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税收执法的过程控制系统及其优化   

2010-03-12 14:20:27|  分类： 学术 |  标签： |字号大中小 订阅

（王春成 北京，100081）

《吉林工商学院学报》，2009年第1期

    ［摘要］税收执法同时关系到税收法治的实现和税收为经济服务的质量，因此有必要对税收执法的过程控制进行深入研究。本文以系统论和控制论的基本理论为依据，在对我国税收执法过程控制进行简要的系统分析基础上，论述了税收执法过程控制系统在受控对象、信道和信息、检测机构和运行模式等方面的优化。

    关键词：税收执法　过程控制　系统

    税收执法是国家税权的实现和税收法律制度的适用过程，不仅是税法价值和精神的形式化过程，同时也具有经济上的再分配属性。通过过程控制对税收执法进行科学管理，减少税收执法中的不确定性和执法风险，以实现税收执法中经济与法的双重价值目标，不仅是税收法治的重要内容，同时也是让税收更好的为经济服务的前提条件。

        一、 税收执法过程控制中的控制论与系统论理论基础

    税收执法过程控制系统是由税收执法活动中相互依存、相互作用的若干相关元素组成的，具有执法过程控制功能的整体。它同其他系统一样，具有整体性、层次性、元素间关联性、动态性、目的性和稳定性。将税收执法看作一个信息处理和过程控制的流程是对其进行控制论和系统论研究的理论起点。在高度简化的情况下，可以将这一系统描述为图１所示：

    ｍ维向量U为系统输入信息，税收执法过程控制系统的输入信息主要有三大类：税收经济情报，如反映纳税人经济活动情况的账目及纳税申报等；税收法律制度，我国属于民法法系，法是作为既定的“软信息”输入系统的，除立法活动外，不存在衡平和判例等法的动态调整过程；税收经济指标，它和税收法律分别构成税收执法在法与经济上的预期价值目标。税收执法过程控制系统的k维状态向量P用以描述系统的内部状态，主要包括：税收执法中的各种税收管理，内、外部监督（如行政监督和税收司法），税收执法人员的执法水平，等等。作为一个开放的系统，M是税收执法环境中的干扰因素，如地方政府行政干预、社会总体税收意识和纳税人遵从水平等；n维输出向量Y代表税收执法的效果，在理想状况下应该是与税收活动预期目标（包括经济上的效率目标和法律上公平正义的价值目标）相吻合的。不考虑干扰因素时，系统的功能或行为可以表述为下述变换过程：

Y=PX ，其中：X=[ x1,x2,……,xk], P=[p1,p2, ……,pk], Y=[y1,y2, ……,yn]

    系统的功能是通过k维系统状态向量组成的算子P实现的。税收执法相关信息经过过程控制系统的整合，输出相应执法结果。系统元素不同性质的耦合联系将使系统出现不同的状态，系统可能的状态数成为系统的变异度。在社会经济的宏观背景之下，因为税收“不单是税务部门的税收，更是国家的税收”，税收执法中的相关机构和个人可以是形成系统的元素，也可以是系统环境的要素，系统边界可能会随具体情况有所变化。

       二、 我国税收执法过程控制的系统分析

依据我国《税收征管法》，税务机关及其工作人员在税收征管方面主要享有下列税收执法权：税收管理权、税款征收权、税收保全和强制执行权、税务检查权、行政处罚权和其他权力。在对相关外部制度和组织措施进行必要的引入后，可就税收执法的过程控制进行简单的系统分析。

                              图１

图１是税收执法过程控制的系统结构。税务机关通过税务登记管理、纳税申报管理、帐簿凭证管理等税收管理措施，建立起经济信息X(f)的传输信道，取得税收情报。系统预期值X(0)由两部分组成：通过税收计划统计工作对经济信息数据的汇总分析，拟定的税收计划等经济指标；同时，通过税收立法形成的法律框架形成系统内各元素耦合和整个控制系统运行的规约，是系统运行在法层面的价值目标。Sk是系统中的控制模块，对税收执法进行统筹和原则性的指导，在实践中这一模块不是指某一特定机构或人员，而是总指在税收执法中具有决策和领导功能，具有相当规格和地位的税务系统之内或之外的官员与职能部门。受控子系统Ss是执行模块，具体负责税收执法权的行使。干扰信息M对系统信息处理过程的影响可以通过利益集团强力干预、纳税人的偷逃避税等实现，实际上它意味着税收执法中的利益博弈。测量系统C由外部司法监督、内部行政监督和执法绩效评估等组织与制度手段构成。

