辩护人反派原型:论香港廉政制度对内地廉政法治的启示

贪污腐败已成为肆虐全球的强大浊流。南非学者罗伯特．克利特加德指出：“腐败是政府的最大的痼疾，其危害性仅次于暴政。” 反贪反腐是21世纪世界各个国家和地区面临的最大问题。一直以来有一种说法，认为东方人重视人际关系和人情往来，所以东方文化天生容易滋生腐败。然而香港在廉政建设方面的优异表现，使这种文化决定论观点不攻自破。具有权威影响的“透明国际”（Transparency International）2000年发布的“全球廉洁指数排名表”中，进入前20名的只有新加坡（排名第6位）和香港（排名第15位）两个亚洲国家／地区。2002年和2003年香港排名均为第14位，位次不断上升。
然而就在30年前，香港却是个公共部门腐败猖獗、民怨沸腾之处。上世纪70年代中期是香港廉政建设的分水岭，情况在短短几年内就有了很大的改观。香港所经历的这种由乱到治的转变，对于目前尚处于腐败高发期并竭力走出腐败泥沼的我国内地来说，不啻为经典的教材。
高层必须要有坚定不移的肃贪倡廉决心

廉政制度的确立不是一帆风顺的事情，尤其是在贪污成风的社会，甚至要经历强烈的社会震动，这不能不要求高层有坚定的决心和灵活的手腕。没有高层的强力支持，在系统腐败的情况下任何重大的改革尝试都不可能成功。观察香港廉政公署制度的创立背景，此点颇值得回味。
香港的经济从二战后50年代开始起飞，至60年代及70年代初期急剧增长，与此同时贪污风气亦开始盛行。其中“最令人深恶痛绝的，无疑是涉及警务人员的贪污集团。这些集团专门包庇毒窟、非法赌博及一般犯罪活动，不会放过任何有利可图的机会，甚至有些集团与黑社会同流合污，狼狈为奸，膏利分肥。” 而政府肃贪的努力只能收一时之效，过后贪污行为又迅速增长。这严重打击了市民的信心，影响了社会的正常秩序，同时也削弱了港府的管制能力。
“葛柏事件”终于引发了香港反贪工作的新阶段。1973年6月香港警察反贪污办公室经两年多调查，已掌握总警司葛柏拥有至少340万港元财产，是其20多年工资总额的6倍多，遂要求他7日内书面说明其财产来源，但四天后葛柏逃到了伦敦，引起了香港民众的极大愤慨。总督麦理浩任命百里渠爵士全权调查葛柏潜逃事件真相。经过历时四个月的调查，百里渠在报告书中提出：居民对警方调查贪污已失去信心。这份调查催生了一个崭新的反贪污机构——廉政公署。
因为香港的贪污问题以警队为甚，因此廉政公署自1974年2月5日成立后的三年中一直以打击警队中的贪污为重点，引起了一些警察的不满。1977年廉署对尖沙咀警署集体贪污大案的处理引发了“警廉冲突”事件，警察到警察总部示威，公开抗议廉署的调查，冲击廉署总部，围攻廉署人员，并以停止执法工作为名要挟当局削减廉署权力。麦理浩总督在两难处境下做出了有限度让步，指令廉署停止追究1977年1月1日以前的贪污行为，但案情特别严重或逮捕令已经发出的除外。这次让步带来了消极后果，警队中一些人得寸进尺，要求全面和无条件特赦，并提出解散廉署。当局知道继续软弱下去将再无立足之地，于是总督召开立法局紧急会议，三十分钟内一读二读三读闪电式通过了一项《警务条例》修正案，规定任何警官如果拒绝执行命令将立即被开除，不得上诉。警队的害群之马退缩了，当局于1978年4月在依法不予起诉的情况下强迫118名有贪污嫌疑的警务人员退休。
1977年的“警廉冲突”是香港反贪史上非常有代表性的事件，当局对事件的处理体现出很强的策略性，既避免了局势恶化，又以实际行动向公众展示了当局反贪的坚定决心。惊涛骇浪过去之后，香港反贪工作迈上了一个新台阶。
麦理浩总督在其任期内能够一举成功地将香港社会大行其道的贪污予以扫荡，使香港从贪污泥潭转化为世界公认的廉洁社会，离不开坚定的反贪决心和信念。当前，内地的反腐形势非常严峻，涉案金额从十万到百万，再到千万甚至过亿，然而笔者始终对反腐的前景充满信心，因为执政党对腐败的危害性已经有了深刻的认识，新一届政府更是强调：“对腐败分子，发现一个就要坚决查处一个，绝不能姑息，绝不能手软。” 十六大以来，一批省部级高官的落马，使社会各界越来越强烈地感受到了执政党高层反腐败的决心和力度。

