上海尚迪化妆品:調整城鄉關係，解決好農村、農民問題

中共“十六大”明確指出，“統籌城鄉經濟社會發展，建設現代農業，發展農村經濟，增加農民收入，是全面建設小康社會的重大任務。”這為解決“三農”問題指明瞭方向。實踐證明，在工業化、城市化、市場化條件下，就農業解決農業問題，就農村解決農村問題，就農民解決農民問題是不行的，必須在建立和完善社會主義市場經濟體制的總目標下，實行城鄉統籌協調發展，經濟社會統籌協調發展，才能解決好“三農”問題。

“三農”問題之所以長期解決不好的根本原因，是因為在計劃經濟體制條件下，已經形成的城鄉體制、城鄉格局、城鄉關係至今還在束縛著農村生産力的發展，束縛著農民生産積極性的發揮，所以，必須繼續深化改革，改革既有的城鄉體制，調整城鄉關係，才能逐步把農業、農村、農民問題解決好。通過改革，調整解決好城鄉關係，這是9億農民盼望的迫切要求，同時也是國民經濟協調、持續、健康發展和社會全面進步的需要。

以下是目前城鄉關係中存在的幾個主要問題和必須改革的幾個方面。

一 城鄉關係中存在的幾個主要問題

1.農民收入連續七年增長緩慢，2004年有大幅增長，但城鄉差距還是持續擴大

社會主義現代化建設，應該惠及十幾億人民，特別是應該惠及處於比較貧困的佔人口大多數的農民群眾，但這幾年經濟高速發展的結果，農民人均年收入雖有所增加，但與城鎮居民收入相比，增加的速度要慢得多，差距逐年擴大了。2003年與1998年相比，農民人均純收入增加460元，年均增加92元，同期城鎮居民人均可支配收入增加3047元，年均增加609元。城鄉居民收入差距從2.51：1擴大到3.23：1，年均擴大0.16個百分點，這種差距擴大的速度，是歷史上從未有過的。

需要指出，這是全國農民收入的平均數，其中有相當部分是靠打工和非農經營收入而增加的。中國目前有60%是主要靠農業收入為主的純農戶，他們沒有非農經營收入，所以，大多數農戶這五年的實際收入並沒有增加，有的甚至是下降的。

問題的嚴重還在於這種城鄉差距擴大的趨勢還在繼續。2004年風調雨順，政府從開春就出臺了減免農業稅和給糧農直接補貼等惠農政策，加上市場上糧食和主要農産品漲價，農業大幅度增産，農民收入將增加8%以上，但城市居民收入增長的幅度還是超過農民，城鄉差距還是繼續擴大。

2.農民沒有得到與經濟高速增長相應的實惠，消費份額逐年下降

農民在國家工業化、現代化過程中，做出了巨大貢獻，大多數農民雖然收入有所增加，生活水準有所提高，但他們並沒有得到與經濟高速發展相應的利益。表現的一個重要方面，在社會消費零售總額中，反映農民生活消費水準的“縣和縣以下社會消費品零售總額”的比重是逐年下降的。

1978年，農業人口占全國總人口的87%，當年的社會消費零售總額中，農民購買的社會消費品佔總額的67.6%。到1990年農業人口占總人口79.1%，購買社會消費品總額53.2%。2003年，農業人口占總人口70.8%，只購買35.1%的社會消費品。三個多農民得到的社會消費品只抵一個城市居民。農民的消費水準大致比城市居民要落後10～15年，農村的購買力如此低下，這也是國內市場開拓不了，許多消費品積壓銷售不出去的重要原因。

3.各地出現了新一輪圈地運動，約有4000多萬農民被徵用掉承包的耕地，很多失地農民淪入無地、無業、無保的境況

2002年以來，中國各地特別是長三角、珠三角和大中城市郊區颳起了圈佔農民耕地的狂潮，在“加快城市化步伐”，“辦工業園區”，建高新技術“開發區”，“建大學城”等名義下，用各種手段侵佔農民的土地。據國務院五部委查驗，截至2004年6月17日，全國30個省市自治區（內蒙古除外）共清理出各類開發區6741個，規劃用地3.75萬平方公里（合5625萬畝）。經查處，已撤銷各類開發區4735個，已退出開發區土地2617平方公里。