系统运行流程可描述为：控制模块Sk基于法和经济两方面的价值预期值X(0)向执行模块Ss输出控制指令Yk，指导Ss在干扰信息M的影响下对从信道X(f)得到的经济信息进行处理，输出执法效果信息X(t)，经过测量系统C对X(t)和X(0)进行比较检测，将代表执法质量的反馈信号△X反馈给Sk促使其调整控制指令，系统经动态调整后进入新的循环。总的来看这是一个信息反馈闭环控制系统。这种控制机制应用执法效果输出信息的反馈，使具体执法人员和机构的状态信息参与系统的控制过程。这样的税收执法过程控制接受并应用了受控系统实际发生的行为信息，使原有控制程序获得反馈信息的补充和丰富，因此更符合实际经济社会情况。

        三、  我国税收执法过程控制系统的优化

通过系统分析可知，尽管现有税收执法过程控制系统值得肯定，但还存在许多不足，这也使税收执法过程控制系统的优化和改进具有了空间和可能性。

                     图２

    图２是优化后的系统结构，它是通过对原有系统进行下述优化而形成的：

1、受控对象的优化。受控对象的优化是整个系统优化的基础。法律本身不是绝对刚性的，执法者对自由裁量权的运用也要受自身禀赋的影响。另外法的目标价值能否实现在很大程度上取决于执法者对法的理解和运用。必须采取有效措施加强税收执法人员思想建设，强化税收执法人员的法治观念。特别要提高执法人员执法水平，强调程序执法，杜绝重实体轻程序的倾向。程序对于税收法治不但具有工具性的外在价值，同时也具有其本位价值，程序正义是实现结果正义的保障，同时在终极意义上与经济层面的效率目标也是统一的。

2、信道和信息的优化。控制论中经常以熵来描述系统状态的不确定性条件的统计结果，而信息意味着负熵，即系统状态的有序性和功能的有效性。系统状态具有不确定性的重要原因是信息的不对称和不完全。笔者认为，在税收执法过程控制系统的优化中，信道和信息的优化是核心问题，包括干扰信息M处理，预期目标值信息X(0)调整，税收情报信息X(f)的取得等方面的优化。首先，良法是实现税收法治，控制各种税收执法不确定性的前提。税收法律作为既定信息输入系统后形成整个系统在法的层面上的预期值，同时也形成系统运行的规则，以法的形式界定系统的边界并赋予系统元素以相应功能。完善税收立法，减小法本身的不确定性，提高法律的可操作性，是减少系统变异度并强化执法刚性的根本措施。其次，税收经济指标为系统提供了经济上的预期值，但不科学的税收指标将使国家预算失真，弱化税收执法刚性。对此的信息优化是指深化对税收与经济相互关系的认识，做好经济税源调查与分析，制定科学的税收计划和税收指标考核体系；在税收计划管理工作中强化过度禁止原则，如果经济指标易使税收执法对纳税人造成超过征税目的价值的侵害，则应重新审视税收计划和指标考核体系。再次，构建有效的社会综合治税体系，拓宽和优化经济情报X(f)信道。社会综合治税的核心是税源监控，当前主要工作应集中在构建部门配合和信息共享的平台，加强第三部门和社会公民的适度参与，强化税务部门和其他部门间、纳税人与其他公民之间在税收情报取得中的连带责任，并为这些措施建立制度保障或将其法制化。再其次，加强税收文明建设和强化税收法定主义是应对系统干扰信息M的根本途径。应加大税务稽查力度，加强税法宣传，发展税务中介机构，以提升整个社会总体的税收法治意识和纳税人遵从水平。为防止税收执法中以行政干预为代表的外部门不作为与乱作为，应强化税收法定，在相关法律中进一步明确各级政府和政府各部门在税收领域的责、权、利。

3、检测模块的优化和反馈机制的强化。税收司法属于外部监测，加强税收司法的独立性是系统中检测模块优化的主要内容。因为一个易于为利益集团所俘获的司法机构是难以向控制系统反馈正确信息的，甚至会形成司法不公。因此强化税收司法权，加强税收司法工作人员的专业水准，探索建立税务法庭等组织机构或类似的司法保障机制很有必要。另外，目前税收执法过程的内部监督职能主要是通过税务部门的纪检组织和执法过错责任追究实现的，其缺点是侧重于事后规制。建议设立税务督察机构，专司督检税务执法，并独立担负起在经济和法律两方面进行税务执法质量评估的职责。以上两方面对检测模块的优化实际上就是立足于提高系统信息反馈的准确性和时效性。在检测模块优化后，以司法为代表的外部监测和以行政监督为代表的内部监测的位阶和独立性都得到加强，信息反馈的质量大幅提高。不但与控制模块Sk的直接对话信道被夯实，同时增设C同执行模块Ss的直接信道，意即强化对税收执法活动的直接全程控制。

