乱在基层，根在上层

    财经解史

    ◎ 洪振快 历史学者

    中国历史上有一个值得关注的现象，那就是基层乱象迭出，官民冲突不断，而上层则似乎有序得多，不像基层那么乱象纷呈。这个现象，用现在的话说，是损害群众利益的不正之风多发生在基层。

    基层“特别乱”的这种现象到底是什么原因造成的？是基层官员素质不如上层？还是山高皇帝远，基层权力难以约束？也许这些原因都存在，但大概不是根本的原因。这一点，有一个案例很能说明问题。

    清代道光元年(1821)和次年，湖南省长沙府醴陵县发生了一件引人注目的事件。因该案由醴陵县令征收漕粮引起，故可称之为醴陵漕案。

    漕粮，就是通过水路运往京城的粮食。明清时代建都北京，为保京城粮食安全，需南粮北调，湖南是有征漕任务的八个省份之一，醴陵则是湖南有征漕任务的县份之一。

    嘉庆二十五年(1820)，一个名叫王述徽的人出任醴陵(代理)县令，到任后要求：本年起交纳漕粮一石，需同时交“外费银”三两六钱银子。所谓“外费”，就是额外花费，实即税外收费。按照当时当地的粮价，一石米大约值一两银子，外费银高达三两六钱，税外收费是正式税收的三四倍。老百姓要求王县令减免而不得，于是开始上访，到上级衙门去控告。但是湖南省内各级衙门告不下来，于是推选上访代表到北京告状。皇帝最终知道了此事，下了批示，王县令被撤职，但问题还是得批回湖南处理，到了湖南，审理的结果却说是诬告，上访代表要充军。

    王县令解职之后，金县令接任，但是“外费银”并没有减免，照收如故，于是发生被官方定性为“抗漕”———老百姓抗拒交纳漕粮的群体性事件。“抗漕”是大罪，官方要抓人，当地组织起来抗拒官兵，还打死了一个兵丁，事情就越闹越大，官方出动军队镇压，因此成为一个大案，前前后后有近30个人因此殒命———其中有好几位还是有功名的生员(举人、贡生、监生、秀才)。

    醴陵漕案所呈现的基层乱象非常典型。对于醴陵老百姓来说，最可痛恨的自然是王县令和金县令。两位县令征收高得离谱的“外费银”，一点都不爱惜老百姓，自然是应受谴责的贪官污吏。然而，问题并不如此简单。关键在于：王县令和金县令所收的那些“外费银”到哪里去了？是王县令和金县令自己贪污了吗？

    只有弄清楚“外费银”的去向，才能看清问题的本质。

    醴陵征漕任务是约6000石，按照一石漕粮征收三两六钱“外费银”的标准来算，税外收费为二万余两。那么，这些银子到底落到谁的腰包里了呢？可以知道的是，其流向至少有四个方面：“分润上司，曰‘漕馆’。州县所得，曰‘漕余’。分肥劣衿，曰‘漕口’。酌给船划，曰‘水脚’。”那么，各方面的具体数额又是多少呢？

    一、“漕馆”———给上司及属员的好处，如知府是顶头上司，一个人就要送600两，其他知府、道台、省里各衙门官员约有上百人，书吏和其他工作人员则为数更多，算下来，大约要上万两银子。二、“水脚”———就是运输所费的水力和脚力，相当于给运送漕粮的人员(运丁)的劳务费，这个费用可不低，6000石漕粮需要八条船装运，一条船大约需七八百两银子，所以这项费用需要五六千两。三、“漕口”，类似给当地“劣衿”———品质低劣的生员们的封口费，因为收取“外费银”违反规定，不给封口费，这些人有文化，会向上级反映情况，会惹出事来。四、“漕余”，也就是余下来归县令自己所得的那部分，实际恐怕已经无多了。

    在官场中，县令处于最底层，上司和上级衙门的工作人员自然是得罪不起的，所以“漕馆”是必须交的；“水脚”也是不得不交的，因为从醴陵到北京数千里水程，路上环节众多，“水脚”的绝大部分成了打点验漕、收漕等环节的管理费。据调查，当时湖南漕帮(漕船编队为帮)从湖南到北京要交纳47项费用，分为“南账”(江苏淮安以南，淮安为运送漕粮的京杭大运河的枢纽，漕运总督驻节于此)和“北账”(淮安以北)。“北账”当中，光是漕粮运抵北京通州之后检验米的数量、质量是否达标的检验费———“过斛银”，每条船就高达30两银子。这些“南账”和“北账”，是运送漕粮的运丁必须交的“账”，他们不可能自己交钱，而只能向县令伸手要。县令当然可以不给，但是不给漕船就不开走，不按时开走就会误了日期，误了运送漕粮日期就是“误漕”，而“误漕”威胁到北京的粮食安全，小小的县令是当不起这样的重大责任的，丢官几乎是百分百的事，所以县令是不能不给“水脚”的。县令也可以向上级反映情况，可是湖南省内最大的不过是巡抚，而湖南巡抚是管不了淮安和通州与漕运有关的诸多衙门向运丁勒索钱财的，所以县令告状也是没有用的。

    社会是复杂的系统，每个人担任不同的角色，担负不同的职责。政府内部，同样也有角色分工。要把漕粮运送到北京，涉及收、运、储等各个环节。因此，漕运关系几大系统，有各自的职责：除了地方行政的征粮系统，还有负责运送的漕运衙门系统，储藏粮食的仓场系统，保障漕粮运输安全和运道(京杭大运河)管理的军队系统，以及与之相关的黄河、淮河治理的河道衙门系统。这些系统中，除了收粮的地方行政系统，其他系统都大多只有事权(保证漕粮安全)，而没有向老百姓捞钱的机会，所以他们的“福利”只能由征粮系统提供，故而“创收”的责任，最终只能落在负责征粮的基层官员身上。换句话说，就是贪腐的“责任”在县令，其他系统只涉及贪腐财物在官场的内部分配问题。这，才是醴陵漕案的深层原因，可能也是基层乱象迭出、官民冲突频发的根本原因。

    在政府内部，事权往往是由基层担负的。上层管理基层，而不直接对民，所以一般来说也不会发生百姓和政府上层的直接冲突。但是，基层的乱象和官民冲突，显然与基层与上层的政治规则有关。如果不能明确各级政府的权和责，在下级对上级负责、下级命运(政绩评定、升降荣辱等等)完全掌握在上级手中的政治规则中，弱势的下级为了卸责或升迁，必然会利用各种机会讨好上级，财富也必然会通过暗流从下级流向上级，在官场内部实行再分配，而财富的最终源头，必然是基层贪腐。这样，我们就不难明白，要根治基层乱象，除了从设计政治规则入手，其他的措施恐怕都是治标而不治本的。