点，中国目前还没有违宪审查制度，在不久的将来，也不太可能。突然，纽约大学一位教授——在座很多人也许知道他的名字，科恩教授（Jerome Cohen）——说：“中国的《立法法》其实规定了，任何人只要认为某一行政法规、规章与宪法和法律相违背，就可以请求人大常委会进行审查。”我回答道：“我清楚这一点。因为它是用汉字写的。（笑声）但是没有用。”教授继续追问：“请问有人试过吗？你试过吗？如果没试过，你怎么知道没有用？”我震惊了。这确实是看问题的另一角度。对待某些法规，大多数人可能凭借直觉和过往的经验，表示怀疑，不去挑战。直到有一天，有人尝试了，并且成功了，我们才醒悟过来，原来那些规定是有效的。大家可以看到，最近，我国很多法规都被请求进行违宪审查，包括前段时间颇引人注意的河南省关于男女退休职工待遇不平等的规定，为此，北大妇女中心已经向人大法工委提出了违宪审查的请求。这些事例启示我们：如果行动了，情况很可能会有所不同。

（二）以理性、开放、回应和责任为基本要素的法治政府

如果说个体力量的确有用，那么再具体一些，请问：个体力量对于建设法治政府，有什么用？法治政府概念，既是大家非常熟悉的，又是我的能力不允许我在这里深入讨论的，因为我们很难说清楚法治政府应当是什么。 但是，或许我们可以说清楚法治政府不是什么。法治政府，不是某些不负责任的官员所告诉我的：“变着法来治的政府。”（笑声）在他们的观念里，从前的管理模式是，靠政策来治理，甚至靠某些领导人的意志来治理，如今，要建设法治政府了，那么，把政策和领导人的意志变成法律条文，不就得了。“变着法来治”，这种所谓“法治”，是我国的法治建设进程中，存在很普遍、影响很恶劣的问题。打个比方，劳动教养制度。大家知道，劳动教养制度在目前看，在是否具备合法性依据这一问题上是受到质疑的；事实上，这一制度仅就形式合法性而言可能就存在很大的问题。从《行政处罚法》和《立法法》的相关规定来看，作为一个制度的劳动教养面临着合法性危机。政府也默认，这是一个需要改进的制度，但如今搞法治了，是否让人大常委会立个法，规定劳动教养制度。是不是就合法了呢？形式上可能合法了，但本质上、价值上是否合法，还需要进行思考。所以说，法治政府并不是形式上的用法律调整各种社会公共关系的政府，并不是用法来治理就等于法治。同时，如前所言，法治政府不是权力不受限制的政府，假如一个社会里，某种权力不能受到有效制约，那么，它就有可能成为无限扩张的权力，于是，我们可以肯定，这个社会不是法治的。

从否定性的描述中，我提出了法治政府的一些基本要素。我以为，法治政府需要强调权力和交往的理性化。公共权力的行使也好，个人权力的行使也好，都存在一个理性化的问题。理性化，是法治政府的关键因素，它强调公共权力的行使，必须满足理性的要求，并且尊重某些价值，例如对人的权利的保障。

法治政府是开放的政府。开放，目前提得比较少，但我以为，开放，是法治政府的典型状态。我们可以从两个层面理解开放政府。一个层面，是信息的输出。也就是说，政府以及政府所拥有的信息，应该是对社会公开的，政府成为“阳光下的政府”。另一层面，信息的输入。也就是说，政府在立法和决策的过程中，要真诚听取民众的声音，对他们合理的诉求，做出负责任的反应。开放政府，体现了政府在道义和法律上的基础，开放政府意味着：政府本身不是目的，只是手段。政府存在的意义在于它的外延，而不是系统之内；政府的职责，是为支持它的社会提供服务，回应社会民众的诉求。

