迪士尼青蛙王子 霍博士:关于完善粮食收购许可管理制度的思考

民以食为天。粮食关系国计民生，涉及国家安全和社会经济稳定，任何时候都不可掉以轻心。粮食具有确保政治稳定和社会稳定的重要性，保证军需民食正常供应的必要性，影响粮食安全因素的复杂性，易受自然灾害影响的脆弱性，产销区地域分布的不平衡性，没有可替代物品的唯一性等特征。

　　粮食的特性，决定“管粮人”的责任重大。全面推进粮食购销市场化改革以来，《粮食流通管理条例》(以下简称《条例》)赋予粮食行政管理部门的重要职责之一，就是实行粮食收购许可管理制度。这一制度是规范粮食收购市场秩序的一项重要的基础性工作，是维护“三农”利益，保障粮食安全的重要举措之一。各级粮食行政管理部门，必须适应依法行政的形势发展需要，认真实施粮食收购许可管理制度。

　　一、实施粮食收购许可管理制度的必要性

　　首先，粮食经营者的收购行为，关系国家粮食安全。粮食生产周期长，流通环节多，流动范围广。从粮食的使用范围讲，涉及国防、医药、化工、食品、民生等多个领域，具有显著的战略物资特性；从粮食流通过程讲，涉及粮食种植、收购、储存、加工、销售、运输等诸多环节，具有关联一、二、三产的特点；从管理粮食的层面看，《条例》赋予发改委、粮食、工商、质量技术监督、卫生、物价、财政等诸多部门管粮的职责，具有一粒米、一颗谷牵动众人心的特征。

　　粮食收购是整个粮食流通的关键环节，也是放开粮食收购市场后容易出现问题的环节。建立粮食收购市场准入制度，是国家掌握粮食生产、购销情况的必要手段，是加强粮食流通管理、规范粮食市场秩序的一项重要措施。如果对粮食收购行为疏于管理，让其放任自流，将直接弱化政府对粮食安全的宏观调控力，不利于建立规范有序的粮食市场流通秩序，不利于切实维护种粮人、买卖粮食人、吃粮人、管粮人的合法权益，最终，不利于保障国家粮食安全。

　　其次，粮食经营者的收购行为，联系多个千家万户。就一个地区而言，一是关系到千家万户种粮人的利益。如果不对收购行为实施准入制度，不对收购市场进行有效管理，任由一些不法粮食收购者自行其事，不执行国家粮食流通法规，不依质论价，在粮食多时，竞相压级压价，拒收农民余粮；在粮食少时，相互抬级抬价，争抢粮食资源；甚至拖欠售粮款，直侵害售粮农民的权益。二是关系到千家万户买卖粮食人的利益。如果收购市场不规范，会直接带动粮食储存、加工、销售等后续流通环节的不规范，有可能发生争抢粮源、低价倾销、囤积居奇、恶意竞争等问题，不利于建立规范、有序、公开、公正、公平、便民的流通秩序。三是关系到千家万户吃粮人的利益。原粮收购量关系到粮食供需平衡，原粮收购价格影响着成品粮的定价，原粮质量关系到消费者的食用安全。

　　基于以上考虑，笔者认为，依据《条例》赋予的职能，突出抓住粮食收购环节，从源头上把关，严防不合格主体进入收购市场，规范粮食收购市场秩序，让种粮人卖粮“安心”、让吃粮人买粮“放心”、让经营粮食人“省心”，有效保护粮食生产者、经营者和消费者的利益。所以，实施粮食收购许可管理制度，是一项利国、利民的优选国策，只能加强，不能弱化。

　　二、现行粮食收购许可管理制度的不完善性

　　各级粮食行政管理部门自执行粮食收购许可管理制度以来，通过依法受理、核发《收购许可证》，较好地把住了粮食经营者“入市”关口，规范了粮食收购市场秩序，促进了粮食市场稳定，保障了粮食供应安全。据统计，截止2006年底，南京市粮食行政管理部门累计核发《收购许可证》390件；当年共检查涉粮企业216家，检测样品221份，粮油代表数量56050吨；牵头组织市工商、物价、质检等部门，开展联合执法行动，查处了个别超市低价促销粮油的违规行为，有效维护了粮食流通秩序，仅2006年度夏收托市收购小麦一项，就为全市农民增加现金收入3000余万元，保护了农民利益。同时，经过三年来的法制实践，感觉现行的粮食收购许可管理制度尚需进一步完善。主要是：

