笔记本校正显示屏:澳門的選舉制度與1992年立法會直選

 
澳門的選舉制度與1992年立法會直選
余振(澳門大學社會科學及人文學院教授)
Macau's Electoral System and the 1992 Legislative Assembly Elections
Using the 1992 Legislative Assembly election results, this essay compares the merits of different calculation methods for allocating seats to political parties or groups according to the　Hondt proportional electoral system. It con cludes that the one that favours small political　groups is most suitable to the Macau political scene. The essay also points out that the "simple　majority" or "district"electoral system does not fit for the Macau society.
澳門立法會現時採用的選舉制度是漢狄(Hondt)比例代表制。目前各國所採用的選舉制雖然五花八門，但是歸納起來，不出多數選舉制和比例代表制兩大系統，或一些兼有兩種選舉制特色的混合制。理論與實踐證明，多數選舉制有利於實力強大的政黨或政治團體，比例代表制别有利於較爲弱小的政黨。美、英及沿用英國傳統代議制的國家多採用多數選舉制(一般是單議席單票制)，其結果是形成兩大政黨分庭抗禮的局面。歐洲國家包括葡國在內一般採用比例代表制或某種形式的混合制，結果形成多黨制的局面。當然，對兩黨制或多黨制的形成，不同的選舉制不是唯一或最具決定性的原因。各國的政治傳統及政治文化可能更起決定性的作用。可以說，一個國家或地區所採用的選舉制，在一定程度上反映當地的政治傳統及政治文化。澳門現時採用的選舉制有没有確切的反映出澳門社會的實際情況及需要呢？是否有助於過渡期的澳門政治發展呢？這是本文要探討的主要問題。
澳門是葡萄牙人管理的地方，很自然地澳門的選舉制是源自葡國。葡國自74年革命推翻獨裁，成立民主政制，當時政黨林立，採用比例選舉制，以容納不同政見者，是一種政治上的需要，亦確實符合當時葡國的政治形勢。1976年第一届澳門立法會選舉，當時澳門的政治團體分佈情況，類似葡國，尤其在葡人或土生葡人的圈子中，根本上是葡國政黨政治的延伸。所以當時引用葡國的比例選舉制到澳門，確實起到照顧及平衡當時澳門的各種政治力量。但是，17年後的今天，歷經四届立法會的選舉，尤其是正當葡人及土生葡人的政治力量日漸式微，華人的政治力量如日中天的時候，現時採用的比例代表選舉制還適合澳門社會的實際情況嗎？
過去歷届的立法會選舉包括1991年的中期補選，澳門都是採用傳統的漢狄計算法：即每組候選名單的第一候選人獲分配其組別所得的所有票數，第二候選人獲分配一半票數，第三候選人獲分配三分之一票數，第四候選人獲分配四分之一票數，餘此類推。換言之，每位候選人的實得票數等於其組別所得的選票數除以該候選人在其組內排列的次序，而席位则按所得的選票数目的多少依次分配。很明顯，這個計算法對一個強大候選名單或政黨較爲有利。88 年第四届立法會選舉後，立法會通過修改選舉條例，採用一種新的計算法。新的計算法對各組別的第一及第二候選人所分配的票數没有影響，但是第三候選人别獲分配其組别所得的四分之一票數，第四候選人獲分配八分之一票，第五候選人獲分配十六分之一票數，餘此類推。很明顯，新的計算法極之不利於實力強大的候選名單或政黨，而有助於弱小政治團體候選人進入立法會。1992年9月20日的立法會選舉就是採用新的漢狄比例選舉計算法。
1992年的立法會選舉結果，實力強大的F組群力促進會及B組同心協進會分别獲得兩席位，其餘的四席位分别由實力較弱的H組民主新澳門、G組未來澳門建設聨盟、I組勞工同盟及A組友誼協進會瓜分(見表一)。但是，如果採用舊的計算法，實力強大的F組及B組就會分别有三人獲得席位，F組的第三候選人姚汝祥及B組的第三候選人梁玉華會分別以2318及2181票當選，而將I組第一候選人羅拔度(得2037票)及A組第一候選人何思謙(得1965票)擠出立法會。這次立法會的實際結果淸楚顯示，新的漢狄計算法是明顯有利於實力較弱的政治團體。