這些被侵佔耕地的農民約有4000多萬人，他們只得到很少的補償，又得不到合理的安置，使他們淪入“種田無地，上班無崗，低保無份，上告無門”的境地。而這些農民中，很多本來是中國最富裕、最有文化、最會經營的農民，據調查，其中約有1/3失地的農民重新找到了生産、生活的出路，多數則淪為無業遊民，掙紮在貧困線上。

在城市化發展的過程中，把本屬於農村、農民的資源，無償或少償地轉移到城市。如水資源是中國稀缺的資源，許多由農村集體出錢，農民出力建的水庫，長期以來是為農業生産、農民生活供水的，因為城市要用水，有關政府一紙行政通告，就收歸城市專用了，直接影響到農民的生産生活，由此引起衝突和矛盾。

有一個時期，大中城市為了搞形象工程，綠化美化，種花種草種大樹，把農村的許多大樹都搬到城市裏來了，城市真是綠了、美了，農村卻荒涼了。

4.鄉鎮幹部隊伍空前擴大，鄉村兩級負債接近萬億元，成為拖累農村發展、惡化黨和政府與農民的關係、影響農村社會穩定的嚴重問題

1983年人民公社改為鄉鎮人民政府的時候，每個鄉鎮的幹部只有30人左右，這是國家額定的正式編制，至今並沒有多少變化。但自1980年代中期以來，非編制定額的幹部和工作人員，七所八站的職工急劇擴大，惡性膨脹，有的鄉鎮多達300人，少則也有百人上下。這些鄉鎮幹部雖然沒有公務員待遇，但多以各種名目領工資和享有多種福利，均為鄉鎮財政開支，成為農民負擔加重的原因之一。近幾年黨和政府多次明文要精簡機構人員，實際上這一大群準幹部，並沒有精簡得下來，成為揮之不去的大累贅。客觀上，鄉鎮黨和政府的職能大量增加，上級政府交辦的事情又很多，同原來人民公社時是不同了。鄉鎮一級政府到底應管那些事，應該用多少人，由誰來承擔這筆開支，應該有一個合理的界定。

1994年以前，鄉鎮的財政實際是由縣對其實行統收統支的，基本上沒有什麼債務。但自1994年以後，鄉鎮財政普遍成為一級財政，上面把好的稅源、財政收入（如增值稅、所得稅等）都收上去了，而各種硬性開支，如農村義務教育、中小學教員工資、農村衛生防疫開支、幹部工資和辦公費用等都推到鄉鎮財政，上級部門還把舉辦各種事業建設的費用都派到鄉鎮，使事權和財權極不相符。致使全國的鄉鎮負債普遍化，特別是在中西部地區，以農業為主的鄉鎮，幾乎沒有不欠債的。1998年，農業部調查統計，全國鄉村兩級負債為3259億元，平均每個鄉鎮欠298萬元，每個村欠20萬元。又六年過去了，鄉村兩級的債務多數是有增無減。據國務院發展研究中心的調查，湖北省襄陽縣2001年鄉鎮級負債4.1億元，平均每個鄉鎮負債2411萬元，村級負債10億元，平均每個村負債160萬元。現在全國鄉村兩級到底欠多少債，有關部門沒有切實統計過。據有的專家推算，全國鄉村兩級負債應在6000億～9000億元之間，也有專家估計，鄉村兩級債務已經在萬億元以上。1萬億元的債務，是個大數目。以中位數8000億元計，2003年全國38028個鄉鎮，678589個行政村，假定50%是鄉鎮債務，則每個鄉鎮平均欠債1051萬元，50%為村級債務，則每個行政村平均欠債59萬元。事實上東部沿海諸省市的鄉（鎮）村和中西部地區以第二、三産業為主的鄉和村要好一些，所以以農業為主的稅源少的鄉村實際負債比平均數還要嚴重。

這樣大的債務，背在鄉村兩級幹部身上，其困難和窘況是可以相見的。有相當一部分鄉鎮的主要幹部常常陷在借新債還舊債或躲債的泥坑裏。稅費改革前，有的鄉鎮就把負擔轉向農民，加重了農民的負擔，引起嚴重的衝突。稅費改革後，這條路堵了。2004年有七個省市宣佈免除農業稅了，農民拍手稱好。但這些背著債務的鄉鎮幹部，又面臨新的問題。鄉鎮日常運轉需要的經費哪來？欠債怎麼償還？他們在等待上級政府的新政策。

