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乡镇直选此其时矣
作者：王霄
来源：作者赐稿
来源日期：2006-2-18
本站发布时间：2006-2-18 10:54:12
阅读量：1302次

一
我首先要纠正一个国内甚至国外某些人士的误解，即认为我国农村村委会的直接民主选举是一个新鲜事物。近年来我国农村村委会主任的直选，引起了包括国内外专家甚至政治家以至媒体的莫大重视，有专家甚至称之为中国现实民主的先声，具有开创性意义，而众多国内或国际的专业人员也前往现场观察。关于村委会选举或改选的某些风波，也成了媒体和专家的关注热点，甚至将其称之为“标志性事件”。其实，中国农村村委会的直选，在上世纪80年代后期我国《村委会组织法（试行）》颁布后，起码已经有了近二十年的历史，也成为广大农村的一个普遍的现象。我这里说的直选，不是指那种“领导点将，群众划圈”的走过场的假选举，而是真正意义上的选举，包括“海选”（不由上级指定候选人，而由村民自荐或推荐）、“竞选”（竞选人发表竞选演说，甚至有拉票活动）。其实村一级的直选不仅包括村委会主任，也包括村党支部书记。而这些通过民主选举上台的村委会主任或村党支部书记，其工作表现普遍好于前任。
我这样说的根据，是我十五前即1990年，在担任某市市委研究室主任时，到农村进行第一手调查以及参阅相关资料的结论。比如在我亲自前往的河北省抚宁县和卢龙县，当时就已经进行了大面积的农村村委会和党支部的竞争选举。其实就在我调查的前两年即1988年，抚宁县全县680个村支部的换届选举中，有602个实行了竞争选举。这里插一句，村党支部的竞争直选甚至比村委会主任的竞争直选更具政治意义，因为大家都知道，由于中国的特殊国情，村支部书记才是村的“一把手”。
出现这样的现象，特别是村委会直选的现象，并不奇怪。因为《村民委员会组织法》（它在1998年由试行变为正式法律），已经为村级直选提供了法律的依据。同时，还有两个原因，使得村级基层民主的实现具有特别的优势和现实的要求：一是历史原因，即中国数千年封建社会历史上的乡村自治的传统，所谓“皇权不下县”，县以下主要靠村民自治。二是现实原因，即1978年后实行的农村联产承包责任制和人民公社的解体，使得农民成了生产经营活动的主体，经济权利的实现给农民带来了政治权利的诉求，同时农村公共事务管理也出现了更高的社会需求。在这种情况下，也由于当时县乡两级领导的价值目标指向与农村村民的意愿基本一致――即大力发展商品经济、妥善处理公共事务，认真建设精神文明，所以，当时，农村的基层民主建设就呈现了一个可观的飞跃。
1990年的这一个调查，我后来写成一篇题为《微观民主建设：农村向城市挑战》的论文，发表在上海《社会科学》杂志上。
但是在纠正社会上的这一个偏见时，我也要特别指出，农村民主建设在其后的发展中，经历了一个曲折，在某些地方甚至出现倒退。这主要是在上世纪90年代中期后出现了两个情况，一是由于乡镇干部数量的极度膨胀，为了养活这些干部，不得不加大农民的各种负担，于是就出现了农民苛捐杂税不堪负担、与乡镇干部矛盾日益尖锐化的局面。在这种情况下，为了收粮派款的方便，村“两委会”领导的人选，又出现了乡镇过度干预的情况，使得农村选举的民主程度有了倒退。二是随着农村土地或其他资源如矿产资源的升值，农村村委会主任或支部书记由于对这些资源有相当的支配权，于是就成了含金量很高、颇为有利可图的职位，结果出现了恶意的竞争和贿选，甚至出现流血事件。
二
以上算是一个开场白。我写这篇文章的主旨是：从目前中国现实的政治与社会条件看，乡镇一级的民主直选已经具备条件，可以着手全面推行。
我的理由是：
一、中国真正意义上的民主政治必然要从基层民主发端。由于在村级自治上我们已经有了近二十年的经验和成就，现在应当向乡镇级上升。