本澳有論政人士，認爲新採用的漢狄計算法對實力強大的參選團體不公平，並會造成獲得不足夠“當選商數”票數的候選人當選①。支持傳統的漢狄計算法論政人士，一般假設每個組别的候選人是應該平均分配所獲得的選票。譬如，某組别合共得票九千，三個候選人就各有三千支持者，按傳統漢狄式計算法，第三候選人也得三千票，這是公平的。但是如果用新有計算法，該組第三位候選人就祗得二千二百五十票，這是不公平的②。上列的假設是不可以成立的，主要的原因是澳門的選舉是圈選參選團體，而不是圈選個别候選人，所以我們是没有辦法知道每一個候選人的支持者確實数目。如上述列子，某組别所得的九千票，其中可能有四千票支持第三候選人，三千票支持第二候選人，二千票支持第一候選人，但因爲排名的關係，得最少支持票的第一候選人當選，而得最多支持票的第三候選人反而落選，這豈不是對第三候選人很不公平？當然，這個假設同様不可以成立。說到底，澳門的選舉制是圈選參選團體，不是圈選個別候選人，所以並不會造成對某個別候選人的不公平現象。
對於一種選舉制度的優劣利弊，尤其是該選舉制是否適合某一個國家或地區的實際社會情況，筆者認爲應該以該種選舉制所產生的實際效果爲評價標凖。對澳門現行的選舉制的評價亦不應該例外。
澳門立法會採用的漢狄選舉制是一種比例代表制。比例代表制的理想選票分配是：如有十個席位，四組候選人參選，每組所獲票數的百分比分別是40%，30%，20%及10%，該四組候選人就應按所得票數比例分别獲分配四個，三個，兩個及一個席位。當然，選舉的結果很難産生這様理想的百分比分配，所以席位的分配就往往産生“超額獲得席位”，即所得的席位数目比例大於它所得到的選票数目比例，或“超額損失席位”，即所得的席位数目比例低於它所得到的選票数目比例，兩種不甚公平的現象。一種好的比例代表制計算法，應該盡量減低這兩種不公平的現象。
我們試用1992年澳門立法會的選舉結果，比較新舊的漢狄計算法，看那一種計算法比較接近比例代表制的理想選票分配。澳門立法會有八個直選席位，每席所需的選票比例應該是100%÷8=12.5%。如表2所示，用新的漢狄計算法，除了C、E及D三組分别因不獲得任何席位而損失所有的選票之外，祗F組群力促進會有輕微的“超額損失席位”，該組的得票率比所得的席位数目比例僅多出0.25%。其他獲得席位分配的各組别都是“超額獲得席位”，但問題不算太嚴重，最少票的A組友誼協進會亦祗超額5.37%。但是如果採用舊的漢狄計算法，“超額獲得席位”的現象就十分嚴重。F組及B組同心協進會分别超額12.25%及13.75%(見表三)換言之，F組及B組各自“白得”分配一個席位。

*　超額選票比例的計算法是以得票率減去應需選票比例。如某組別的得票率高於應需選票比例，該組別就超額“損失”席位，即所得的席位數自比例低於它所得到的選票數自比例；相反，如某組別的得票率低於應需選票比例，該組別就超額“獲得”席位即所得的席位數目比例大於它所得到的選票數比例。
事實上，如採用舊的選舉法，所有獲得分配席位的組别都是超額獲得席位。其餘的五個組别，雖合共得接近三分之一的票數，連一個席位都分配不到，做成嚴重的“超額損失席位”的現象。很明顯，從超額“獲得”或“損失”席位這個角度來比較新舊漢狄計算法，新的計算法是較爲公平的。

如用“選舉商數”或“當選商數”法計算，比較新舊漢狄計算法的優劣，所得的結論亦是一樣。所謂選舉商數法，就是以席位數目除有效選票数目以決定“選舉商數”③。當一組候選名單所得的選票達到此商數，便獲得一席位，所以又叫“當選商數”。譬如，澳门1992年立法會有效選票数目是28，526，而直選席位数目8個，所以“選舉商數”是28，526÷8=3566。從表四我們可以看出，如從選舉商數法的角度來看，F組群力促進會及B組同心協進會應分别獲得分配1.95及1.83席位，而H組民主新澳門應得0.96席位，其餘G組0.62席，I組0.57席，A組0.55席，C組0.50席，E組0.48席及D組0.27席。很明顯，用選舉商數法計算出來的應得席位是比較接近用新的漢狄計算法計算出來的實得席位。如用舊的漢狄計算法，F組及B組會分别“白得”一席，而應獲分配超過半席位的I組及A組就一席位都拿不到，這是很不公平的。