那么，假如政府没有做到理性、开放，你能拿它怎么办？这就涉及到政府的责任问题。假如政府在理性、开放等关键因素上没有做好，法治政府意味着政府可以被追究责任。

我以为，我国的政府，正在朝向理性、开放、责任的方向运动，但这种运动，可能不是一次函数运动，不是顺利向上攀升的，而可能是曲线的，在进程中存在不少困难和问题。很多时候，政府带着良性善意目标的行动，再实践却变成口号化、表面化的运动，甚至是表演。口号化这一点，大家可能看得比较清楚。比如说，“法治国家”这一概念，几年以来十分时髦。中央提“依法治国”，政府就提“依法行政”，到省里，就“依法治省”了，县里，就“依法治县”，村里就“依法治村”，甚至，我还看到，有一个幼儿园里，挂着标语：“依法治园”。（笑声）我心想，幼儿园怎么用法规治理小朋友，何况，《未成年人保护法》都没有得到有效落实。说到底，它不过是在书写口号，主体自己都搞不清楚自己写的是什么、意味着什么。很不幸的是，这种现象，在我国不是少数，而是普遍。比如说，现在国家提建设“和谐社会”，而口号化的行动方式很快将“和谐”向微型的方向表述，演变成“和谐社区”、“和谐街道”。同学们有没有搞“和谐宿舍”？如果提出来，说不定是个创新呢。（笑声）政治化的口号与理念，无疑是重要的，但应该注意到，在它们的背后，有一种权力行使的内涵。你很难找到有主语的口号，口号多是让别人来干的。建设和谐社会，谁来建设？不是自己，而是让别人来建。政府建设法治政府的出发点是好的，但行动上可能在绕圈子。假如不去检讨、不去反思、不采取积极行动，也许若干年后，我们发现，我们仍在原地踏步。

说到有效途径，我以为，法治政府的建设，可以将自上而下的引导同自下而上的、集体化的公众参与行动结合起来。因为这种行动，强调对政府权力的制约，而这种制约归根到底，必须是外部的。法治政府建设的驱动力，不在政府本身，而在社会中各种各样的民众。如何引导、支持、鼓励、推进自下而上力量的制度化，这才是正处于社会转型期的政府需要考虑的问题。其实，政府已经意识到公众力量的重要性，在党、国家和政府的一些重要文件中，已经明确涉及到公众力量的范畴。在我们北大公共参与研究与支持中心的网站主页上，引用了十六大的原话：“重大情况让人民知道，重大事情要让人民讨论。”各种政府文件中，也提到了这一点。如前面提到的《全面推进依法行政实施纲要》中，特别提到，路径需要向下看，而不仅仅向天空看。由此可见，政府改革以及更大意义上的社会变革，都有其对公众力量的依赖性一面。

（三）法治政府建设：为什么需要公众参与？

为什么需要公共参与？下面我简单从四个方面进行阐释。

首先，公共参与有助于重建法律权威。法律条文那么多，而且还在不断地越来越多，但法律打折的情形非常严重。在执行的过程中，这种折扣有时候甚至接近于百分之一百。这时，不仅法律没有权威了，作为法律强大支持的国家机器也明显受到挑战。法律的权威性其实面临来自多方面的挑战。我们以前总是讲，权大于法，但今天，如果仔细观察，你会发现，没有权势，也可以大于法，因为没有权势的人，同样可以无视法律。很多时候，即使对于一般民众，规则也都得不到落实。为什么呢？因为他们根本不了解这个规则，不知道规则用来干什么；因为制定规则者未曾听取过他们的意见。换句话讲，这个规则，在他们生活的世界之外。 比如说，国务院刚刚出台一个行政法规，《娱乐场所管理条例》，很多人就此进行讨论。规定中的很多问题，非常有争议。例如，所有娱乐场所，凌晨两点必须停业。娱乐场所主要的入口和通道处，必须安装摄像头。摄像头必须是真的，（笑声）不能是吓唬人的。摄像头里的资料，要保留备份。卡拉OK房的玻璃必须是透明的……我们暂且不讨论，这些规定是否合理，但可以肯定的是，规定会影响很多人的利益，后果很严重，诸如经营者的收入、消费者的权益如隐私权等。你跑进娱乐场所，被镜头拍摄下来，再加上文化背景所给予你的不言而喻的暗示，可能对你很不利。我们倒不是说，这些规定很不合理，但是，需要质疑的是，制定规定的机关，在多大范围内听取了将要受到规定影响的人们的意见，在多大程度上考虑了他们的需求。如果没有这么做，将来，人们以各种各样的方式去违背规定，其实是并不令人惊讶的，也是可以预料的。所以说，法律权威的重建，关键不在于普法宣传，而在于让民众参与到立法的过程中，让民众的意见在法律中得到体现，让民众感觉到至少在法律程序上他们受到尊重、他们的心声被真诚倾听。如果有可能让民众生成“主人翁”的感受，当然更好了。这种感受不是别人告诉你的，而是自己感觉的，就好比，人家说你是主人翁，可你感觉了一百遍，还是没感觉，那你就还不是主人翁。总而言之，法治政府的建设要求建立民众参与的程序化的机制。