完善的反贪法律框架

早在1948年港府就出台了《防止贪污条例》，其后数次修改补充，逐步扩大了其调整范围并加大了处罚力度。1971年5月《防止贿赂条例》出台，结构更为完整，条款更为具体，适用范围更广，处罚更为严厉，特别是其中关于“拥有无法解释之财产”的界定和处罚，成为日后香港惩治贪污最具威力的杀手锏。
《廉政公署条例》、《防止贿赂条例》和《选举舞弊及非法行为条例》是廉署的反贪三法例，制定得非常细密严格，甚至严格得有点不近情理。在《防止贿赂条例》等法律中，对不同机构贪污行为的涵义都有严格的界定。对于政府雇员来说，“如无港督之一般或特别许可，而索取或接受任何利益者，均属违法”。 港督一般许可，即《1981年接受利益（港督许可）公告》允许政府雇员接受如下礼物：亲戚（共有16种关系）赠送的礼物（包括金钱及贷款）；私人密友在政府雇员生日、婚礼等喜庆场合，或在圣诞节和春节所送的一人一次价值不超过500港元的金钱及其他礼物；根据《铨叙条例》第448条规定，允许政府雇员在退休时接受的金钱或其他礼物，或根据《铨叙条例》的任何条款由政府或政府职员福利基金会分发或给予的津贴礼物或货币贷款；公司、商行或商人提供给私人身份作为老主顾的政府雇员之年度贴现，而且这种贴现跟提供给别人的并无性质和价值上的差别；任何团体以政府雇员的成员身分为由，或因他是老主顾，或因他付款而给予政府雇员的任何礼物，只要这些礼物跟同样原因给了他人的礼物等量；价值不超过30港元的广告性赠品。这些严密的法规使贪污行为无所遁形。
反观内地，反贪法律框架中还存在着不少漏洞，其中“巨额财产来源不明罪”由于形势的发展，成为诘难最多的法律条款。该罪名最高判处期限只有5年，因而成为某些严重贪污贿赂犯罪的“避难所”。原安徽阜阳市长肖作新案，违法收入超过2000万，认定为贪污受贿的仅2万多元。同一犯罪主体，同样是排除在合法收入之外的不义之财，量刑轻重过于悬殊。民间有俗语说：针孔大的漏洞就会有斗大的风。反贪法律中如有一丝缝隙，隐蔽的贪污者在钱财的极端诱惑之下就会抱着侥幸心理变本加厉，聚敛无度。