*　以各組別所得的選票數目除以選舉商數就得出各組別的應得席位。如F組所得選票是6956，應得席位是6956÷3566(選舉商數)=1.95。
筆者不厭其詳的分别從超額“獲得”或“損失”席位的角度及選舉商數法的角度比較新舊漢狄計算法，不外想指出每一種選舉制及其計算法没有絕對的“好”與“壞”之分，或“公平”與“不公平”之分。一種選舉制或計算法公平與否，主要是看其在所實行的國家或地區的實際效果。實踐證明，如用澳門第五届立法會選舉的結果爲例，新的漢狄計算法，相對舊的計算法，是較爲眞實地反映出澳門選民的投票意願及對參選的團體較爲公平。
本澳有論政人士認爲，新的漢狄計算法會催生衆多的小型政團，促成大小政團林立的“多黨政治”，對本地區的政局穩定帶來不利的因素。而且，論者認爲，本澳華人選民選“人”多於選“政綱”，而現時採用的漢狄選舉制強迫選民選擇不同政綱的參政團體，是不大適合澳門的民情的④。因此認爲著重於選“人”而不是選“政綱”的“多數選舉制”比較適合澳門目前的政情。他提出一種“混合圈選法”，主張仍然由各團體分别提出自己的候選人名單，但選民不是投整份名單的票，而是投名單內個别候選人的票。換言之，是選民從多份候選名單中，自行將候選人“混合”起來，“圈選”出自己的名單，而由得到選票最多的數名候選人當選⑤。
對上述的提議，筆者有不同的看法。首先，澳門根本不存在“多黨政治”的問題。澳門立法會有二十三個議席，其中八個通過功能團體間選產生，七個由官方委任，祗有八個通過直選由澳門市民直接選出。衆所周知，八個間選議席一向操縱在傳統社團的手上，他們與七位由官方委任的議員，在“協調”政治的共識下，起到穩定澳門政局的作用。緃然所有的直選議席都由新興社團或其他政治團體囊括，亦祗佔三分之一的議席，更何妨在現時澳門的政情下，無論用那一種漢狄計算法，傳統社團肯定會得到一半或以上的直選席位。極其量，如新興社團或其他政治團體的候選人有幸進入立法會，祗會增加立法會的不同“聲音”，並通過對政府政策的質詢，增加澳門政府施政的透明度。如果說，三、四個不同政治團體背景的立法會議員會給澳門的政局穩定帶來不利的影響，就未免小題大做，言過其實了。而且，更加太過高估了立法會在澳門政治架構中的重要性。
澳門政府一向是一個由“行政主導”的政府，實權由澳督掌握。澳督是由葡國總統直接委任，所以澳督祗向葡國總統負責，不需要向澳門市民負責，更不需要向立法會負責。因此，立法會對政府施政決策的影響是有很大的局限性。當然，自八十年代以來，因澳門經濟持續發展，社會漸趨多元化，市民的公民意識及參政意欲日漸提高，代表市民聲音的立法會的地位亦日漸增高，在一定程度上扮演了監督制衡政府執行權的角色。
其次，“混合圈選法”是否比“漢狄比例法”較適合澳門政情，亦頗値得商確。本澳華人投票時是否傾向於選“人”多於選“政綱”，在未有科學性的有關選民調查硏究發表之前，筆者不敢過於武斷，妄下結論。但是選“人”不選“政黨”或政治團體的“混合圈選法”，在精神上是與蓄意照顧衆多不同政見的大小政黨或參政團體的漢狄比例法背道而馳。“多數選舉制”及“比例代表制”的優劣，學者已有公論，在此筆者不想再贅述。最重要的是，現時澳門採用的漢狄選舉制是否適合本地區的實際情況呢？如果答案是肯定的，澳門就應該繼續採用現行的選舉制，而不應冒險試用未經實踐證明是否適合澳門的“混合圈選法”。
讓我們再看看第五届立法會選舉的直選結果。除了傳統陣營的四個議席外，其餘四個議席分別由民主派的吳國昌，民生派的何思謙，代表公務員的土生葡人羅拔度及由傳統陣營分裂出來的曹其真瓜分。實踐證明，現行的比例代表制是較爲照顧到弱勢的團體，尤其是日趨式微的土生葡人政治力量。
在92年的選舉，土生葡人以兩種方式試圖入局，其一是I組的勞工同盟，該組的四位候選人祗有一個華人，其餘三位都是土生葡人。其二是D組“聯合”，由華裔居民“抬轎”，推土生葡人入局。但結果是I組第一候選人羅拔度獲選，D組第一候選人飛文基則無緣入局。透過今次選舉可知，土生葡人今後要靠自己了，不可能再像八四和八八年，可由華人扶助土生葡人入局。而且傳統陣營的內部對扶助土生葡人與否，也不容易取得一致意見。因此，澳門祗有繼續採用比例代表制，尤其是新的漢狄計算法，才能照顧到好像土生葡人團體一類的弱勢團體。
