形容鱼游动的词语:相对绩效考核 中央政府激励地方官员的「杀手」

在中国经济以奇般速度增长的过程中，地方官员对当地经济发展所表现出的浓厚兴趣和热忱，在全世界围内可能也是不多见的。如何解释地方官员的这种巨大的积极性由笔者和同事所作的研究「相对绩效考核中国地方官员晋升机制的一项经验研究」发表在最新一期的《公共经济学期刊》(Journal of Public Economics)上。

这项研究显示在过去20多年经济改革与发展的过程中，中国政府采用了非常独特的激励方式来调动地方官员发展当地经济的积极性。这种激励方式就是将地方官员的政治升迁与当地经济增长的绩效挂，而且在绩效考核时采用相对绩效评估(Relative Performance uation)的方式，尽可能地消除评估误差，加强激励效果。正是这种强力的激励合同设计，为地方官员积极推动地方经济增长奠定了重要的制度基础。

先天优势 政府结构和「锁定效应」

中国对地方官员激励方式的重要改革始於上个世纪80年代初，官员升迁的考核标准由过去以政治表现为主变为以个人领导素质和经济绩效为主，并实行强制退休制。中国的地方官员类似於一个大型公司的中层经理，其升迁取决於自身相对於其他「经理」的业绩。

但必须强调的是，在晋升激励方面，中国地方官员与公司的部门经理的重要差别在於，前者处於一个全国统一的政治家市场中，只有一个「主」，一旦离开了这个政治家市场，就很难再寻找其他政治机会。也就是说，地方官员的外部选择机会是非常有限的，这与公司经理所拥有的外部选择机会有天壤之别。所以一旦进入这个统一的政治家市场，地方官员就面临「锁定效应」(Lock-in Effect)，不得不竭尽全力寻求晋升机会。因此，「主」中央政府可以利用人事权来激励地方官员促进当地经济发展，从而使晋升激励成为官员激励的主要来源。当然，90年代以来，来多的官员下海经商，增加了外部就业机会但总的来说，对於高层官员而言，下海仍然很难。

孰优孰劣绝对绩效 Vs 相对绩效

中国政府选「相对」而弃「绝对」的做法与经济学家的观点不谋而合。经济学家早已认识到，当从事类似工作的代理人(这指政府官员)面临足够大的共同风险时，委人(这指中央政府)采取相对绩效考核而非绝对绩效考核可以使评价更为准确。这的风险指政府官员离开行政领导岗位，它意味行政权力的实质性终止。

其次，根据委代理理论，在代理人的努力程度不易观察、经济绩效只是努力程度的不完善指标的情下，相对绩效考核的优点在於能排除一些影响不同代理人绩效的共同因素的扰。当地的一些特定因素，比如广泛的海外关、活跃的民营经济、恶劣的自然条件等，可能对该地区的GDP产生持续的影响，但如果把当地某位官员的经济绩效与其前任相比较，以此决定其升迁，就不会受这些特定因素的扰。类似地，不同地区的经济绩效也可能共同受到一定年份的宏观经济形势和政策的影响，如经济过热、宏调等，为了准确判断一个地区官员的真实经济绩效，把它与全国平均绩效相比就可以消除年度因素带来的扰。

反之，如果选择绝对绩效考核会产生一些弊病。例如，人们会说，某些官员的晋升是因为中央想要提拔他们，特意把他们先安置在经济发达的省份。但在相对绩效考核制度下，仅仅将一个官员安置在经济发达省份并不能保其晋升，因为他(她)必须拿出比前任更好的经济绩效才行。从这个意义上说，确立绩效考核中的相对基准并对此进行承诺，不仅是一种消除评价噪音的理性之举，而且也有助於减少中央在选拔地方官员上的随意性和操纵空间，从而最大限度地提供人事管理的激励效应。

双管齐下相对绩效考核和地方分权改革

伴随从计划经济到市场经济的转型，中央政府开始了对政府体系的大胆改革。除了对政府官员实行相对绩效考核外，中央政府在1980年开始了分权改革。从经济决策权上讲，中国带有浓厚的联邦制色彩。从1980年到1993年，中国实行了财政承包制，地方政府和中央政府根据一定形式分配当地政府预算内收入地方政府可以管制本地经济，还可以管理多达80％的国有企业。

从委代理合约的角度看，中国政府官员有两个特徵一个是其作为政治参与人的特徵，从而使中央政府能利用人事权去激励地方官员发展地方经济另一个是其作为经济参与人的特徵，财政包乾、分权改革赋予了地方政府相当大的财政支配权，从而使财政激励成为另一个地方政府推动当地经济增长的重要来源。相对绩效考核和地方分权改革「双剑合璧」，相得益彰，分别在不同层面上推动地方官员不遗馀力地发展当地经济。

物极必反急功近利和「诸侯经济」

相对绩效考核虽然是一剂激励政府官员发展经济的良药，但是并不能保「药到病除」且，过分倚重这种晋升激励机制会产生副作用。地方官员对当地公众提供的服务是多任务和多纬度的，如果激励只侧重在某一可衡量的任务或纬度，将会导致官员努力向这一纬度倾斜，造成资源配置扭曲。在中国发生的实际情正是如此。某些地方官员过度注重经济增长率，注重快速取得政绩，而忽略了增长的品质(如环境品质的维护和效益指标的提高)。有的官员甚至伪造增长数据来设个人仕途的康庄大道。另外，地方官员的晋升恶性竞争可能导致他们在区域合作方面动力不足，相互攀比而导致地方保护主义盛行和重建设等问题。近年来这些由相对绩效考核制度引起的负面影响，已经引起了当政者和公众对於科学发展观的反思。

各行其是的「诸侯经济」，已成为中国经济进一步发展的瓶颈。要提高国家的整体竞争力，就必须更好地发挥相对绩效考核制度的积极作用，克服其消极影响。如何善用这个利器，还有待中国政府在实践中继续参悟个中奥妙。

因循守旧易，改革创新难。香港政府的高官问责制已经实行了三年多，「议而不决，决而不行」的批评声仍未绝於耳。适当地借中央政府在激励高层地方官员方面的做法，有助於香港政府进一步解决高官责权不清、施政效率低下的问题。只是政治体制的改革牵一而动全身，如何活学活用，就看香港政府的功力了。

李宏彬--香港中文大学经济研究所教授、谷莞尔--研究助理