郭巍青：PM2.5，微粒中的政治

郭巍青 中山大学教授

　　PM2.5是指空气中的直径在2.5微米以下的细微颗粒。现有的知识表明，当它在空气中大量聚集时，会形成雾霾，天空变得灰蒙蒙的。PM2.5太细微了，可以轻易穿过人体的防卫屏障，随呼吸进入肺泡，并沉淀下来，久而久之，就会引发各种疾病。

　　据此，PM 2.5的存在，被认为是一种环境风险和健康风险。如果很多疾病真的由此而起，并越来越多，就会对医疗卫生、社会保障、公共财政以及个人家庭幸福等等构成压力和挑战，从而构成社会风险。而一切社会风险，最终都有可能变成经济风险。例如，谁会跑到一个空气不好，有害健康的地方去投资呢？

　　从公共政策的角度来看，一旦有一个公共问题，就需要有一种合适的政策去应对或者解决。于是首先要问，P M2 .5是一个公共问题吗？对此将有三种回答。第一，不是。第二，现在不是（或者现在还不是严重的、急迫的公共问题）。第三，现在就是，而且严重。

　　P M2 .5虽然是一种客观存在，但它是不是带来风险，造成问题，这却有复杂性，不是自明的。这是因为，除非依赖技术和设备，人眼看不见这么细小的微粒，看不见它的浓度。微粒引发的后果，也需要很多知识来推论，还需要时间来展示。凡在这种问题上，政府在上述三种回答中就拥有选择空间。它通常会先考虑自身利益，只在最有利的情况下才愿意公开承认问题；否则，就会否认或者回避问题。为了做到这一点，它需要拥有对信息、知识和技术的垄断。

　　这一点，在关于北京大雾以及北京空气质量的讨论中恰好被证明。面对公众关于PM 2.5浓度的质疑，环保部门最初的反应是选择第二个回答，即它目前不是最重要的问题。因为监测技术、设备以及相关的标准还不到位，而监测PM 10（较大的微粒）是更加重要的问题。其实这等于说，由于相关条件尚未准备好，所以不认为PM 2.5是现在必须要面对的重要而紧迫的公共问题。

　　环保部门的回答不是完全无理，其中也有它的部门理性和工作理性。倒退10年，也许大家会接受这样的回答。然而问题在于现在不是10年前，环保部门忘记了我们处于全球化和信息化时代，它无法垄断有关的信息、知识和技术。这是非常深刻的社会结构的变化；不认识这一点，它就总是“计划赶不上变化”；它的一厢情愿的工作时间表，就会被瞬间摧毁。

　　这里的背景情况是，美国驻华大使馆于2009年开始，对使馆所在地的空气进行PM 2 .5监测，并在境外网站上发布实时数据。据称，这只是他们自己需要这些数据。然而，随着智能手机的广泛普及以及相关软件的普遍应用，很多人可以从手机上获得这些数据。这些数据信息又传播到社交网络例如微博上，引发“疯传”。现在人们知道了什么是PM 2 .5，什么是PM 2 .5的危害，什么是国际上的安全标准。人们还知道，北京以及许多大城市的空气中PM 2.5的浓度超出标准数倍，在一天中的哪个时段处于“危险”或“非常危险”级别。人们甚至还知道，美国大使馆的监测仪器“爆表”，即PM 2.5浓度超出了仪器刻度的最大值，高到无法测量了。

　　信息塑造态度。知道了信息的公众，自动而迅速地形成社会共识，选择了上述第三种回答，即PM 2 .5问题，现在就是严重的公共问题，需要政府立即采取有力的应对措施。这就与环保部门的最初回答形成对峙和战斗；而在这场战斗中，公众是赢家。环保部做出决定，PM 2 .5将纳入空气监测指标体系。广东省委书记汪洋要求珠三角地区率先监测PM 2.5并公布数据，要求从与群众利益切身相关的环保问题入手，加强环保民主。其他一些省市，陆续也有类似的政策表态。

　　PM 2.5问题是网络时代的一起传播事件。政府并没有对PM 2 .5的认识，因此并没有对公众提供相关信息与知识。公众是从网络上知道PM 2 .5的。而国际标准与专业知识的存在以及无数个人都有“空气不好”的共同体验，这使公众觉得自己的立场有合法性，从而极大加速了相关信息的传播。这样的传播同时就是社会学习、社会辩论以及社会动员，它最积极的效果，是将公众压力和公众诉求成功“打入”政府内部，转化为政府的政策议程。

　　如果我们相信，政府的工作是要满足群众日益增长的物质文化需求，那么PM 2 .5问题暴露出极大的矛盾和差距。站在环境和健康的价值标准方面看，公众的诉求具有正当性和先进性。自由的信息传播将知识和力量赋予公众，激活他们的权利意识和参与意识，同样具有正当性和先进性。而政府部门对于PM 2 .5的认识、政策准备以及工作进度表，却未能证明自己的先进性。

　　这个矛盾和差距，蕴含体制改革的空间。环境意识觉醒的公众，权利意识觉醒的公众，占据新媒体传播先机的公众，对科层制下的官僚行政部门构成巨大压力。能不能将其转化为改革的动力？这是对政府的最大考验。

　　可以把PM 2.5信息的传播看做两种力量之间的一场战役。公开信息、确认问题，是一种力量；掩盖信息、否认问题，是对立的力量。在此意义上，战役已经胜利。首先是公众的压力型倡导，使它成为一个风险问题。然后是政府接纳这个倡导，使它成为政策问题。PM 2.5作为公共问题的地位由此确立，信息公开将成为原则。

　　但是，接下来必然还有第二场战役：怎样解决问题？这将更多地取决于信息的解释。已经有一种解释认为，劣质油品是产生PM 2 .5的主要原因。如果这个因果关系成立，那么解决方案已在其中，就是提高油品标准，强化对石油企业的行为约束。我赞成这种解释，但也承认，完全可能还有别的解释。重要的是，怎样的解释更科学更合理，同时更有社会可行性。因此，必然还存在广阔的战场和博弈空间。不同的解释，背后是不同的战线划分，不同的力量联盟，并会导向不同的政策方向。

　　这样的战役就是政治。但在这里是新政治，是风险政治，环境政治，生活政治。战役能否导向社会共识、环境保护以及可持续发展？这不取决于行政管理技术，而要取决于政治智慧。