　　(一)从法律效力看，立法滞后，不易深入。《条例》第九条规定“取得粮食收购资格，并依照《中华人民共和国公司登记管理条例》等规定办理登记的经营者，方可从事粮食收购活动。”然而，纵观许多地方政府出台的“粮食收购资格管理办法”，可能是基于立法技术上原因，多为政府规范性文件。

　　虽然制定规范性文件，不是一种行政立法，是一种与行政立法紧密联系的抽象行政行为。它介于行政立法与行政执法之间，一方面，它在形式上采用制定规范的形式，类似于行政立法；另一方面，它在功能上又是为执行法律、法规、规章而制定的，接近于行政执法，在二者之间发挥着一种桥梁和纽带作用。在一定程度上，制定规范性文件是行政机关具体贯彻执行法律、强化行政管理的重要手段。

　　从法律效力层面上考虑，行政执法依据按宪法、法律、法规、规章、其他规范性文件等效力等级排列，规范性文件的效力最低。我们在梳理行政执法行为时，依据与《条例》配套的众多规范性文件整理依法行政事项，有多项监督检查内容和行政处罚事项等具体行政行为，因与上位法规规定的事项表述不吻合，被当地法制部门以法律依据不足而删除。因此，必须加快粮食立法工作。

　　(二)从准入条件看，一事两制，不易操作。2004年，国家粮食局、国家工商行政管理总局依据《条例》联合印发《粮食收购资格审核管理暂行办法》，其第八条规定“年收购量低于50吨的个体工商户从事粮食收购活动，无须申请粮食收购资格。”随后，各省市照此执行。形成了以年收购量的多少，决定是否办理收购许可的“一事两制”制度。

　　实行收购许可的“一事两制”，对活跃粮食收购市场固然有利，但是，以收购量的多少作为收购准入的条件之一，不具备可操作性，也带来监管粮食收购市场的难度，在一定程度上已使收购许可制度流于形式。其主要弊端是：

　　一是不利于粮食行政管理部门掌握“粮情”。粮食收购市场“放开”后，粮食行政管理部门主要通过实施粮食收购许可和执行粮油统计制度，了解粮食收购者、收购品种和收购数量，分析粮食购、销、存态势，并在此基础上实施宏观调控。执行粮食收购许可制度不能全面覆盖所有的粮食收购者，粮油统计对象不全面，使得粮食管理部门无法全面、准确、客观地掌握社会“粮情”。情况不明，容易导致决策失误和管理失衡。

　　二是不利于界定应申请粮食许可的对象。众多的粮食收购者(包括农村经济人)，采取走村串户的收购方式，从事粮食收购活动。粮食行政主管部门面对高度分散的粮食收购者，不可能逐户跟踪、了解、监管其收购行为，特别是在无法弄清相对人具体收购量的情况下，无法界定应申办《收购许可证》的工作对象。使得粮食收购许可处于当事人申请就受理的被动状态。

　　三是不利于有效监督规范粮食收购市场。以量定“许可”，允许办证者与不办证者混合“入市”，既容易挫伤申请行政许可经营者的自觉性；又容易让一些人钻法规的“空子”，形成监管的“盲区”。除非被粮食行政执法人员“逮住现行”，发现某个粮食经营者不申请粮食收购资格，无照收购粮食50吨以上，否则，很难进行查处。

　　(三)从后续管理看，不设年检，不易监管。一些粮食行政管理部门对办理粮食收购许可证工作比较重视，指定专人负责，能够按期办结，定期公示，但对发证后的监管工作重视不够，对持证人从事粮食收购活动的情况掌握不够，没有进行定期审核。究其原因，主要是《条例》及与其配套的规范性文件，对《收购许可证》的有效期未提及，对是否执行年检(审)制度，没有作出具体规定。

　　如果不依法建立年检(审)制度，就不可能掌握经许可的收购者歇业、停业、转向、退出收购的动态。随着粮食流通体制改革的不断深入，经营粮油的主体，已从过去国有企业独家经营，拓展到国营、民营、个体、外资、合资企业多元投资的业态。经营者们按照市场经济规律，追求利益最大化，不断调整业务范围，经常变换经营方式，有的参与粮食收购，从事粮油经营；有的放弃粮食收购，专营粮油加工；有的退出粮食行业，转向其他业务。所以，应从完善制度入手，加强发证后的监管工作。

　　(四)从监督检查看，标准不明，不易执行。现行的与《条例》配套的《粮食流通监督检查暂行办法》等一系列规范性文件，规范了行政执法行为、明确了监督检查内容、量化了自由裁量标准，对指导地方粮食行政管理部门依法行政、依法管粮工作起到了积极作用。但是，笔者认为，一些与《条例》配套的规范性文件，也有不规范或不严谨之处。在此略举几例：

