一个更加公正的世界需要全球深度治理

摘要：全球深度治理的中心议程是治理全球化及其带来的跨国问题。这一提法旨在改变或校正西方工业国家主导下全球治理议程中所蕴含的政治偏好和理论偏好。从该意义上来说，无论实现从被动反应型的议程向具有前瞻性和主动性的治理议程的转变，还是建立以治理全球化为核心的跨国机制，全球深度治理都是一场关于全球治理理论的范式革命。

　　当今世界正在经历包括技术、经济、文化和社会在内的高度复杂的结构转型，因而迫切需要重构管理这一转型的全球治理制度。笔者认为，重构全球治理的关键在于全球深度治理。全球深度治理关乎全球正义分配这一核心命题，更关乎解决跨国问题和化解跨国危机的一体化式的合作机制，因而需要设置新的议程并营建新的机制。

　　为什么需要全球深度治理

　　自上世纪 90年代“全球治理”概念诞生以来，全球治理无论是作为一项理论主张还是一项政策实践都引起了普遍关注。全球治理已经从最初的“没有政府的治理”一枝独秀，演变成为“政府治理”、“没有政府治理”和“超国家治理”多元治理模式并存。而基于非政府组织等多主体参与协商机制的全球治理“传统理论”，多多少少具有源自西方国家理论偏执的色彩或无政府主义乌托邦式的浪漫，而与实际的全球治理实践需求脱节。在笔者看来，当前的全球治理正在陷入缺乏深度治理机制的危机，主要体现在以下方面。

　　第一，新生机制提供全球公共物品的能力严重不足。全球治理的多元治理机制尽管覆盖了不少新出现的国际问题和全球问题，但它们大多是滞后出现的机制，并非出自预先精审的设计，而是危机之下的仓促应对。例如以成员众多和议程广泛著称的二十国集团做出的宣言、声明或决议，虽然一再强调保证各方采取互惠行为，但毕竟因缺乏可靠的合作方式，不能提供国际或全球性公共物品。G20等非正式组织不能永久替代基于国际规则的、具有包容性的多边机制，而正式的多边机制能够提供公共产品。然而，全球气候变化问题上全球合作的艰难进程，也充分暴露出当今时代国际合作的限度。

　　第二，在传统的国际治理领域，联合国和其他国际组织提供公共物品的能力也在下降。国际货币基金组织开出的政策药方曾经被批评为“万能膏药”（one-size-fits-all）。上世纪90年代后期它强加给债务危机中亚洲国家的条件迫使许多亚洲国家建立自己的货币储备以防止将来再次吞咽苦果。目前，国际货币基金组织和世界银行的高层职位仍为欧美把持。但是美国人一直执掌世界银行和总是任命欧洲人担任国际货币基金组织总裁的做法已经越来越与全球经济的现实不符。经合组织（OECD）把自己当成“全球对话的中心”（hubofglobalisa-tiondialogue），并且开始扩大其成员国的范围以及与金砖四国和其他新兴经济体的关系。

　　第三，大国治理世界的意愿下降，与过去的两极或单极世界相比，今天的“无极世界”或“多极世界”可能带来更多的是失序，而非秩序。民族国家依然把治理网络视为获得利益的谈判桌。由于缺少合作的文化，在政府间的决策过程中仍然存在着困境。各民族国家的最高行为原则仍是追求利益。全球治理仍被各国视为实现本国利益最大化的场合，而非新背景下的政治治理制度。例如，在能源、粮食和水资源管理方面，如果未来的全球治理机制不进行治理创新，那么，依靠现有的机制将无法有效应对。鉴于日益稀缺的资源和大国为了确保本国的供应而相互展开的资源竞争，资源战争的风险进一步增加。那些落后的不发达国家将因为资源稀缺导致国内或国际冲突，最终影响地区稳定。