乡镇是我国国家政权的最基层一级。由于这一特点，它与其辖区的人民有着最为密切的联系。过去封建社会称县令为“亲民之官”，因为那时“皇权不下县”，县令是政府最接近民众的官员。但是，今天，我们应当说乡镇领导才是“亲民之官”。农民对于乡镇党委和政府的关切度，由于与其利益直接相关，所以有着高度的政治参与的积极性。反过来说，乡镇党委和政府的执政与管理效果，也与农民的利益和农村的经济社会发展、稳定与和谐，有着极大的关系。由于这个特点，乡镇直选不但有很好的选民基础，而且从整个国家的民主政治的进程来看，它是一个具有重要指标意义的进步。由于乡镇政府具有国家政权的特点，其直选将不仅是村级自治的简单上升，它有着性质的不同，具有更加重大的政治意义。
民主政治有两个基石，一是人人平等的政治权利，二是通过这一制度可以实现不同人或阶层的利益表达及妥协。对农村民主进程表示怀疑的人，很多是认为农民的政治文化素质较低，但是他们没有看到改革开放后的农民对利益表达的强烈愿望，即政治积极性，以及另两个特点，即一，参选人的竞选成本较低；二，选民对参选人较为熟悉，从而选准人的几率较高。与城市复杂的利益群体、民主实现方式的昂贵成本及选民对参选人的陌生程度的特点完全不同，农村及乡镇反而由于以上的特点，更加有利于直接民主得到很好的实现。
在村级自治已经进行近二十年的情况下，如果我们还不立即进行乡镇一级的直选，那么，中国共产党宣称的建设高度民主的目标，其真实性必然遭到人们的怀疑。
实际上，中国共产党对于乡镇的民主直选已经有了部署，在全国部分省区进行了试点。从总体上看，中国目前乡镇直选的试点取得了可喜的成果。这方面我们可以看四川成都市新都区木兰镇的例子。早在2003年12月4日，新都区木兰镇就成功地进行了党委书记公推直选。由于木兰镇的成功，有媒体披露，基层民主不仅要在新都继续前行，而且要推广到整个成都市——成都市乡镇党委书记公推直选的工作已全面铺开。与此同时，四川30多个县的乡镇党委书记公推直选也奏响了序曲。
由于木兰镇的民主直选的成绩，2006年1月下旬，“第三届（2005—2006年度）中国地方政府创新奖”将决出10个优胜奖项目。已经入围候选项目的四川省成都市新都区委“基层民主政治建设”获奖呼声甚高。
除了四川的经验，我们还从媒体上看到中国其他地方这样的成功案例。除了极少数的失败的个案，这些试点的普遍的成功经验告诉我们，乡镇直选的时机已经成熟。
二、乡镇直选不但具有民主政治内在的进程逻辑和现实的社会基础，而且对整个中国的政治体制改革，具有重大的先行意义。
在国家取消农业税后，乡镇政府的存废成了一个争论的焦点。我认为，取消乡镇级政府是一个不可行的选择。这里我赞成李昌平先生的观点，在中国现有的行政管理体制下，特别是行政区域的规定下，乡镇政权还担负着极其繁重的公共管理职能。它要对农民进行经济、社会、治安、文化、政治的各种服务，我们不可能设想农民仅仅是为了领取结婚证，就风尘仆仆地奔走数十里甚至上百里到县政府去办理。中国现代社会的状况，与过去封建社会“皇权不下县”已有本质的区别。如果仅从财政支出的角度撤销乡镇政权，不但将会给农民带来极大的不便，而且更会造成农村社会的混乱，影响农业经济的发展，使得已经十分严重的“三农”问题更加雪上加霜。
但是，在农业税取消之后，毫无疑问的是乡镇政权面临着转型的艰巨任务。当然，乡镇政权的行政管理费用，可以由县、市、省甚至国家予以支持，但是，如何以创新思维来建构一个责任政府、有限政府，一个责任、权力和义务对应的政府，一个主要为社会提供公共品的服务型政府而非管制型政府，是摆在中国各级政府面前的一个重大而现实的问题，乡镇政权也面临着这一问题。
新都的基层民主建设或许可以给出启示。正是由于民主选举的乡镇党委和政府领导，他们的价值导向出现了真正的、具有根本意义的改变，从向上级负责变为向选民负责，这样，就为上述任务的实现奠定了根本的政治基础。
用新都区委组织部部长的话说：“最重要的变化，是民主思想在我们选出来的干部中扎根了。他们当然还要受上面的制约，但考虑老百姓利益的倾向性肯定更强。他是群众选出来的，他不能不面临着一种民意压力。公推直选有效地解决了领导干部怎样对下负责的问题。可以说，基层民主让干部有了一种真正的群众意识。”