　　一是虽指出了违法行为，但没有明确该项处罚种类。如：《粮食流通监督检查暂行办法》第二十二条规定“粮食收购者有涂改、倒卖、出租、出借《粮食收购许可证》行为的，粮食行政管理部门应当依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”没有提及对该违法行为进行行政处罚的种类和标准。

　　二是虽指出了处罚事项，但不明示相关参照标准。如：《条例》及与其配套的相关规范性文件，规定粮食行政管理部门可以对粮食仓储设施、运输工具不符合粮食储存、运输有关标准和技术规范要求的进行依法查处。由于没有明确应参照的运输类相关标准和技术规范，使基层行政执法人员难以实施。

　　三是虽指出了处罚种类，但没有明确具体量化指标。如：为加强粮食库存管理，保障粮食供应安全，《粮食流通管理条例》第四十六条规定，对从事粮食收购、加工、销售的经营者的粮食库存低于或超过规定的最低或最高库存量的，由粮食行政管理部门予以处罚。由于许多省、自治区、直辖市人民政府尚没有规定最低和最高库存量的具体标准，使该行政处罚事项实际上形同虚设。

　　三、完善粮食收购许可管理制度的迫切性

　　由于粮食行政法规起步较晚，依法管理粮食内容较新，粮食人推进依法行政、依法管粮工作任重道远。为了把《行政许可法》落到实处，认真实践《条例》赋予的职能，必须采取有效措施，依法规范粮食收购许可管理行为。

　　(一)加快立法进程，完善配套法规。在推进依法行政的今天，立法是执法前提，执法是法规实践。地方粮食部门申请“立法”，需要“上位法”支撑。地方法制部门受理粮食部门的立法申请，主要依据上位法，且立法程序复杂，审议十分严谨，需要经历申请立项计划、开展立项调研、起草立项草案、审议立项草案、决定和公布法规等法定程序。

　　目前，具有法律效力的粮食法规仅有国务院颁发的《粮食流通条例》和《中央储备粮管理条例》等。这些上位法规，有原则，无细则，实施难。与《条例》配套的一系列规范性文件，虽然内容比较详实，但在实际工作中尚不能直接适用处罚实体，若直接引用规范性条款，一旦发生行政诉讼案件，将得不到法院的支持。

　　因此，在重视法规宣传、强化监督检查工作的同时，必须加速推动粮食立法进程，按照自上而下的立法法理和自下而上的依法细化法条原则，加快与之配套的上位法立法工作。要加强粮食法理研究，细化粮食行政法规，规范行政处罚程序，积极推进地方粮食立法工作。要严格执行规范性文件制定程序，确保制定的规范性文件与上一级规范性文件、行政规章、行政法规不抵触、不变形。通过提升粮食行政许可、行政执法依据的效力等级，规范粮食收购行为，强化粮食流通管理工作。

　　(二)严格市场准入，实施全面许可。虽然行政许可和依法经营互有关联，但是，它们具有不同质的区别，前者是政府法定职责，后者是经营者法定义务，不能抽象的认为实施行政许可就是否定市场化进程。一些高度市场化的国家，十分重视粮食法制建设，建立了严格市场准入、强化行政执法、规范经营行为的粮食法规体系。如：加拿大《谷物法》对谷仓经营资格实施严格的登记许可制度，将执照类别细分为初级谷仓、终点谷仓、转移谷仓、加工谷仓、谷物商人等五种类型，依执照规定的经营范围，开展经营活动。我国在发展社会主义市场经济中，规定所有经营者必须依法到工商部门注册登记，取得营业执照后，方可从事相关业务。

　　同样，由于粮食收购行为直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，应依据《中华人民共和国行政许可法》科学设定粮食收购许可的法规，不宜以收购量的多少作为收购准入的条件之一，应对所有粮食收购者实施收购许可制度；应按照《条例》第八条的规定，对所有的具备经营资金筹措能力、具有必要的粮食仓储设施、具备相应的粮食质量检验和保管能力的从事粮食收购活动的经营者，实施核发《收购许可证》制度。

　　对所有粮食收购者实施收购许可制度，是强化粮食管理、规范流通秩序、维护“三农”利益、保障粮食安全的前置性措施和必要手段。严格市场准入不是恢复“统购统销”，更不必担心此举会回归到“收”的轨道。若全面实施收购许可，有利于粮食部门掌握“工作对象”，可以有针对性地推进粮油统计，实施行政监督；严格市场准入，有利于促进收购者规范收购行为、落实质量检验、优化仓储设施；最终，有利于维护“三农”利益、保障粮食安全。