另外，正如我前面所言，落实政府责任的终极力量，不在于政府自身，而在于外部。自己监督自己，简直不可想象，只能由别人监督。所以，公众参与的另一个意义就在于，有助于监督和责任的落实。如果以后有机会，我可以和大家交流一下，互联网和中国的民主两者间的关系。我觉得，互联网这种来自民间的方式，正深刻改变着中国的民主化进程以及改变我们的生活和思维方式。比如说，“反腐”是我国党政建设中的一个重要问题，为了反腐，我国建立了各种各样的反腐机构，制定了各式各样的反腐法规，耗费了诸多资源。但最近，一个仅仅由几个人维护的反腐网站，却表现出非凡的震慑力。任何人可以把他所知道的某个官员的腐败情况张贴在这个网站上，当然，维持互联网运行的几位工作人员会要求提供线索的人提供基本的证据，你不能信口开河：“王锡锌腐败。”（笑声），你必须有凭证。如果说发文者有相关照片、有其他证词，并足以支持自己的观点，网站工作人员会把他的帖子公示出来。我想，这可以是一种“破坏性的力量”，但也可以是一种建设性的行为，无论如何，这种力量是强大的。一旦发现了来自民众的力量，接下来的问题就是，如何引导它？

法治政府的建设需要公共参与，除了以上两个方面的原因，还包括：公众参与是一种沟通理性，或者说，西方所谓的“协商民主”（deliberative democracy）。协商民主，与西方历史上传统的民主概念，本质上没多大变化。我们知道，一般来讲，民主是一种程序化的以投票来做决定的机制，或者说游戏规则。因此，程序式的民主，强调的是独立意志的表达和聚合。每个人有独特的偏好、利益和价值观，投票正给了他们表达个人偏好、利益和价值观的机会。但是，有人发现，这种民主的表达方式，忽视了一个重要问题：它很可能是各种偏好的汇合。投票时，大家自以为做出的选择对于自身是有利的，不过，事实却并非如此。假定有一位选民张三，他仿佛感觉，参选者之中，A对于他最有利，于是，他投票给A。但实质上，可能是因为张三知识和信息的缺乏，他仅仅凭借感觉选择了A；也有可能是A不断地向他做广告，他不可避免地受了影响；还有可能是他缺乏某个关键信息，比如说，有人知道，A曾经偷了别人的东西，但他并不知道。于是，我们可以断定，张三的结论是在信息不完整的情形下而做的。“协商民主”正好针对了这个漏洞，它强调大家在表达观点之前，进行一种有效的、真诚的交流和沟通。许多试验表明，在事先的交流和沟通之后，许多选民在最终投票时改变了原初的价值判定和选择。协商民主的意义正在于，它再次强调了公众不仅仅可以做选择，而且，只要有某种渠道，他们可能做出更高质量的选择。这种高质量的选择，借用法律术语的表达，那就是，可以使得行政决策更加具有合法性和合理性。允许公众的协商民主，允许公众的自由交流，而不是压抑民众的愿望，可以使得政府获取一种支持公共行政过程和社会转型的重要资源。