一个独立的肃贪倡廉机构

香港有句口号：“香港胜在有ICAC(Independent Commission Against Corruption，廉政公署简称)”，言简意赅地道出了廉政公署在维护香港社会廉洁公平方面做出的贡献。笔者认为，廉署之所以能够成功打击腐败，关键就在于对它的定位，即只对港府最高首长负责。
1974年以前，反贪污的责任由警察队伍承担。然而，“在一个腐败盛行的政治系统中，传统的执法机构自身就可能是藏污纳垢之地”。 事实情况确实如此，“据估计，60年代至70年代初，警察部门每年从黄、赌、毒场所获得的贪污贿金多达十几亿元。” 不仅许多贪污案不了了之，而且举报人还深受其害，社会舆论强烈要求港府专门成立一个独立机构接管警方反贪工作。葛柏事件让麦理浩总督认识到，公众会对一个与包括警察部队在内的所有政府部门脱离的、独立的反贪污机构更有信心。 1974年2月15日，香港廉政公署正式成立。
廉政公署在港英时代的全称是“总督特派廉政专员公署”，昭示着其超然于港府部门而直接隶属港府最高首长的独立地位。《廉政公署条例》规定：廉政专员、副廉政专员由港督任命；除总督外，廉政专员不受任何其他人指示和管辖；总督也不对个案问题向廉政专员发指令下批示。
廉署成员与公务员体系剥离而自成独立系统。“廉政专员可以依最高首长批准的雇用条款及条件委任廉署职员” ，“廉政专员及其管辖职员均不受公务员叙用委员会之职权管制，故不是公务员” ，可以保持其独立性。“廉署各级人员通常以合约方式聘用，合约期满可获约满酬金” ，且聘用范围广泛，地域不限，包括本地与海外、政府部门、公共或私营机构及社会专才，对在职公务员亦可聘用。
廉署经济开支独立，职员享有不同于政府机构成员的独立津贴和基金优遇。廉署经费是一个独立开支总目，由政府每年的预算中拨出，且最终的审批权和决定权掌握在港府最高首长手中。廉署大多数职员享受与公务员薪俸不同的“廉署职系酬金”，并且一切廉署职员皆受惠于廉政公署福利基金、廉政公署职员福利基金、廉政公署职员紧急救济基金、廉政公署储蓄互助社的优遇，故能无后顾之忧效力本职。
“机构独立、成员独立、经济独立，将廉署与官场断结，将廉署雇用职员与官场公职人员脱钩，将廉署开支与官场经费分离，使廉署有效避免来自官场的权力、人事、经济干涉困扰，在法治范围内充分自主地进行肃贪倡廉，且在社会中亦形成不受官场掣肘的独立权威”， 这是保证廉政公署强力肃贪的一项根本举措。

反腐败机构拥有足够的同时又是受制约的权威

廉政公署之所以能使腐败分子视被廉署邀去“喝咖啡”为畏途，主要是靠不容置疑的权威。香港政府为使廉政公署有效地打击贪污，先后颁布了3个特别法例，即《防止贿赂条例》、《廉政公署条例》、《防止选举舞弊及非法行为条例》，授予廉署相当广泛的权力（包括利用“线人”和使用隐蔽器材进行侦察）：如有权进入任何政府楼宇，及要求任何政府部门、公共机构及其人员答复与职责有关的任何问题、出示与职责有关的任何文件；有权调查与涉嫌人员有关的任何帐目、保管箱及银行或公司簿册；有权要求任何人士出示调查所需的任何资料或物品，同时提取有关记录的副本或扣押有关物品；经廉政专员同意，可进入并搜查任何公共机构及其使用的办公场所，并可将其中任何人士扣留至搜查完毕，必要时可使用武力；如果有理由怀疑某人触犯廉署管辖范围的罪名时，可以不用拘捕令而将其拘捕；经裁判司批准可扣押涉嫌人员的任何旅行证件或在其行将离港时将其拘捕送交裁判司发落。这种独特而超然的职权，对于执行人员调查取证非常有利，一旦发现问题便可依照有关法律避开各种障碍，对腐败分子形成突然的、出其不意的打击。
香港法律对于廉署职权的行使还有切实的法律保障，对干预、阻碍廉署权力行使的行为规定了明确的处罚措施，例如：抗拒或阻碍廉署执行职责可判罚5000港元及监禁6个月；向廉署人员作伪证、泄漏廉署调查内容、被调查人员无适当理由不遵照廉署要求办理或疏忽办理均可判罚2万港元及监禁1年；不执行廉署作出的财产处置决定可判罚5万港元或等于该项财产价值的款额并监禁3年等等，从而保证了廉署职权的有效行使。
廉政公署位高权重，但是“如果反腐败机构自身不以适当的方式对其他人负责，那么它会变成一个迫害批评政府的人士的机构”。 为防止其成为“第二警察部队”，香港设计了几种重要的监督方式，除成立四大委员会（贪污问题咨询委员会、审查贪污举报咨询委员会、防止贪污咨询委员会、社区关系市民咨询委员会）外，更成立投诉机构，处理市民投诉廉政公署滥权事宜。这些措施保证了廉署成为“廉之又廉”的机构。

“将恐惧感深深打入贪污者心灵”