　　第四，也是最为关键的是，在当前的全球治理机制中绝大多数属于外部或替代治理机制，能够深入国家内部监管的深度治理制度却几乎空白。联合国安理会是在国际安全领域的外部治理机制，它的主要职责是维护国家安全的外部规则如主权独立和制止侵略。世界贸易组织（WTO）、国际货币基金组织（IMF）和世界银行等机构负责的是世界经济的外部治理机制，它们所调整和监管的同样是国家经济的外部性问题，如国际金融体系的稳定、自由贸易的规则和世界经济的均衡性等。世界卫生组织、联合国教科文组织、国际原子能机构等负责在一些专门的领域提供专业性、技术性服务并起到一定的协调管理作用，但它们的职能和权限也都限制在从属于主权原则的国际公共领域。然而，当今世界治理体系面临的挑战几乎全部来自于“深度”治理的缺失。例如，在国际经济领域，经济全球化的深入发展已经把全球经济融为一体，而传统的国际协调机构如IMF和世界银行在应对全球性金融危机方面的作用已明显不足。 在国际安全领域，失败国家、恐怖主义、跨国犯罪和核扩散等非传统问题同样对传统的国际治理机制构成严峻挑战。国际气候治理作为一个涉及面最广、也最为紧迫的全球公共问题，更是需要世界所有国家通过谈判磋商参与到集体行动之中，并通过共识缔结国际性契约。

　　如何实现全球深度治理

　　2008年爆发的金融危机表明，当代全球金融制度未能跟上全球金融日益复杂化的变化，面临着高度的系统性风险，因而需要深层结构改革。

　　首先，治理全球化是全球深度治理的中心议程。全球化和相互依存是各种全球问题和跨国问题产生的主要根源。全球化不但是引起变化的主要动力，深刻改变了国际和国内的权力关系，它还是引发各种跨国问题和全球问题的总根源。

　　全球化导致各种经济要素如资本、信息、资源、产品以及其他相关因素如人员、技术、思想等跨国界流动，带来了众多跨国问题和全球问题，而这些问题往往伴随着连锁效应。随着这些因素流动速度的加快，交通运输的日益便利，人员的流动也日益频繁，由此带来了诸如移民、金融动荡、资源短缺、传染病传播、毒品走私、跨国犯罪等一系列跨国问题。更为严重的是，一个跨国问题能够触发其他问题的爆发，从而产生连锁效应。2008—2009年的世界金融危机在发达国家爆发，但发展中国家却是主要的受害者。全球日益增长的能源需求不仅是油价高涨，也会带动食品价格上涨，这又会导致许多国家的贫困人口增加。贫困人口增加又可能导致一些国家破坏更大面积的森林，从而加剧气候变化，而气候变化又会威胁农业生产……此种恶性循环又会激发新的问题与挑战。全球化对当今世界的挑战除了已广泛引起注意的上述跨界“公害品”（collectivebads）外，另三项挑战是：商品化、不平等和不安全。

　　全球化同时带来了更大的不平等，加剧了国家间的矛盾和冲突。市场主导的全球化进程在促进某些地区经济快速增长的同时必然把另外一些地区甩在身后，导致了国家之间和国家内部社会集团之间的不平等。虽然经济全球化客观上能导致全球物质财富的增加，但在市场化的过程中，竞争是首要法则，它在创造高效率的同时，必然导致财富越来越向少数国家或利益集团集中，导致贫富差距的扩大。全球化还导致了事实上的剥削。一位美国学者指出，一些不自觉的剥削常常是权力不平衡的结果。例如，在美国，每一位议员都被期待为其选区“带来好处”。议员们想方设法提高其选区福利水平的同时，却常常以牺牲其他选区为代价。最近美国国会讨论通过400亿美元的国防预算只用了一天时间，而一项只有几百万美元的对外援助计划则讨论了数月仍然争执不下。

　　其次，转变西方国家主导全球治理议程的局面，新兴国家和发展中国家要在全球治理中发挥更大作用。限于自身经济、政治等综合实力的差距，发展中国家在国际事务中的话语权薄弱，多年来，G8一直在全球治理体系中占据着主导地位。但是，“全球治理”不等于“西方治理”，全球深度治理要求打破西方发达国家垄断的话语权，任何全球治理方案都要包括新兴经济体和发展中国家。