最后一个方面，建设法治政府，不能把公众置之局外，还因为：参与，实质上，是一种学习和公民自我教育的过程。多年以前，我们就在提倡“宪政建设”，一百年前到今天，世界各国也都存在提倡宪政的流派和思潮。西方理论家通常认为，宪政与文化背景与国民素质息息相关，因此，有人认为宪政在西方合适，在中国却未必合适。因为他们不相信中国的国民达到了宪政所要求的素质基准。前面我也讲过，没有政府可以依赖完全法律而自我运转、自我负责，所有政府都是法治和人治的结合。这两点都显示出：人是重要的。人的重要性表现在法治建设进程中，那就是要注重公民教育。当然，公民教育不应当是一种理念或教条的灌输；事实也表明，意识形态的单向度的灌输，其实是失败的。而公民教育的有效办法，正是通过参与，通过参与和学习过程提升自己的能力和责任感。公民有足够的能力去学习，一直以来，我们低估了民众的参政水平。给民众一个平台，他们能够创造。公民在参与过程中的学习，不仅会让他们意识到自己需要什么，而且他们能发现，自己做出某项行为，别人会相应做出什么制约。用时髦理论来概括，这是“博弈”的过程。这个博弈中，不断选择的过程，正是学习的过程。凡此种种，都可以解释，为何中国社会转型的最重要推动力来源于民众，自下而上的力量值得我们去关注。

我讲这么多，大家可能意识到了：公众参与，还是有点用的。那么，公众参与能不能搞起来？我们要做什么？怎样推动公众参与的制度化？

（四）公众参与：我们要做什么？

公共参与被法律明确承认，是在2003年，从环保领域最先开启。那时，人大常委会制定了《环境影响评估法》，该法要求，重大项目的建设，必须进行环境影响评估。比如，造一座水电站，它会导致周围环境各项指数发生变化，此时，有必要进行评估。而评估，不仅是专家的计算和总结，还强调、鼓励民众的参与。2005年，环保总局掀起所谓“环评风暴”，一次性宣布几十个大型项目，包括三峡工程电站、怒江水电站等存在违法，因为它们没有进行环境评估。更有影响的一个例子是圆明园防渗漏工程。用一个调侃的说法，就是给圆明园的湖底穿上纸尿裤。（笑声）环境影响评估，一方面是让公众表达偏好，提供某些信息，另一方面是专家的评估，这两个方面是结合的。

《环境影响评估法》第一次公开承认了公共参与的合法性，但在此之前，公共参与的形式其实已广为人知。最具影响力的是各种各样的听证会。这其中，最有影响力的又是物价听证会。但试问，这么多的物价听证会，真实效果如何？第一次物价听证会在广州举行时，大家都对这一引自西方的公共决策形式，寄予了很大希望，当然，不少人也是出于好奇，这事儿以前生活中没有啊，现在我们也搞这个了。今天，如果你问老百姓：“物价听证会，你相信不相信？”我估计，绝大多数人会回答“不相信”。（笑声）因为物价听证这一制度，自己摧毁了自己。此话怎讲？物价听证会已经变成了“涨价听证会”，因为到目前为止，还很少有哪一次物价听证会没有成功涨价。甚至，2004年天津发生了一起极具讽刺意义的个案。天津市的物价部门和发改委想要把煤气价格升高，于是，打算召开物价听证会。结果，在听证会前一天，北京的《新京报》提前发文称，所有与会代表，一致同意，应该涨价。（笑声）因为听证会组织者的新闻通报稿件已经写好了，而《新京报》记者不知道通过什么途径，提前得到了稿件，并刊登出来。这一事件，戏剧化的宣告了中国的物价听证制度的不可信赖。我在多种场合都谈到这个观点：听证会已成为中国的公众参与形式的一种昂贵表演。