5.農村的科技、教育、衛生、文化、體育、環境等社會事業的發展嚴重落後，既滯後於經濟的發展，經濟社會發展很不協調，更落後於城市的社會事業發展，城鄉間的經濟差距很大，而城鄉在社會發展方面的差距則更大

現在不少城市已在普及高中教育，而在中西部農村，還有很多的鄉鎮連九年義務教育還不能普及，特別是初中教育，輟學的學生很多，這是因為現行的教育資源、教育投入在城鄉間的分配極不合理。城市比農村富裕，城市基本上能夠實施免費的義務教育，而農村的義務教育實際上由農民自己承擔。近幾年農村義務教育的經費，中小學教員的工資改為以縣為主，但不少中西部的縣財政也很困難，實際還是負擔不起來。所以問題並未從根本上解決。2002年，全社會的各項教育投資為5800億元，其中用在城市的佔77%，用在農村的只有23%，而農業人口占70%以上。

20世紀80年代前，農村各個鄉鎮普遍設有科技推廣站、文化站和衛生院等，這些年因縣鄉財政拮據，多數已經散了，偏遠鄉村農民多年看不到一場電影。最令人擔憂的是農村醫療衛生條件惡化，90%的農村合作醫療已垮了，鄉鎮衛生院很多是勉強維持，有些已人去房空，有些連房子也賣了。農村缺醫少藥的狀況，比改革前還嚴重。農民家庭一旦有人得病，到城裏治病，往往由此陷入貧困。所以許多農民只能小病扛，大病拖，聽天由命。現在農村和城市得的病都不同。城市居民得的病一般是高血壓、高血脂、糖尿病等，多數是富貴病；農民得的病是肝炎、肺結核、痢疾、地方病（血吸蟲、克山病等）、營養不良，多數是貧窮病。據第三次全國營養普查：6歲兒童的身高，農村是110公分，城市是113公分，相差3公分；16歲青年，農村是158公分，城市是164公分，相差6公分。城鄉差別的惡果已經影響到下一代身上，而農村的青年和兒童佔70%，直接關係到中華民族的未來，我們不能再坐視這樣不合理的狀況繼續下去了！

6.地區差距很大，而且有繼續擴大趨勢

中國的地區差別本來就很大，發展很不平衡，但自20世紀90年代以後，地區之間的差距擴得更大。特別是在東部、中部、西部之間，以人均GDP最高的上海和最低的貴州相比，1985年，上海和貴州的人均GDP之比為9.17：1,1990年7.33：1,1998年12.06：1,2003年為12.97：1。相差近13倍。上海與中部的河南相比，2003年為6.2：1。這樣的地區差距，在國際上是很少的。2002年歐盟15國的24個地區之間，人均GDP最高的地區和最低的相比只差2.4倍。對這樣的差距歐盟還專門制訂經濟、社會政策，採取措施來縮小這個差距。

東西部地區差距拉得這樣大，一方面是因為原來的經濟基礎不同，另一方面也是因為經濟發展速度不同而拉大的。東西部地區差距擴大，實際上也是反映了城鄉差距的擴大，上海主要是城區發展快，貴州主要是農村發展慢，如果以貴州省的貴陽市同上海比，差距並沒有這樣大。1998年貴陽市的人均GDP 9551元，同上海相比是1：2.96。2002年也只擴大到1：3.06。貴陽市2001年城鎮居民的人均可支配收入為6909元，同年貴陽市農民的人均純收入為2229元。城鄉居民收入之比為3.1：1。同年全國城鄉居民收入之比為2.9：1，超過了全國城鄉的差距。據我們調查，這種城鄉差別在西部地區有普遍性，所以説，東西部差距過大，主要不是東西部城市間的差距過大，而是城鄉差距過大，西部農村的困難程度是可以想見的。 