其實，如眞的在澳門實行“混合圈選法”，很多政治團體尤其是傳統陣營的社團，未必容易接受。如各組候選人名單由選民自行“圈選”，自排名次，很可能出現本來是由社團排在第一位的候選人落選，而排在第二或第三位的候選人當選，在一向注重排資論輩的傳統華人社團中，排在第一位的落選候選人“面子”放得下嗎？因此，緃然有人在立法會提出採用“混合圈選法”，相信不會被大多數議員通過，因爲這種選舉制根本不適合澳門華人社區的政治文化。
亦有論者提出在澳門採用“分區選舉”的可行性，並提議由現時的八個直選議席增至十二個，由澳門半島的五個堂區和一個離島選區平均分配，每個選區分配兩席⑥。
從第五届選舉結果來看，雖然參選團體在各堂區的表現並不一様，如傳統陣營在聖安東尼堂區、花地瑪堂區及離島區佔較大的優勢，而新興社團則在聖魯楞佐堂區、大堂區及望德堂區有較佳表現，但無論在那一個堂區，都是傳統陣營獲得多數選票。因此，如果在澳門實行分區選舉，對傳統陣營可能極爲有利，對弱小的政治團體則極爲不利。而且，由於每個選區祗有兩席位，可能做成兩大政黨或陣營的分庭抗禮，而將弱小的政治團體如土生葡人社團擠出立法會外。這様對澳門未來政局的穩定未必一定有利，而且更加不適合日趨多元化的澳門社會的需要。
在現階段，澳門還祗是一個中小型的城市，人口僅四十萬，地方不足二十平方公里，根本不存在地區性的不同利益衝突，因此如採用“分區選舉”制，在理論上很難站得住腳，在實際效果上則削弱議員的代表性。因爲在“分區選舉”制下，個別議員祗代表他們的選區，向選出他們的選區選民負責。可能的結果是，個別議員爲了獲得連選連任，祗會關心他們選區內的事務，而忽略了從澳門的整體利益考慮，或從大局着想。長遠來說，可能將立法會的地位降至與市政議會同一水平，失卻立法會傳統上對執行權的均衡與制約，這是不利於澳門的政制發展的。
小結
在第四届立法會選舉，打出民生旗號的何思謙組以高票數勝出，在舊的漢狄計算法下，何組有三個候選人入局。這個結果震驚傳統陣營，所以在1990年提出修改漢狄計算法，以防止同樣的事情在第五届立法會選舉上發生。很諷刺地，第五届立法會的選舉結果，在新的漢狄計算法下，傳統陣營只有四個候選人入局，如採用舊的計算法則有六個入局。因此，有論者認爲傳統陣營的議員可能在今届立法會再提出有利於傳統社團的選舉法，如重新採用舊漢狄計算法。對此，筆者有不同的看法。
其實，傳統陣營通過採用新的漢狄計算法，主要目的是分化新興社團的力量，防止其坐大。從92年的選舉結果來看，這個目的是達到了。因爲在新的計算法下，每組別的第三候選人獲選的機會很低，新興社團被逼各自爲戰，結果有兩個原第四届立法會議員都落選，祗有新冒出的吴國昌及兩届資深議員何思謙入局。因此，傳統陣營是不必亦不會修改對自己有利的選舉計算法。在未來1996年的第六届立法會選舉，除非國內政局有重大的改變，因而影響到澳門的政治發展，現時澳門的政治力量分佈相信是不會有很大變動的。
本文從超額“獲得”或“損失”席位的角度及“選舉商數法”的角度比較新舊的漢狄計算法，用1992年第五届立法會選舉的結果，實證指出新的漢狄計算法，相對舊的計算法，是比較公平及適合澳門的政情。當然，沒有一種選舉法是絕對公平或不公平，公平與否取決於公衆的價値觀。如澳門市民認爲需要照顧细小、處於弱勢的參政團體，則現行的比例代表制及其計算法就最公平及適合不過了。
說到底，選舉制度祗是一種游戲規則。選舉法對政制發展的影響是有其局限性的，如果市民普遍民主意識低，而社會又未有強大的中産階級力量，任何選舉制度都無法催生或幫助新興政治團體壯大。相反，當促進民主政制發展的社會條件成熟，是没有任何選舉制度可以壓抑住民主政治發展的。南韓、臺灣和香港的政治發展經驗就是最好的例子。
注釋
①見《華僑報》“見聞散記”，1992年9月15日。
②同上。
③另外一種計算“選舉商數”的方法是將席位數目加一除有效選票數目再加上一，用公式表示：有效選票數目/(席位数目＋1)＋1=選舉商數
因用此法計算出來的結果與表四所示分別不大，因此從略。
④見《華僑報》“讀者來論”，1992年9月16日。
⑤同上。
⑥見《華僑報》“讀者來論”，1991年11月19日。