20世纪60年代，贪污行为无论在政府部门还是私营机构都大行其道。因拥有500万港元无法解释之财产而被判罪的警司韩德曾这样描述当时的情形：“贪污在香港警察队伍中已成为一种生活方式，就像晚上睡觉、早晨起床刷牙一样自然。”
面对贪污问题严重而又普遍的情况，廉署从成立起即开始了被称为“廉政风暴”的严厉打击行动。其第一个任务就是通过英国警方拘捕葛柏并于1975年引渡回港，判以四年监禁，这一举动增加了市民反贪污的信心和热情，也确立了廉署在反贪工作中无可替代的地位。1974年2月至1977年10月，仅以贪污罪被判入狱的警官就有260名。1977年廉政专员姬达向港督报告，已全部粉碎所掌握的主要贪污组织。
廉政公署成功因素之一便在于对一切有可查线索的贪贿坚决彻底查清。在内地，我们曾片面地认为，对付如此严重的腐败状况，惟有“治乱世用重典”。刑法中贪贿罪的死刑条款之多无人能及，近年来亦有一连串高官被判处死刑，但是腐败的势头始终压不下去。笔者认为，反腐行动之所以形不成强大的阻吓力，其主要原因不在于“惩贪不威”，而在于“查贪不力”。如果腐败的“出生率”远远大于“死亡率”的话，侥幸心理就会胜过恐惧。“建设国家廉政体系的最终目标，是使腐败行为变得‘高风险’和‘低回报’。” 对任何贪污案件最重要的是只要发生就坚决予以调查清楚，既需重典，更需重查，使每一次贪贿都无处藏身，提高腐败行为被发现的风险，才能真正“将恐惧感深深打入贪污者心灵”，形成对腐败分子的强大压力。
廉政公署就做到了对所有已列入受理的举报都进行彻底调查，不惜人力、物力、时间来搜集充分的证据。例如，廉署在调查裕民财务公司一案时，就曾动用40多名调查员，在本地及海外会见了385位证人，录取了超过800份口供及宣誓证词，涉及文件达400多万份，历时7年，终于查了个水落石出。目前，贪污在香港基本上已经受到控制，公职人员腐败现象已大大减少。据统计，1974年廉署刚成立时接获有关政府部门的贪污举报达2745宗，占总贪污举报数字的86%，而近5年来，每年平均接获的关于政府部门的举报一直保持在40%左右。 一项民意调查显示：95.1%的被访者表示，他本人或亲朋过去12个月都没有在香港遇到过贪污情况。 说到廉署的这一可喜成绩，就不能不提到其下属的执行处。执行处的职能是贪污行为的调查和检控，利用强大的侦察破案能力对贪污犯罪进行阻吓，是廉署最重要的部门。

防范胜于打击

香港模式的成功不仅仅是单纯依靠事后的惩罚，更是预防腐败在先。廉政公署的职责同时包括了预防和检控两个方面。预防并不只是字面上规定，而是廉署的一项核心工作，这项工作主要是由其下属的防止贪污处来完成的。
防止贪污处以防贪为主旨，每年都拟定多项专题，定时为各政府部门高中层管理人员举办研讨会或讨论会，灌输防贪意识。由于贪污舞弊往往源于行政管理不善，因此防止贪污处工作的基本原则是防止坏人利用不健全的制度。要找出一个机构是否存在贪污机会，该处必须先研究和审核政府部门及公共机构的政策及工作程序，以发现其中的漏洞，一旦发现，则致力于为这些漏洞找寻切合实际的解决方法。例如建筑署有关制度容许个别工程主任在选择建筑材料方面有较大的决策权，这一制度会不会造成贪污？1988年防止贪污处应建筑署的委托，以“建筑材料的选择”为题进行研究后认为，在建筑署人手不足的情况下，实际管理需要实行这一制度，但必须注意防止贪污，为此特别提出了简化工作程序，引导有关人员用好决策权的建议。