從今後的發展趨勢看，今後東西部地區之間的差距還會繼續擴大，而且擴大的速度還會加快。這從各地區的財政收支和固定資産投資的差別就可以看得很清楚。

1998年，上海地區財政收入是380.7億元，人均2600元。2003年上海地區財政收入為886.2億元，人均5179元。1998年貴州省財政收入為65.3億元，人均178.5元（只有上海人均的6.8%）；2003年貴州省財政收入為124.6億元，人均322元（只有上海人均的6.3%）,1998年上海地區的財政支出470億元，人均3210元,2003年上海地區財政支出為1088.4億元，人均6361元。2003年貴州省財政支出為133.1億元，人均364元（是上海人均支出的11%）,2003年貴州省財政支出332.4億元，人均859元（是上海人均支出的13.5%）,差距有所縮小，這是近些年國家對貴州省轉移支付有所增加的結果。財政是各項事業發展的基礎，兩地的財政收入差距如此懸殊，這既是兩地不平衡發展的結果，也是未來發展將更不平衡的原因。

從這些年各地區的固定資産投資的差別，更可以看到未來地區差距和城鄉差距還將擴大的趨勢。上海地區2003年各種來源的固定資産投資為2213.2億元。當年上海有1711萬人，6341平方公里的土地。平均每人的固定投資為12935元，平均每平方公里投資34903元。同年貴州省各種來源的固定資産投資為653.6億元，而貴州的總人口為3870萬人，有17萬平方公里土地，平均每人的固定資産投資為1689元，只有上海的13%，每平方公里投入為3845元，只有上海的11%，現在的投入，決定未來的産出，現在投入的差距如此懸殊，將來貴州與上海差距的繼續擴大是必然的。

二 城鄉關係中必須改革的幾個方面

前面講到的六個方面的問題，存在已經多年了，也採取過一些解決問題的政策，但問題總是解決不了，有的還越來越嚴重了。2002年召開黨的十六大指出：“現在達到的小康，還是低水準的，不全面的，發展很不平衡的。……城鄉二元經濟結構還沒有改變，地區差距擴大的趨勢尚未扭轉，貧困人口還為數不少”。黨的十六屆三中全會，提出“堅持以人為本，樹立全面協調可持續的發展觀，促進經濟發展和人的全面發展”。還提出了要實施五個統籌發展，並把統籌城鄉發展放在第一位。2004年初，中共中央頒發了2004年第一號文件，即《中共中央、國務院關於促進農民增加收入若干政策的意見》，主題是促進農民增收。文件分析了當前農業、農村形勢提出了一系列保證糧食安全，促進農民增收，推進農村改革的政策和措施。這是一個好文件，在18年後又以“中央一號文件”的形式公佈，表明瞭中央重視解決“三農”問題的決心，使廣大幹部和農民感到親切和鼓舞。而且隨後有諸如對種糧農民的補貼、減免農業稅等一系列具體政策實施。從而調動了廣大農民的種糧和農業生産的積極性，加上2004年氣候宜農，迎來了1996年以來的又一個特大豐收年，年初計劃糧食總産4550億公斤，農民收入增加5%的計劃都能超額完成。

從全國總體形勢分析，農業形勢是比較好的，糧食問題緩解了，但農民問題、農村問題依然嚴重。雖然農民收入2004年將增加8%，這是1997年以來增幅最大的一年。但仍比城鎮居民增收9%～10%為低，所以城鄉差距仍然在擴大。

最近，一位長期在農口工作的同志深有感慨地説，2004年市場農産品漲價，政府對“三農”工作投入了這樣大的力量，加上老天幫忙，三管齊下，才産生了這樣好的結果。2005年呢？以後呢？還能保證有這樣持續的投入嗎？老天能年年風調雨順嗎？其實，他只講了一半，因為即使如此大的投入，農村問題、農民問題還依然嚴峻。從多年的實踐來看，“三農”問題所以長期解決不好，不是重視不重視的問題，也不是一般工作問題，而是結構問題，體制問題。是原來束縛農村生産力發展的計劃經濟體制還沒有得到根本改革，還在繼續起著捆綁農民阻礙農村生産力發展的作用。所以要解決中國的農業、農村、農民問題，必須要繼續深化改革，從體制上改革，原來在計劃經濟時代形成的城鄉關係、城鄉結構必須改變。要改革原來計劃經濟體制滲透到農村經濟、政治、社會等方面形成的體制，建立全國城鄉統一的大市場，真正實現從計劃經濟向社會主義市場經濟體制的轉變，才能從根本上解決好“三農”問題。當然要實現這場改革，是一項宏大的社會工程，需要從長計議，還要做很多很多的工作。但是有幾個方面是直接影響實施統籌城鄉經濟社會發展的，而且改革的條件也趨於成熟，可以先改。