为什么会这样？有人肯定要质问我了。你刚刚讲过，公众参与很重要，如今，公共参与搞起来了，你又说它没有用？问题出在哪里？鼓励公众参与的政策和立法绝对是没有错的，症结在于规范与现实之间的紧张、理念和行动之间的矛盾。正如思想独自并不能改变世界，改变世界的是，是转化为行动的思想。

现在，我们的一些基本制度的缺位，可能影响公众参与的有效性。公众参与有多种形式，如听证会、讨论会、座谈会、网络征集意见等，什么形式都可以，形式本身没有优劣之别，不同的形式不过是为了针对不同的问题。假如针对一个专业问题，举行一次全民讨论，是没有意义的，尽管形式上可能更轰轰烈烈。就像在讨论圆明园湖底要不要铺防渗膜的问题的听证会上，大家不知注意到没有，代表中有一位12岁的小学生。试问，她有什么知识和能力足以做出一个高度技术化的判断？毫无疑问没有。假如仅仅是为了调查民众喜好，那么，完全不必要召开听证会，不如改成民意测验，因为民意测验可以覆盖更广泛的人群。而假如你要讨论一个专业问题，如圆明园渗漏问题，这么一个12岁的代表，显然与听证会本身想达到的目标是背离的。所以说，如何落实公众参与制度的有效性是问题的关键所在。公众参与不在于形式的引人注目，不在于搞成一次“群体性的狂欢事件”，而在于其本质的有效性。群体性的狂欢事件，其实是群体性的愚弄事件，是有组织有计划的对民众的愚弄。正因为如此，公共参与的一些制度，比如物价听证等，在社会上受到质疑，其实是可以理解的。

我们究竟应该做些什么来推进公众参与的发展呢？要做的事情非常多，各个进程中都需要。比如在决策过程中，要改变城市规划了，如果不让住在那里的居民发表意见，显然是不公平不合理的。比如立法过程中，也需要公众参与。前不久讨论得热火朝天的《物权法》问题，北大法学院的巩献田教授，一封公开信，驳斥《物权法》，随后，《物权法》的立法进程被暂时搁置。假如我们真的相信，一个人的一封信，改变了一部大法的命运，如何来解释这一现象呢？我从来不知道，作为北大老师有这么大的权力，假如我知道，一封公开信有这种力量的话，那以后我也要写公开信。但无论如何，透过这一事件，你会发现它某种程度上正反应了公众参与的可能性和重要性。试问，很多时候，发现问题时，我们到底有没有去做？老实讲，《物权法》的立案刚出来时，我也有自己的看法，但我没有系统整理自己的意见，没有把意见发表出来，因为潜意识里，我还是有一种偏见：指出毛病也没用。现在，我想说，这种思考方式，恐怕应该改变一下了。因为个体化的行动，很多时候是有意义的。

公众参与真正发挥效用，有待于一些基础性的框架。从制度建设上推进公众参与，我以为有以下四个方面，需要注意：

首先，公共政治和公共行政过程的透明度以及政府信息的充分开放是非常必要的。理由很简单，假如你想让民众参与某个决策，而你又不告诉他相关信息，那么他的参与是无意义的，不是参与，而是掺和。比如说，汽油成本上升，车票价要上涨，物价部门准备开听证会了。但是，直到听证会的前一天，民众还不知道相关的必要信息。此时，即使有一定财务知识的人，也没有时间去制作一份详细的财务分析报表，而这份报表，正是决定票价上涨还是下跌的决定性因素之一。可见，在公共政策不透明和信息不公开的背景下，谈公众参与，就空泛了。参与的前提是信息问题。没有信息，就没有话语权。有消息说，这不是国家机密，（笑声）所以我可以在公开场合说，今年国务院计划出台《政府信息公开条例》，尽管事实上，这一条例出台已经被推迟两年了——2004年时就有此条例要出台的传闻。