　　然而，发展中国家很大程度上是发达工业化国家发展准则的被动接受者，而这些准则反映的则是发达工业化国家的考虑。在金融危机、气候变化、能源危机、核扩散、恐怖主义、重大疫情、网络安全、海盗猖獗、毒品走私、人口偷渡、自然灾难、“失败国家”、人权和人道主义干涉等当代全球治理的众多议程中，发展中国家和部分新兴国家更为关心的议题却不见踪影。如改革不平等经济秩序、全球化导致的不均衡发展、资源分配以及全球化“再分配”机制等。

　　这种状况已经导致许多南方国家对北方主导的议程表露出严重不满。需要指出的是，新兴国家和发展中国家要求转变全球治理议程并非单纯为了表达自我的需求，它们更是调整和校正当代偏颇的全球治理、挽救其免于失败的重要步骤。实际上，西方工业化国家主导的全球治理议程存在着总是以为市场经济和自由贸易将使所有国家和个人受益的新自由主义理论倾向，而相对不在意自由不完全竞争和结构性依附所带来的严重后果。因此他们开出的治理方案总是更加强调自由化和市场化，而面对实际上更糟糕的结果却总是选择视而不见。但如果它不能继续提供公共物品、提供安全保护及在推行全球民主化和市场化资本主义方面满足世界的需求，它同样会面临领导与合法性危机。

　　最后，真正要为全球正义和一个公正的世界而努力，全球深度治理的议程中还需要包含讨论建立以包容性发展为目标的某种国际对话和跨国协调机制。在全球深度治理的核心议事日程上应该有如何缩小南北差距、如何使一些经济落后国家的人民摆脱贫困和使发展中国家获得更好的发展机遇等议题。正如巴西前总理卢拉在匹斯堡二十国峰会上所指出的：“未来的全球治理必须寻求一种包容性发展之路。全球化的经济体系不能以牺牲社会正义、贫困和失业为代价。”

　　如果未来的全球治理不能真正平等地对待这些地区，并且采取切实的措施和更具包容性的政策，那么在一个相互依存的世界上，我们的未来将面临更大的系统性风险。在某种意义上，包容性发展的国际机制主要是一种文化代价和国家主权代价更小的发展模式和国际机制。尊重主权，同时尊重这个地区的文化独立和精神尊严，这是一枚硬币的两面。从范围上来说，它将正义、公正纳入国际秩序。嵌入包容性国际发展机制意味着消除国际性歧视和不公，意味着社会福利均沾，意味着转变政治氛围包括商讨重启合作和对话。

　　结论

　　全球深度治理的中心议程是治理全球化及其带来的跨国问题。这一提法旨在改变或校正西方工业国家主导下全球治理议程中所蕴含的政治偏好和理论偏好。从该意义上来说，无论实现从被动反应型的议程向具有前瞻性和主动性的治理议程的转变，还是建立以治理全球化为核心的跨国机制，全球深度治理都是一场关于全球治理理论的范式革命。

　　与全球治理新议程不可分割、相互关联并互相支持的是如何建立跨国机制以及如何处理其与国际机制的关系。跨国机制与国际机制的区分具有某种终结的意义，它应当成为我们时代的一个重大社会科学发现。

　　首先，跨国机制与国际机制的区分既尊重主权的历史属性与价值，又赋予其新的时代意义。在这个区分中，主权的历史属性与价值在国际机制中得到继承；主权的时代属性——相互性责任主权则在跨国机制中绽放光辉。有了这样的区分，困扰我们多年的主权争论将不再有意义。中国政府坚持的“不干预内政”原则也没有过时，因为中国政府所强调的是国际机制中的基本原则。

　　其次，跨国机制与国际机制的区分克服了国际关系演变的线性历史观，而赋予其一个立体观的时代模式。这是因为有了跨国机制之后，国际关系的演变再也不只是国家之间关系的线性结盟（指从国际联盟到联合国）或循环往复了，而是有了一个整合的或一体化合作式的国家内政协调的新维度。它也许刚刚萌芽，也许已经潜移默化地演变了许多年，但它毕竟冒出了历史的地平线并进入大众视野。

　　最后，全球深度治理是跨国机制与国际机制的结合。在笔者看来，全球深度治理将是一个可以落实的实际方案而不仅是争取公平全球化的社会正义宣言。跨国机制解决问题，国际机制带来秩序，这大约是康德在《永久和平论》中也没有预见到的前景，而它有可能成为现实。