4、运行模式的优化。现有系统的统筹和协调功能主要是由Sk承担，但由于实际中对税收工作拥有话语权的不仅税务机关本身，其功能发挥还要依靠税务机关自身同外部门及各级政府的协调能力，在当前社会综合治税中，信息共享和税收法定两方面制度缺失严重，Sk位阶不够又不足以形成有力的组织手段来保证执法不受干预和协调部门间行动。优化中可提升控制模块Sk的位阶，即设立行政层级上更高一级的税收工作领导机构来组织协调系统中税务机关和各级政府、各政府部门之间的动作。在此基础上增加系统信息补偿机制。系统信息补偿机制即指高位阶的Sk控制模块在制度缺失的情况下以组织手段对干扰信息M进行分析和处理。可在税务机关内部设立控制辅助机构F，在综合Sk发出的原则性指令信息u和税收信息情报X(f)之后具体负责系统控制信息Yk的生成。

优化后系统运行的动态流程可作如下描述。在平衡各方利益，对经济社会状况和税收执法过程控制系统本身状态进行综合分析之后，控制模块Sk通过对系统预期指标X(0)的干扰补偿和反馈调整，向控制辅助机构F输出中间控制信息u，F综合整理了税收经济情报X(f)和中间控制指令u输出指令信息Yk，这使得税收执法过程控制系统中执行模块Ss对干扰信息M的抵御能力和对控制信息、经济情报信息的处理能力得到加强，产生表征执法效果的系统输出信息X(t)，由具有较强独立性的司法监督和内部监督机构组成的检测模块C不但对税收执法的执行模块Ss进行实时控制，而且还比照预期指标X(0)对执法效果X(t)进行评价并将反馈信息△X输出给控制模块Sk，作为系统下一动态循环中信息优化调整的基础。可用数学语言将整个系统的信息传输处理过程描述如下：

u=Pk[M,X(0),X(f)]；

Yk=PF[u,X(f)]；

X(t)=Ps[M,Yk, X(f)]；

△X=Pc[X(t),X(0)]；

    上述式中Pk、PF、Ps、Pc分别为控制模块Sk、控制辅助机构F、执行模块Ss和检测模块C进行信息分析处理的变换算子。反馈信息△X不但可以被用于执法质量评估，而且可以作为立法质量评估和税收计划指标调整的基础信息。也就是说系统预期目标值X(0)也具有一个随社会经济环境和执法过程控制系统反馈信息△X的动态调整过程。

        四、 结语

    经济控制过程的系统控制理论研究目前较为成熟，但以系统论和控制论的基本理论对执法过程控制进行研究的可借鉴成果则为数不多。以上的系统分析中很大程度上存在着对税收执法过程控制实际流程的高度简化，在系统优化过程中提出的初步建议有些是税务部门在实际工作中正在做但需要有所加强的，有一些则是需要经过实践检验和逐渐探索的。相信以系统理论和控制论研究税收执法的过程控制会表现出巨大的理论价值和现实意义。

参考文献：

1.       靳东升主编，《依法治税——税收执法环境研究》［M］，经济科学出版社，2006年

2.       施正文著，《税收程序法论》［M］，北京大学出版社，2003年

3.       樊丽明、张斌等著，《税收法治研究》［M］，经济科学出版社，2004年

4.       靳东升主编，《依法治税——完善税收行政执法研究》［M］，经济科学出版社，2003年

5.       葛长庠编著，《控制论经济学导论》［M］，中国物资出版社，2005年

6.       张松著，《税法学》［M］，高等教育出版社，2005年

7.       谢旭人，《关于我国税收发展与改革——国家税务总局局长谢旭人在中宣部等六部委联合举办的形势报告会上的报告（摘要）》［J］，载人民日报，2006年03月15日

8.       谢旭人，《认真落实科学发展观，切实加强税收征管》［J］，国家税务总局网站（www.chinatax.gov.cn/bbs/view.jsp?code=200601101259237878），2006年01月10日