第一，要下決心改革戶籍制度。這是實施統籌城鄉經濟社會發展的體制性障礙。現行的戶籍制度把公民人為地分成農業戶口和非農業戶口，是實行“城鄉分治，一國兩策”的體制性依據，是形成目前二元經濟社會結構的條件，本身是為計劃經濟體制服務的，我們要建立社會主義市場經濟體制，建立全國統一的大市場，農民背著“農業戶口”的身份，怎麼參加市場競爭。這種落後的過時的戶籍制度，是造成城市化滯後於工業化的主要原因，也是億萬農村勞動力進城後只能作為農民工，引出諸多社會問題的原因。要從根本上解決農民工問題，也必須先改革戶籍制度。現在有些省市已經在改革這種不合理的戶籍制度，效果是好的，並沒有引起想像中的嚴重問題。但戶籍制度不是一省一市可以改了的，國家必須統一地改。

第二，農村土地制度要進一步改革。現行的家庭承包集體所有的耕地制度是從“三級所有，隊為基礎”的基礎上演變過來的，好處是農民有了自主經營權，適合目前生産力水準。但有兩個問題:一是土地經常調整、不穩定。國家已明令公佈第二輪承包後，30年不變，實際上由於種種原因還是在調整和變動。這對農民愛護土地改良土地是不利的。二是土地是集體所有的，農民自己保護不了自己耕種的土地。這一輪圈地運動，一年多時間，全國就有數千萬農民成為失地失業的遊民，他們雖然竭力想保護賴以生存的命根子，但因為得不到法律的保護，只好眼睜睜的被人從土地上趕出來。失去土地當然對農民不利，其實也對國家不利。中國是個耕地資源稀缺的國家，一陣風就能圈掉5600多萬畝土地（佔總耕地的3%），這樣的土地制度，肯定是有問題的。

農民家庭承包的耕地既是生産資料，也是社會保障，應該制定相應法律，賦予農民長期使用的權利。在中國這種特殊的歷史背景下，農民的承包權，應該是物權、是財産權。新憲法規定：“公民的合法的私有財産不受侵犯”這不僅是要保護個體工商戶、私營企業主等階層人員的合法私有財産不受侵犯，當然也是要保護農民的承包耕地不受侵犯。把保護基本農田、保護耕地的權利和責任賦予農民，基本農田耕地才能保護得住。

中國各地農村的情況千差萬別，應該允許各地試行適合各地實際情況和當地農民自己願望的多種形式的土地制度，如有的可以實行“土地國有，農民永包”，可以實行土地股份合作制，也可以實行個人所有、合作所有、社區所有、國家所有等形式，待試行一段，視實踐結果，再作選擇。

第三，應從根本上改革現行的農民工體制。農業勞動者、農村人口向城市轉移，成為工人、職員，成為城市居民，這是工業化、城市化、現代化發展的必然規律。改革開放以來，工業化發展迅速，從20世紀80年代中期開始就有大量的農村勞動力進城務工，因為有城鄉分治的戶籍制度限制，他們沒有得到工人的政治經濟地位，被定為農民工。2000年人口普查的農民工已有近億人。在第二産業中農民工已佔職工總數的57.5%，在第三産業中佔職工總數的37%。近幾年又有新的發展。2003年全國農村外出務工的農村勞動力達11390萬人，佔農村總勞動力的23.2%,陳錫文：《當前我國的農村經濟和農村改革》,《改革》2004年第3期。約佔城市第二、三産業職工的50%，有些行業如建築、建材、紡織、服裝等行業中的農民工已佔70%～80%以上。

農民工者、農民身份的工人也。他們幹的是工人的活，但同工不能同酬，同工不能同時，同工不能同權，經濟上得不到工人的福利、勞保待遇，政治上沒有地位，淪為二等工人。農民工已經生活在城市裏8年了、10年了，也融不進當地的社會，淪為二等公民，受到種種歧視和不合理、不公正的待遇。農民工因為在城裏不能落戶，只能春來冬去，形成所謂的民工潮，潮來潮去，這是中國特有的奇觀。10多年了，雖然交通、公安、民政等多個部門，想方設法在改善這種狀況，但慘案和悲劇還是年年在發生。