第二个方面，结社权和利益的组织化也是影响公众参与有效性的重要因素。谈到公众参与，我们很难想象是一种全民齐动员的参与。就民主过程的本质而言，其实民主是精英的统治，因为他们有更高的技术、更多的资源、更好的策略，他们把精英群体牢牢组织在一起，为共同的利益努力。反过来，民众的大多数，往往是沉默的，而且以单个的原子化方式存在，例如绝大多数中国农民。农民的数量惊人，他们也有自身的利益，但为什么大多时候他们不能影响和决定政策，而只能被动接受政策呢？因为他们没有组织化。而单个的力量那么微弱，无法与有组织的团体如企业、行业协会等抗衡。相比分散个体来说，团体会获得参与的优势。分散性的参与，是低效甚至无效的，而凝聚性的参与往往具备足够影响力，这就是集体行动的力量。假如一种社会里，存在两种状态，一种是：大部分人没有很好组织起来，另一种是有一些人已经很好组织起来，这时，公众参与会出现严重的不平衡，高度组织化的团体能通过参与获取很多本来不属于他们的利益。

举个简单的例子。几年前，信息产业部制定了一项关于“手机三包”的规则，在座各位，大多都用手机吧？所以说，这个规则，事实上涉及到我们的很多利益。但有人研究发现，细致推敲起来，规则中隐含着一个奇怪的现象：比如，我买了一个手机，它在商家承诺的期限内出了毛病，根据规则，我可以要求返修。但规则同时规定了一个严格的检测程序，通过它检测出，手机毛病究竟是商家造成的还是使用者自身造成的，但这个程序相当复杂，会浪费我的时间和精力，会破坏我的心情、磨练我的耐心，也许，忍无可忍，最后，我放弃修理权。即使我这次有耐心，检测程序通过了，手机被厂家返修了，但使用过一段时间，手机又坏了，而且，厂家这次都没辙，于是，我可以要求退货。不过，问题又出来了：退货要收折旧费。折旧费按日计算，最后，有可能出现一种可笑的结果：我不仅把手机返还给厂家，还需要支付一定费用，因为折旧费超过了手机价格。对消费者而言，这无疑是一个赔本生意，按理说，这样的规则是不合理的，但为什么这个规则可以制定出来？事实上，听证会也举行了，意见也听取了，公众似乎参与了，而且，作为手机消费者的公众，是一个巨大的群体，目前，中国手机用户已超过一亿，那么，为什么不能出现有利于民众的规则呢？原因在于，民众是分散的。单个的消费者，你比得过摩托罗拉公司吗？你比得过三星公司吗？你比得过诺基亚公司吗？它们都是高度组织化的企业，它们参与了规则的制定过程，并对规则的出台施加了巨大影响。

由此可见，利益的组织化，涉及到在西方公共行政过程中经常被提到的一个问题：管制俘获。行政机关可能被它所管制的对象俘获，成为它所管制的对象的俘虏。比如说，药品监督局，很多时候成为一些大制药厂的俘虏。此话怎讲？大制药厂运用权威理论和技术、庞大资金、先进技术影响药品监督局，结果，情形可能演变为药品监督局根据大制药厂的参数来定指标。这时，被管制的对象就成为了幕后的管制者。这个问题在公众参与的过程中是常常出现的，它显示出：参与的有效系数是不平衡的，并不是人多就一定力量大，只有组织化的团体才可能有效地影响决定。

协调专家和大众在公众参与过程中的关系，是第三个方面的要点。如今，民众参与决策被重视，同时，专家咨询也很盛行。那么，如何协调二者之间的关系呢？正如亚里斯多德所说，虽然面包师最清楚如何烤出最好的面包，但是，喜不喜欢这个面包，只能由买面包的人决定。把这个道理引用到参政和决策的过程中，可能意味着，在技术的问题上专家有更大的发言权，而大众对于价值的选择更有发言权。专家和大众需要结合。有的时候，理性化的治理，并不意味着技术化的治理；也不是所有时候，科学化的治理就一定是良性的治理。我们常常需要在价值偏好和技术理性之间做出妥协。来谈谈专家在中国行政决策过程中的两种处境吧。一是专家可能充当“花瓶”，用来摆设。就说我吧，也不时被请去当专家，人家要听取我的意见。可是，常常出现这种情形：坐到会议室的那一刻，我才知道要讨论的问题，而人家又极度尊重专家，请你第一个发言。（笑声）我没有时间看材料，没有充足准备，于是，我的发言文不对题，结果，人家也有话柄了：专家也不过如此嘛哈哈。当然，有些专家，情形可能比我好，但不可否认，很多时候，专家被行政部门请去当咨询对象，只是例行一道程序。