　　(三)设立年检制度，掌握动态“粮情”。长期以来，工商、卫生、质检、税务等行政管理部门，对行政许可事项都明确了相关证照的有效期，实施了年检(审)制度，对不符合市场准入条件的经营户的资格予以注销、撤销。粮食工作关系国计民生，粮食收购关系粮食安全，为加强粮食收购市场的管理，粮食行政管理部在核发《收购许可证》时，不能只发证不验证，更不能让已经不从事收购业务，或者不具备收购条件的收购者继续保留“许可”待遇。可否借鉴工商等部门的做法，依据《中华人民共和国行政许可法》，规定《收购许可证》的有效期，对从事粮食收购活动的经营者，实施年检(审)制度，并要求经营者提交年检(审)资料时，应同时报送当年度粮油统计年报资料。通过这一制度的实施，既对粮食收购者实行动态管理，又可以扩大粮油统计工作的覆盖面。

　　(四)建立联动机制，强化执法监督。针对粮食工作涉及诸多部门的特点，早在2005年，南京市粮食局就创建粮食联席会议制度和联合执法检查制度，较好地解决了涉粮部门职能交差、职权分散、多头执法的问题，在一定程度上提高了执法效率。但是，由于涉粮部门各自法定职责不一样，粮食联席会议制度和联合执法检查制度尚不能替代经常性、互动性、常规性的依法管粮工作。比如，收购者持粮食部门核发的《收购许可证》，到工商部门办理登记手续，因为其他原因，最终没有获得经营执照，此情况应及时反馈给相关粮食部门。又如，工商部门核发经营许可证时，许可相对人从事粮油业务，而粮食、质检、卫生、价格等涉粮部门并不知情。

　　粮食行政执法者不明监督检查对象，很难落实监管措施。因此，必须在涉粮部门之间建立信息互享的联动机制。当前，应抓住推进依法行政的契机，充分利用政府电子政务网络设施，结合构建阳光政务运行机制，在相关部门之间建立起与依法管粮有关的信息沟通、反馈渠道。其内容应包括行政许可、行政处罚、行政征收、行政强制、非行政许可的行政审批、行政给付、行政确认、行政裁决、行政备案等。相关涉粮部门只有了解监管对象后，才能依据《条例》赋予的各自职能，强化执法监督，规范粮食流通秩序。

　　(五)加强队伍建设，提升行政效能。当前，一些地方程度不同地存在执行《条例》不力、行政处罚乏力(实质性处罚案例极少)等问题，究其原因，既有法律法规不完善，也有执法经费不落实，还有执法队伍不健全，更有执法能力不够强等因素，使得执法难，难执法，不善管，不敢罚。就粮食行政管理部门自身而言，若要提高执法效能，必须加强自身执法队伍的建设。

　　一是理顺组织结构，区分业务职能。为了从组织结构上解决一些部门存在的依法行政人员集制定规章、执行法规、监督执法于一身的“三位一体”现象，强化公开政务、公正执法、公平监督的运行体制，原则上应将市以上粮食行政主管部门的政策法规处与监督检查处分设，并落实编制、职责和经费。其中，政策法规处应从维护法理的角度，从事法律法规调研、研究立法事项、规范执法程序、监督执法行为、组织行政处罚听证、受理行政投诉和行政复议案件、实施执法责任追究；监督检查处应从执法实践的角度，具体落实执法行为、受理行政许可、组织执法检查、实施行政处罚等具体依法行政事项。对县一级粮食行政管理部门，可实行政策法规科与监督检查科合署，重点从事执法实践工作。

　　二是加强业务培训，提高执法效能。各级粮食行政管理部门要联系粮食工作实际，加强公务员的法制教育和培训。重点组织公务员学习《行政许可法》、《行政处罚法》、《公务员法》和《条例》等行政法规知识，提高公务员依法行政、依法管粮和公正执法能力。特别要对负有行政许可、行政执法、执法监督职责的公务员，应加强法制实践的业务培训，规范执法行为，提高执法效能。力求做到：熟悉相关法规，做到执法有据；熟悉执法程序，做到执法有序；熟悉格式文书，做到规范制作；熟悉法定时限，做到限时办结；熟悉备案制度，做到及时报备；熟悉卷宗归档，做到资料齐全。更好地发挥法制保障作用，促进粮食经济又好又快的发展，保障粮食安全。