從城鄉關係的視角看，農民工這種體制是農村為城市作貢獻作犧牲的一種形式。既不公平，也不合理，是造成目前城鄉差別越來越大的原因之一，也是“三農”問題屢屢解決不了的重要原因。

2001年，全國共有36512萬人為第二、三産業職工，第二、三産業共創造81903億元GDP，平均每個職工製造的GDP為22431元。農民工約有60%在第二産業工作，40%在第三産業工作，以平均數計，每個農民工在城市創造了22431元的GDP。他們得到了什麼呢？農民工的工資，全國沒有統計，2001年深圳市勞動局統計，該市農民工的月平均工資為588元，一年是7056元，加上還有一些額外的獎金、福利等的收入，農民工的平均年收入約為8000元，那麼一個農民工一年就為城市創造了22431-8000＝14431元的財富。2001年全國有9460萬農民工，也就是説農民工為城市創造了13652億元財富，相當於當年第一産業增加值15411億元的89%。這些財富都留在城市了，這就是為什麼深圳、上海、北京、廣州等用農民工多的城市發展得快的一個重要原因。農民工病了、殘了回農村，老了回農村，農民工的父母老人，由農村養著，農民工的子女在農村養育和接受農村的義務教育。

這樣的農民工體制，這樣的城鄉關係，能長此以往嗎？現在還只是十多年，再十年、二十年會怎麼樣？這幾千萬耗盡了體力和智慧的老農民工回到農村，誰來贍養他們？

農民工體制必須從根本上改革。如前所述，先要改革戶籍制度，使農民工在身份上得到應有的市民待遇。再分別情況，分期分批地把農民工逐漸轉變為第二、三産業的一視同仁的職工，轉變為城市居民，逐步填平這條在城鄉已經形成的社會鴻溝。

另外，從城市講，農民工這套體制實際上把城鄉二元結構引進城市裏了，一個企業，一個單位兩種體制，一城兩制，是造成目前城市管理混亂，社會不安的重要原因。對國家來説，農民工這套體制是工人隊伍政治、技術素質提高的障礙，中國要成為製造業大國，這樣的兩種工人崗位是不行的，也不是長治久安的辦法。

第四，改革國民收入分配格局和調整財政體制。現在的國民收入分配格局是多年沿襲下來的，重積累輕消費，重城市輕鄉村，重東部輕西部，重上層輕基層，重經濟建設輕社會發展，這是形成城鄉關係、地區關係不協調，經濟與社會發展不協調的體制性原因，要實施“五個統籌”發展，必須按照完善社會主義經濟體制的原則，改變目前仍在沿用執行的國民收入分配格局。

現行的財政體制是1993～1994年財稅金融體制改革調整後形成的。當時進行這場改革是必要的，增加了財稅收入，擴大了中央在財政收入中的比重，對於後來抵禦亞洲金融風暴，進行經濟宏觀調控是有成效的，但沒有調整處理好省以下財力的合理安排，造成事權和財權脫節。總的情況是：財力向上、向城市、向東部、向發達地區傾斜，苦樂不均，差距懸殊，中西部地區、農業地區縣鄉兩級的財政十分困難，約有50%縣，60%的鄉入不敷出，債臺高築，已經影響縣以下政權的正常運轉。這種不公平、不合理的財政體制已經實施10年了，該到了調整和改革的時候了。

農業、農村、農民的問題已經積聚得相當多了，需要像黨的十一屆三中全會那樣專門集中加以討論，有一個總體的解決。目標是要在完善社會主義市場經濟體制的前提下，對農村的政治、經濟、社會等各方面進行改革，實現從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉變，統籌城鄉協調發展，統籌經濟社會協調發展，建立城鄉統一的大市場，實現城鄉一體化，這樣才能從根本上解決農業、農村、農民這個世紀性的大問題。（作者單位：中國社會科學院社會學研究所）

（本文摘自社科文獻出版社《2005年社會形勢分析與預測》）

中國網2005年2月7日