另一方面，可能存在这样一种现象：专家与资本或利益的结盟，却仍然要以一种中立的、权威的姿态出现在公共政策的制定过程中。最近，“两会”召开时，有媒体报道，吴敬琏老先生发火了。为什么要发火？因为有人指责：你们这些经济学家，不是用脑袋思考，而是用屁股思考。你们坐在谁的位置上，就帮谁说话。你们的想法，不是脑袋告诉你们的，而是坐的那个凳子告诉你们的。我也看到网络上有这样的帖子：吴老先生，您别发火。假如你没有这么做，你没有必要发火；假如你这么做了，你就更没有理由发火。（笑声）当然，吴老先生受到这样的责骂，也可能是因为，经济学家如今正处在峰口浪尖。如果是这样的话，我倒希望，哪一天，有人来攻击一下我们法学家，因为这反应出法律在起作用啊。去年，《中国新闻周刊》的记者，经过一系列详细调查，发现这样一种情况：中国很多有影响力的经济学家，都在某些大型国有或民营企业里兼职，例如担任“独立董事”或顾问。记者同时列举了这些经济学家们在那样的位置上所能获得的收益。按理说，经济学家就算这么做了，也没有问题，因为法律是许可的。但值得注意的是，经济学家同时是以知识权威的形象出现在公共生活中的，这时，我们要问的是：你们向决策者的献言、献计、献策，到底与你们自身的位置有没有关联？假如有证据表明两者之间正是关联的，对于公共生活而言，我们当然是有理由担心的。

以上两种情况提示我们：在公众参与的过程中，一方面我们要重视专家的作用，另一方面，也要对专家滥用权力的可能性进行制约。

推进公众参与的第四个要点是：建立公平和务实的程序制度，特别是对听证制度进行相应检讨。听证会之所以失败，有信息不流畅的问题，有参与者没有被组织起来的问题，有专家垄断话语权的问题，当然，还有听证程序自身不规范的问题、代表选拔办法不合理的问题。因此，程序制度建设，在公众参与过程中，是一个最迫切的问题，尽管它也是最容易解决的问题。目前，国家环保总局已经出台了一项公众参与的程序规则，应该说，这对于环境评估，会有正面的影响。

最后一个问题，我想说的是：公众参与——我们究竟能做什么？

（五）公众参与：我们能做什么？

首先，我谈谈理念、批判和建设的关系问题。

有人讲，大学校园一直是“象牙塔”，大家似乎生活在精神的世界里，为某种理念而奋斗。比如说，很多政府官员批评大学师生太理想化了。所谓“理想”，作何解读？在很多情形下可能是“幼稚”的另一种意思。另外一方面，我们又听到这种表述：今天的大学师生已经太过现实化了。这样两种直接排斥的印象，在人们的观念里同时存在，这非常有意思，我不知道原因何在，但是，有一个角度似乎能解释这种奇怪的现象：多元化是基本的事实。在多元化的背景下，我相信理念始终是重要的。我以为，中国人最缺乏的是一种发自内心的真诚信仰。我不知道在座各位，是否有信仰，但至少我不太确信自己是否有信仰，所以我一直在寻找。这种理念的东西为什么重要？因为我相信，在承认现实的同时，我们时时刻刻应试图改变它，这时，理念就是心灵的支柱、行动的力量源泉。许多的理念，如果简单描述它们，可能非常煽情，可能会获得热烈的掌声，可是，很少有人，准备将理念转化为务实的行动方案，至少在法学界，我很少发现。比如，司法独立。我相信，学法律的人，没有谁会反对司法独立这个理念，但是，有多少人能在充分分析中国国情的基础上，给出达到司法独立目标的路径？换句话说，一种理念，并不能直接用来评判另一种现实。理念本身并没有错，但更重要的是，我们要关心生活在其中的真实环境，然后思考，在这个环境中，我们能做什么？在公众参与的语境中，我们可以将这些问题称为参与的“公共背景”。

