刑事侦缉档案4郑东成:两大法系民事公益诉讼的原告资格比较研究

两大法系民事公益诉讼的原告资格比较研究  

作者： 海明    发布时间： 2009-04-10 08:21:00

    随着商品经济的飞速发展，个人利益与社会利益、国家利益的冲突日益明显，公害事件频频发生。为了平息个人利益与社会利益、国家利益的冲突，解决并防止已经发生或者将要发生的公害事件，社会上出现了一系列为了维护公共利益而提起的新型诉讼——公益诉讼。但由于我国相关法律在公益诉讼制度的构建上存在一定的盲区，使得我们在处理类似的诉讼时，总是存在五花八门的结果。因此，为了统一对公益诉讼的处理，我们应构建完善的公益诉讼制度，尤其是在民事领域构建完善的民事公益诉讼制度。而作为构建过程中的第一步，确定民事公益诉讼的原告资格则成为了本文论述的中心。笔者期望，本文在比较与分析的基础上提出的关于确定我国民事公益诉讼原告资格的建议，能为我国民事公益诉讼制度的构建提供有益的参考。

    一、两大法系民事公益诉讼原告资格之比较

    公益诉讼最早起源于古罗马，而当代的民事公益诉讼则产生于20世纪60年代的美国，发展至今，该制度已在西方法治发达的美、英、法、德等国臻于完善和普遍。

    （一）英美法系国家

    美国是现代公益诉讼的创始国，也是现代民事公益诉讼制度最为完善的国家之一，其民事公益诉讼的形式主要有两种：司法官、检察官提起诉讼和公民诉讼。司法官、检察官提起诉讼是《谢尔曼反托拉斯法案》出台后出现的，该法授予美国检察官以民事诉讼的形式禁止和限制违反谢尔曼反托拉斯法的行为，从而开创了美国民事检察制度的先河。而在公民诉讼中，公民所享有的诉讼权在美国被视为一种“禁止权”或强制措施权，公民则被视为“私人检察官”，可在法定情况下，以美利坚合众国的名义提起保护别人利益的诉讼。这一精神在美国的环境保护法等民事领域中都有具体体现，而且制定了相应的规范程序。

    与美国不同的是，在英国，享有民事公益诉讼原告资格的人可以分为以下几个层次：

    1、公共权益的司法救济是以检察长（Attorney General）提起民事诉讼为主要方式。这是因为检察长是唯一能在法庭上代表公众的人，是公共利益的保护人。私人不能直接提起阻止公共性不正当行为的诉讼，而只有在不当行为已直接使自己的利益受损或很可能受损的情况下，才可能寻求救助。此外，如果该公共性问题能够引起检察长的注意，但检察长自己却拒绝行使其职权，这时个人也可以请求检察长让他自己去督促诉讼，即以检察长的名义提起民事诉讼。这样的诉讼被称为“告发人诉讼”或“检举人诉讼”。〔5〕

    2、与许多国家一样，为了更好地维护某一部分人的合法权益，英国的地方政府机关在没有检察长的同意，也没有使用告发人诉讼的情况下，也能以自己的名义提起与保护、促进本地区居民利益有关的诉讼。〔6〕同时，地方政府机关之外的某些特定机构也有权提起相关的诉讼。例如，根据1925年《性别歧视法》（Sex Discrimination Act）成立的“平等机会委员会”，该机构可以对有歧视的做法、广告、压力、指示等提起诉讼，以消除歧视。

    3、英国还赋予某些特别公职人员，例如英国的公正交易总局局长、专利局局长和公共卫生监察员等等，以特别诉权，这种诉权不是为了维护自己的利益，而是为了维护社会公众的利益。

    （二）大陆法系国家

    检察机关代表公益参与民事诉讼起源于法国。1806年的《法国民事诉讼法典》最早规定了检察机关代表公共利益参与民事诉讼制度。目前在法国，检察机关（检察官）参与民事诉讼主要有两种方式：作为“主当事人”提起民事诉讼和作为“从当事人”参与民事诉讼。前者往往出现在国家或社会公共利益直接遭受侵害的场合；后者则往往发生在公民之间、法人之间以及公民与法人之间的诉讼和一些家事诉讼可能涉及社会公益的场合。如法国现行《民事诉讼法》第421条规定，“检察院得为主当事人进行认讼，或者为从当事人参加诉讼，于法律规定之情形，检察院代表社会”；第423条规定，“除法律有特别规定之情形外，在事实妨害公共之诉时，检察院得为维护公共秩序进行诉讼”。〔7〕此外，团体诉讼在法国也是民事公益诉讼的一种形式。