中国目前大部分的省都进行了乡镇的合并，乡镇个数由1992年的48250个减少到2004年的36952个。现有较大的乡镇的人口，已经达到了四五万人。这在西方国家可以算是一个小市了。有专家指出，如果在乡镇进行直选，其意义相当于在西方国家进行小城市市长的直选，其影响将是巨大的，不但表明了中国民主政治的进步，而且会在世界上产生积极的影响，从而树立中国政治的新的形象。
三、中国乡镇政权目前的危机和窘境，要求我们必须尽快进行乡镇公推直选的改革。它具有极大的紧迫性。
目前中国乡镇政权的管理效果，如果不带偏见，我们可以看出其具有相当的危险。首先是乡镇领导的行为扭曲（乡镇领导当然不都是潘苟世）、腐败和利益驱动，造成了农村治理的极大混乱。据最近权威人士的披露，2005年，中国发生了87000起民众与政府的冲突事件，其中大部分发生在农村。造成农民与政府矛盾激化的原因，当然不仅仅在于乡镇政权这一个方面，但乡镇政权管理上的错失和腐败，应当是矛盾激化的一个重要因素。即便官民矛盾的终极原因都在上面，但作为第一线的乡镇党委和政府，其诸多恶劣的表现也是矛盾激化的因素之一甚至是导火索。
此外，当前乡镇政府经济上普遍的恶化，也是乡镇改革迫切性的一个重要因素。据湖南省社科院经济研究所陈文胜先生的调查，“仅湖南省，乡村债务已经成为目前湖南农村一个且越来越严重的普遍问题，几乎是乡乡有债、村村欠钱。笔者进行的涉及全省129个乡镇的问卷调查，负债面为89%。如衡阳县、衡南县、常宁市、桃源县、澧县、汉寿县等地方的乡镇负债面达100%，衡阳县和澧县、桃源县等地方的村级负债面达99%以上。笔者到桃源县调查时乡镇财政债务总额突破1亿元的乡镇就达到了5个以上，负债最高的有1.7个多亿。衡阳县26个乡镇负债2.9个亿元，全县893个村负债的总额是1.3亿元，对于一个在2004年国税只有4268万元、地税只有2727万元收入的衡阳县财政而言，4个多亿元的乡村债务，相当于近四年的财政收入。”
陈文胜先生进而指出：“到2005年底全省的乡村两级债务的状况如何，很难准确把握。如果推断全省乡村债务总额采用取中间值法则的话，根据笔者调查的六县31个乡镇的乡村债务平均值1498万元计算，按2000个乡镇，全省乡村债务总额估计不会低于299.6亿元。根据国家统计局核算审定，2004年湖南省GDP为5641.9亿元，那么乡村两级债务就占2004年湖南GDP的比重的5.3%；2004年湖南省财政总收入608亿元，那么乡村两级债务就占省财政总收入的49.3%，比例之高令人触目惊心。”
问题还不在于乡村两级形成了“触目惊心”的债务，而是这些乡村债务形成的机制。陈文胜先生分析说：“一是完成上级下达的财税任务而形成的债务。二是完成上级下达的发展任务而形成的债务。三是乡村财务管理普遍混乱而形成的债务。四是乡村组织维持自身生存而形成的债务。”
陈文胜先生调查的湖南省绝非个别，李昌平先生早就在几年前就指出了湖北省乡镇政府的财务危机。
陈文胜先生下面的这段话应当引起我们的高度重视：“债务形成机制的根源是农村的行政体制出现了重大问题”。他引用国务院发展研究中心研究员赵树凯先生的话指出，这个体制的问题主要表现在，上级全面控制了乡镇，从职位安排到业绩考评，从工作内容和工作过程，都是上级在发号施令。由于农村工作方式仍然具有深刻的行政控制色彩，乡镇完全是围绕上边各种指令转，为完成超出正常的资源范围的指令，乡镇领导人要么造假，搞形式主义，要么只有“硬来”，“借钱”办事，拆东墙补西墙，造成债务的雪球越滚越大。
从陈文胜先生和赵树凯先生的观点，我们可以看出，如果不尽速改变“乡镇只能围着上级转，干给上级看”的状况，乡村两级的经济危机和乡镇政权的实质上的破产将严重影响中国整个社会的安定和进步，更何谈“和谐社会”的构建了。解决问题的方法只有一个，就是通过直选，改变乡镇领导人“只能围着上级转，干给上级看”的价值取向和行为规则，使他们“围着选民转，干给选民看”。
四、党中央关于“新农村建设”的重大举措的落实，需要通过乡镇直选来加以保证。
“新农村建设”是中国共产党和中国政府解决“三农”问题的一个重大战略举措。尽管实现这一目标面临着诸多的困难和疑点，但是，如果我们真要完成这个任务，实现这个目标，乡镇直选都是一个重要的保证措施。