我们要相信理念的力量，但是，当我们用理念评判现实时，不要忘记，我们还有一种建设的责任。因为批判是容易的，而建设是困难的。怎样来建设？不一定要把建设当作宏大的、有计划性的行为模式。谈到建设，我们应该做现阶段能做的一切事情。正如前面我提到的一个例子，当我们发现某项法规存在问题时，我们自以为提出意见也没有作用，于是，我们不去行动，并为自己的行为找到了正当化的理由，但事实上，别人的反问更有力量：“你为什么不去做？如果没有做，你凭什么说法规没有用？” 说这些，我只想表明一个观点：假如我们感知到某件事情正在发生，并发现它与我们所期望的某种价值和利益相关，我们就应该参与到这个过程中，尽管在此过程中，我们可能会遭受挫败感，但我们仍然需要行动。

举个例子吧。我所在的北大公众参与研究与支持中心，做过一些公众参与方面的工作。其中一次是，北京市人大，打算制定一个有关北京市集体所有制土地拆迁的规定，这个规定自然会牵扯到很多人的利益，尤其是农民的利益。市人大和法制办在网络上征求意见，许多人做出反应，提出了真诚的意见，而且，有些人表现得相当专业。我想，我们中心也责无旁贷。于是，我们中心的几位成员做了几项工作：首先，把网上的所有意见进行归纳，当然，前提是保存所有意见的原始版本，于是，我们把原始网页复制下来。在此基础上，我们总结出民众的诉求，并针对法规提出各项极其具体的建议。最后，我们形成一篇一万多字的意见书，所谓的“万言书”吧，不仅张贴在网页上，而且打印出来，以信函的方式寄给有关部门。直到今天，我们还没有收到回应。但是我想，我们的参与行动，至少给了那些勇于提出意见的民众以激励，虽然我们的机构还很弱小，但是，当民众发现，有这样一个机构整理并反映了他们的意见时，他们应该感到了支持的力量。

尽管理想往往以宏大的面目出现，但行动可以是微观和具体的。宏观世界的改造，所依靠的，正是具体的、微观的行动。希望大家都行动起来，参与到公众参与的进程之中。如果我们相信，一个国家和民族的力量，不在那些用巨大的石块建造起来的宏伟建筑中，不在那通向庙堂的令人生畏的长长廊道上，而在于民众的心灵和建设性的行动之中，我们就不仅有行动的理由，而且有行动的能力。

谢谢大家。（热烈掌声）

王锡锌，法学博士，北京大学法学院副教授、院长助理，北京大学公众参与研究与支持中心主任。1999年2月至5月，在美国斯坦福大学法学院、UCLA法学院进行访问研究；1998年4月至1999年1月，在美国哥伦比亚大学法学院担任访问学者、高级研究员；研究领域涉及：宪法与行政法学理论、外国行政法比较研究、中国行政法与行政诉讼制度、法律程序制度。主要著作及参与编撰教材有：《程序的正义与正当程序:法治国家中的行政程序研究》、《行政程序法立法研究》、《走向法治政府》等，以及论文《平衡：现代行政法的基本精神》、《传统行政法控权理论及其现代意义》、《规则、合意与治理》、《行政程序法与现代法治国家》、《正当法律程序需求、学说与革命的一种分析》、《专家、大众与知识的应用》、《行政行为无效理论与相对人抵抗权问题研究》、《自由裁量与行政正义——阅读戴维斯<自由裁量的正义>》、《中国行政执法困境的个案解读》等。