提高整个社会的反腐败意识和公众的参与热情

公众和社会的参与，对于任何反腐败战略的成功都是至关重要的。如果公众冷漠、无视自己的权利，面对行政官员的滥权保持沉默，这无疑是给腐败提供温床。《印度时报》指出：“人们接受腐败为一种生活事实，以及他们普遍的失望情绪，是首先需要解决的问题。”
六、七十年代，香港人口的不断膨胀使社会资源不能应付实际需 要，市民为了维持生计以及尽早获取应得的服务，都被迫使用“走后门”的方法。当时“茶钱”、“开喉费”、“打赏钱” 等各种代替贿赂的名堂层出不穷，市民不仅耳熟能详，甚至接受为日常生活的一部份，他们“较倾向于行贿而不想到道德问题”，“宁愿付出黑钱也不愿意失去生计”。  
廉署成立后认识到，肃贪工作只有得到市民的支持才能取得成功，因此实行调查、预防、教育“三管齐下”的方法，其下属的社区关系处的主要任务就是向市民宣传肃贪倡廉，提倡公民意识，培养市民的社会责任感和良好道德，积极争取市民的支持。
廉署特别鼓励市民的举报贪污行为。市民所作的举报投诉，无论是拨打廉署的热线电话、投举报信还是亲临执行处总部或分区办事处，都会由24小时办公的举报中心办理，由经验丰富的调查人员负责。无论投诉的性质如何轻微，都会列入晨早报告，由执行处首长及处长级人员进行审议，决定是否展开调查。廉署承诺的服务标准是48小时内对贪污举报做出回应，所有投诉均会保密，泄密者将受法律追究，以免除举报者的后顾之忧。据统计，廉署成立之初所接到的署名举报只占30％，而90年代已有70％的举报因信任廉署而愿意透露姓名，无所顾忌，足可见香港市民愿为保持廉洁公平的社会环境而尽力。
廉政专员黄鸿超说：香港拥有廉洁社会及公平竞争营商环境，受到国际社会的称赞，其重要原因就在于让市民通过接受宣传教育，建立正确观念，不能容忍政府部门及私营机构的贪污行为。 如果全社会能够形成心性向廉的文化积淀，一致认为是腐败极其肮脏的，而廉洁是值得全社会尊重的，反腐运动将会简捷得多。内地在建设这种肃贪倡廉的文化方面，还有很长一段路要走。2004年4月，在颇受关注的原河北省国税局局长李真涉案物品拍卖会上，其一枚金印被拍出16.5万元的高价。一位竞拍者说：“李真，那在河北是个人物。……我不管他是赃官清官，就知道他是个人物。” 赃物受捧，这反映出民众中还有一部分人对腐败者抱有羡慕和追捧的心态。廉政公署启示我们：必须建立稳固持久的群众廉政动员和教育体系，通过严格执法取信于民，通过系统的教育感化民众，并最终营造一个推崇诚信、反对腐败欺诈的社会氛围，从而实现反腐败机构与民众的良性互动。

打造高度的新闻自由

“没有信息就不会有问责”。 人民能够获得信息，对于一个国家廉政体系来说至为重要。美国总统麦迪逊曾直截了当地指出：“在人民不掌握信息或是无法获得信息的情形下，所谓人民的政府只不过是一场闹剧或悲剧的序幕；也许两者并存。知识永远统治无知；有意自己当家作主的人民必须用知识的力量装备自己。” 把信息带给公众的主要途径便是一个独立和自由的新闻媒体。曾获1987年诺贝尔和平奖、现为透明国际顾问委员会成员的哥斯达黎加前总统奥斯卡·阿里亚斯·桑切斯说过：“新闻自由是托马斯·杰斐逊所说的‘永恒的警戒’（eternal vigilance）,能够永远保护我们的政府免受腐败的侵蚀。”媒体独立的程度，便是其能够对于公职官员的行为进行有效的公开监督的程度。正如《时代》前主编亨利·格伦沃德所言：“即使是一个靠民主选举当政的温和政府，其权力如若不受独立的新闻媒体的监督，也会很容易遭到腐败侵蚀。”
由于香港享有高度新闻自由，舆论成为影响政局、引导民众注意的重要力量。香港大部分媒体，非常热衷于“揭丑”，如果哪位名人有不检点之处给挖出来，马上就会被媒体大炒特炒。不但名人声誉扫地，廉署等司法机关也会马上跟进。2003年下半年，香港一家媒体披露上任不久的某机构官员曾接受富商赠送的几张机票，此人在媒体的一阵猛轰之下被迫辞职。
廉政公署也非常重视与新闻媒体的合作，每周印发《廉政案件排期表》，使记者和有关人士获悉未来两周法庭审判的案件资料，增加了举报贪污的透明度。凡被举报的重大贪污案件，尤其那些涉及本港知名人士的，都会被新闻界广泛报道。自由的大众传播媒介使贪污者受到社会声誉和精神上的双重打击，形成了强大的威慑力，加速了肃贪倡廉的进程。