中共十六届五中全会提出的建设社会主义新农村的总体要求是：生产发展，生活宽裕，乡风文明，村容整洁，管理民主。这里，管理民主是其中的内容之一。显然，这里所说的管理民主，主要指的是村级的管理民主，但我认为也应当包含乡镇民主的内容。如果没有乡镇民主的保证，正如这几年我们看到的，村级管理民主的实现是容易出现扭曲和倒退的。
更为重要的是，这次“新农村建设”，是在工业反哺农业、城市支持农村的基础上进行的，其重大内容和手段是从中央到县的财政支出对农村的支持。在巨大的财富转移过程中，如果我们没有基层民主政权的有效运作和廉洁保证，各级财政的转移支付也许会变成又一次向上级邀功的劳民伤财的政绩工程，或各级贪官的又一次瓜分财富的饕餮盛宴。
可以说，中央的财政支持必须得到具有一个从执政理念、价值取向、行为规则、权力制约的新型的乡镇党委和政府的配合，才能收到“建设新农村”之成效。用胡锦涛主席2006年2月14日在“省部级主要领导干部建设社会主义新农村专题研讨班开班式”上的重要讲话中的话来说，就是：“要立足当前，着眼长远，统筹安排，科学规划，广泛听取基层和农民群众的意见和建议，尊重自然规律、经济规律和社会发展规律，区分轻重缓急，突出建设重点，分步实施，扎实推进，。要从农民群众最关心、要求最迫切、最容易见效的事情抓起，不断让农民群众得到实实在在的好处。广大干部要弘扬求真务实精神，做到关心农民意愿，维护农民利益，增进农民福祉。”而这样的要求，只有为人民负责的乡镇党委和政府才能做到。
综上所述，乡镇直选的改革，其实是在社会经济发展的基础上，上层建筑必须适应经济基础和社会发展要求的一种回应。如果我们不审时度势，顺应时代的要求，就会犯历史性的错误。从总体上说，中国政治体制改革的滞后已经给经济的发展和社会的和谐造成了极大的损失。如果说，在县以上的层次进行民主政治还有一些客观条件的限制的话，那么，乡镇一级的民主改革已是一种瓜熟蒂落、水到渠成的形势。提高党的执政能力，首先就是要能准确地发现问题、判断形势、提出对策。见事迟，行动慢，已经是我们党执政能力过去存在的一个重大教训。希望这次不要再犯历史错误。
三
现在我们来讨论乡镇公推直选的具体操作问题。从现有的模式看，应当说是有三种：一种是由选民直选乡镇长；一种是乡镇行政区域内的党员先直选乡镇党委书记，再由党委书记兼任乡镇长；一种是先由党员选出党委书记，再由党委书记提名乡镇长。四川新都采取的是第三种模式。
我认为第二种模式是最好的。目前湖北省采取了这一种模式。
目前中国的现实情况是，在各级地方行政区域内，党委书记是实际的一把手，政府首长是二把手。有专家对基层直接民主的有效性的怀疑，就是认为民主选举的效用实际上选出的是“第二政府”的首长，从而失去其政治意义和实际意义。我在16年前进行村级民主调查的时候，也发现虽然在村一级实行了村民自治的民主选举，即由村民直选村委会主任，但是由于某些当选的村委会主任不是党员，而村党支部却是真正的村级的决策和领导核心，所以村“两委”的矛盾成了村级自治的一个带有普遍性的问题。但是这一个问题在乡镇级应当不存在，因为就目前的情况看，所有的乡镇长都是中共党员。所以，如果先从党内进行乡镇党委书记的直选，再由当选的乡镇党委书记经过合法的形式兼任乡镇长，从操作层面看不会有问题。
中国共产党的行政化，是一个现实的情况，甚至有中国国情的现实基础，不是我们短期内能轻易改变的。所以，湖北省的经验是一个可行而且是高妙的做法。如果按照新都的做法，虽然可能减少了党政的矛盾，但是是一个治表不治本的做法。党政双首长并存本身就是一个容易产生矛盾的体制，特别是如果在进行了民主直选后，如果直选的是乡镇长而不是乡镇党委书记，那么，这个民主改革就是不彻底的，专家的担心也是不无道理的。
我以为应当把四川的经验和湖北的经验结合起来，即先由乡镇党员直选乡镇党委书记，再由民主选举的党委书记通过合法的形式兼任乡镇长。这样，既保证了党的领导，又有利于减少乡镇公共事务管理的党政之间的矛盾。与之相配套的是，乡镇人大应当负起监督和最高决策的责任。
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