从“达芬奇家具事件”看我国保税区监管的弊病

此外，从立法权限来看，具有保税功能的特殊监管区的设立都是由国务院批准设立，但管理规定却由只是执行部门之一的海关来制定，以下位法来规定上位事权，这与我国《立法法》原则精神相违背。

从我国现行保税监管体制来看，保税区有广义和狭义之分。广义的保税区是指一切具有保税功能的海关特殊监管区域，涵盖了保税仓库、出口监管仓库、保税物流中心（又分A型和B型）、出口加工区、保税区、综合保税区、保税物流园区和保税港区等所谓的现代海关保税监管体系，即“四个层次，七种模式”。

狭义的保税区只是海关特殊监管区的其中一种模式，是指经国务院批准设在我国境内的海关监管的特定区域。这个定义是根据海关总署规章《保税区海关监管办法》第二、三条规定所得，但此定义十分笼统和模糊，没有说清保税区的本质，该办法对保税区功能的规定也较抽象含糊。所以到目前，狭义保税区的生存和发展面临诸多困境。

总体上看，截止到2010年底，全国各类海关特殊监管区域增至近100个，数量上发展较快。从理论上说，各类海关特殊监管区均具备四大特征：一是须经国务院批准，并纳入国家级开发范畴，享受所在地区政府给予的优惠政策；二是采取封闭围网管理，严格执行海关监管设施验收标准；三是集中体现“一线放开，二线管住，区内自由，入区退税”的通关监管原则；四是贯穿保税理念，海关保留对区内货物征税的权力。但上述特殊监管区域，大多存在着与港口分离、区港功能难以协调利用以及货物通关效率较低等方面的弊病。

全国人大常委会成思危副委员长曾在一次调研后也将中国保税区的通病归结为“境内关内”、“多头分管”、“名不副实”、“区港分离”。笔者以“达芬奇家具事件”为例，具体分析我国保税区监管弊病。

依据缺失导致监管失范

目前，我国和保税区有关的法律文件均是海关总署规章，主要有海关总署令第65号（保税区海关监管办法）、第81号（中华人民共和国海关对出口加工区监管的暂行办法）、第129号（中华人民共和国海关对保税物流中心（A型）的暂行管理办法）、第130号（中华人民共和国海关对保税物流中心（B型）的暂行管理办法）、第134号（中华人民共和国海关对保税物流园区的管理办法）—总署令190号修订、第160号（中华人民共和国海关珠澳跨境工业区珠海园区管理办法）—总署令189号修订、第164号（中华人民共和国海关保税港区管理暂行办法）—总署令191号修订。很明显，我国具有保税功能的特殊监管区在监管依据上缺乏确认其法律地位的国家基本法依据，而且连行政法规也没有，更不用说形成直接、系统的法律规范体系了。相对于发达国家美国的《对外贸易区法》（1998年修正案）甚至同样是发展中国家的智利的《自由贸易区法》以及介于发达国家与发展中国家之间的韩国《济州国际自由城市特别法》，都是由国会统一制定的对外贸易区法案。

更为遗憾的是，2000年全国人大常委在修订《海关法》时，也没有对保税区等特殊监管区域作出任何明确的规定。

此外，从立法权限来看，具有保税功能的特殊监管区的设立都是由国务院批准设立，但管理规定却由只是执行部门之一的海关来制定，以下位法来规定上位事权，这与我国《立法法》原则精神相违背。海关的部门规章对别的行政部门执法的约束力可想而知。从这个层面看，发生“达芬奇家具事件”也就不足为奇了。

缺乏独立主体地位导致管理“不能”

以保税物流园区为例。保税物流园区是指经国务院批准，在保税区规划面积或毗邻保税区的特定港区内设立的、专门发展现代国际物流业的海关特殊监管区域。该区域只限于对进出口货物的储存、贸易及开展流通性简单加工和增值服务，虽享受入区出口退税的优惠政策，但不能从事出口加工制造业。保税物流园区采用全封闭的栏网包围，海关利用高科技手段实行电脑监控、电子卡口和企业联网，保证24小时通关，简化海关通关手续。货物进入区内，无需填写报关单，以及交验许可证，亦无需办理查验手续；待货物最终进口时，一次性办理报关、查验、放行手续。

保税物流园区由所在地人民政府的派出机构管委会代为行使：相关事务则由口岸、海关、检验检疫、边检、海事、税务、外汇以及工商、质量技术监督、公安、环保、海洋等有关管理部门分工负责。

由于保税物流园区管委会不具备独立的行政主体资格，因此，直接导致管委会在保税物流园区监管上的“不能”：一是管委会以当地政府的名义行使权限，必然被繁杂琐碎的行政管理程序掣肘，效率低下；二是管委会不能作为行政执法主体，不具有独立承担法律责任的能力，以自己的行为作出具体行政行为，管理相对人不服时，无法成为适任的复议机关和诉讼主体，这关系到管委会全面实施管理的合法性问题；三是在保税物流园区内行使各自监管职责的部门如海关、检验检疫、边检、海事、海洋、国税、外汇等都是中央垂直领导的部门，即使是工商、质量技术监督、地税、药监、国土资源等部门也是省以下实行垂直领导。管委会作为当地政府的派出机构如何组织协调这么多“中央军”和“宪兵部队”也是个大问题。这就是为什么“达芬奇家具事件”发生后，质检、工商、进出口检验检疫、海关等部门纷纷出来“洗清”自己的原因。

职能不明晰导致监管缺位

国外自由贸易区的定位是“境内关外”，享有比自由港更宽泛的贸易和投资自由，外汇制度实现自由化，甚至允许消费品市场的交易。与之相比较，我国保税物流园区目前的发展状况距离真正的“境内关外”目标仍很遥远，境外的货物进入第一道关卡保税物流园区与关境外通道口时仍需向海关备案（其实仍是一线、二线、区内三重管理）。不过，在实际监管上我国保税物流园区还是执行“一线放开、二线管住、区内自由”的原则。

但是，从“达芬奇”家具保税区“一日游”的情况来看，这个监管原则也未真正执行，主要原因是保税区各个部门监管职责不明晰，导致监管集体缺位。而且由于进口家具监管牵扯到多个部门，每个部门实行分段监管，容易出现监管部门各吹各笛、各唱各调的现象，貌似大家都要管、大家都能管，到最后谁都不管。以至于“达芬奇”家具能在保税区内长期畅快一日游，且“达芬奇”家具在13年间一直没有“遭遇”质量抽检。正如坊间流行的“十个大盖帽管不好一桌饭”，切中的正是九龙治水的弊端。具体表现为：

首先，“达芬奇”家具不属于“一线放开”的范围。“一线”是指保税区的边防线，“一线放开”是指境外的货物可以自由进出第一道关卡保税物流园区通往境外的通道口。但根据《中华人民共和国海关对保税物流园区的管理办法》（以下简称《办法》）第十七条规定：“海关对园区与境外之间进、出的货物实行备案制管理”，第十八条规定“园区与境外之间进出的货物应当向园区主管海关申报。”境外货物进入园区给予保税。