    在德国，能够提起公益诉讼的主体则有检察机关和特定团体。其民事诉讼法则规定了检察机关对于婚姻无效案件、禁治产案件及宣告失踪人案件的诉权。同时，特定团体也可以团体诉讼的方式进行公益诉讼，即赋予事业团体、消费者团体等，以团体名称起诉的权利，起诉是为了团体成员的利益，而且是团体成员中多数人的共同利益，但仅限于某些法律领域并且必须有实体法的明文规定，如果团体没有得到授权就只能提起禁止令，而不能提起赔偿诉讼。〔8〕例如，实体法赋予了消费者保护协会保护消费者的权益，但如果受损害的消费者没有授权保护协会进行诉讼的话，保护协会仅能提起停止侵害的禁令，不能提起赔偿之诉。

    （三）小结

    从上述几国民事公益诉讼原告资格的比较中，我们可以得出这样的结论：虽然不同国家的政治、经济发展状况，历史文化传统等存在差异，民事公益诉讼制度的称谓不尽相同，但是这些制度背后所蕴含的理念却是一致的，即都反映了现代法对社会公共利益的保护，特别是对社会弱小阶层利益的关注。因此，他们在确定民事公益诉讼的原告资格时，都呈现出了多元化的特点，并有扩大化的趋势。概括起来，具有民事公益诉讼原告资格的主体包括：

    1、公民个人。为了能尽可能的维护公共利益的实现，不论是英美法系国家还是大陆法系国家，都有任何公民为了保护社会公共利益提起民事公益诉讼的规定。

    2、社会团体。众多的社会团体（利益集团）参与政策的制定、执行以及司法的过程是西方国家民主政治的一个特殊现象。为了维护公共利益而组成的社会团体，在英美法系国家一般普遍的享有诉讼主体的资格，而在大陆法系国家则经法律授权后均能作为原告提起诉讼。因此，社会团体在各国的民事公益诉讼制度中都扮演了重要的角色。

    3、检察机关或检察官。虽然各国对检察机关或检察官的性质及地位均有不同的界定，但其享有的国家检察监督权就决定了检察机关或检察官不可推卸地负有代表国家来维护公共利益的责任。因此，各国基本上都赋予了检察机关或检察官代表国家依法直接提起民事公益诉讼的权力。

    4、专门的政府机关。代表国家利益、社会利益的专门政府机关，如美国的联邦交易委员会等，在得到法律的授权后，便可以提起民事公益诉讼。但应当注意的是，这些专门机关在维护公共利益时，诉讼并不是其主要的手段，提出禁止性命令，即运用行政方法来保护公共利益才是其目的所在。

    二、对于确定我国民事公益诉讼原告资格的思考

    民事公益诉讼原告资格的确定是民事公益诉讼制度设置中的一个难点，即如果享有原告资格的主体范围太广，则可能会出现滥诉的现象；而如果享有原告资格的主体面太窄，则又会在一定程度上制约民事公益诉讼效应的发挥。因此，笔者认为，在综合各国的成功经验和我国司法实践实际情况的基础上，我国应确定检察机关和社会团体享有民事公益诉讼的原告资格，而暂不赋予公民个人民事公益诉讼的原告资格。

    （一）赋予检察院民事公益诉讼的原告资格

    随着市场经济的飞速发展，与国家权力相对应的个体权利在民事领域内不断扩张。例如，少数人为了个人利益损公肥私，侵吞、滥用国有资产，造成国有资产大量流失；频繁暴发的各种垄断事件常常侵害社会不同阶层不特定多数人的利益等。这些现象均给国家利益、社会利益的保护带来了巨大的影响，我们必须对此加以监督和制约。那么由谁来进行这样的监督和制约呢？笔者认为，作为国家利益和社会利益的代表者、维护者和实现者，检察机关是最适合的人选。

    （二）赋予社会团体民事公益诉讼的原告资格

    所谓社会团体，作为公益法人的组成部分，是指由多数自然人或法人自愿组成的，为实现成员的共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性的社会组织，如行业协会、妇女联合会、消费者协会、环境保护协会等。

    （三）暂不赋予个人作为民事公益诉讼原告资格的理由

    在讨论个人是否能够具有民事公益诉讼的原告资格时，我们应首先明确，这里所说的“个人”是指与诉讼标的没有利害关系的自然人。其次，笔者并非主张个人不应当具有民事公益诉讼的原告资格，而是认为就当前我国实际的司法环境来说，应暂缓赋予其原告资格。最后，暂不赋予与案件没有直接利害关系的个人民事公益诉讼的原告资格，虽然在一定程度上会减少维护公共利益的途径，但根据不同的情况，我们是可以通过其它途径来对此进行救济的。例如，通过确立宣示性的裁判机制以及改善权利登记程序来完善诉讼代表人制度，尤其是人数不确定的代表人诉讼，又如，建立公民举报的激励机制。当公民个人揭发、检举侵害公共利益的事件时，对于其举报的内容，如果具有一定的可诉性，则应给予其经济上的鼓励，以促进对公共利益的维护，同时还可以弘扬我们所追求的社会正义。

作者单位:江苏省响水县人民法院

来源：中国法院网