依家瓷砖厂里联系电话:转型期的中国城市发展与政府政策

转型期的中国城市发展与政府政策(2006-09-17 18:04:20)   分类：声音 转型期的中国城市发展与政府政策

王 军

作为正在崛起的市场经济国家，中国高速发展的城市化为世界瞩目。中国正在进行一场在人类历史上罕见的城市化实践，并由此带动本国经济迅速增长。1998年亚洲金融危机，中国政府适时启动大规模的住房体制改革，将计划经济时期大量的公有房屋向公民出售，使巨额存量资产得以释放，激活国内市场需求，闯过经济难关。城市发展在中国宏观经济运行中已具有举足轻重的地位。

按照经济发展的需要，中国在2020年前后，城市化水平如果能够达到65%，城市人口就应当超过9亿人，这就意味着，即使现在城市的居民不建任何新的住宅，也至少需要新增房屋1亿套，如果新增的城市人口最终平均达到每人20平方米，从现在开始总共需要至少建设100亿平方米住宅，平均每年需要5亿平方米，而现在每年建设量不过3亿平方米。因此，只要城市化过程能够保持稳定，就会给城市房地产提供源源不断的需求。理论上讲，这种稳定的需求将伴随着整个城市化过程持续几十年，其间正是中国城市发展的黄金时期。

与世界各国一样，中国的城市发展与政府政策密切相关。中国曾在较长时期实行计划经济，以各大生产要素为单元实行不同层面的经济管理，这一状况现在已开始改变。1992年，中国政府提出建立社会主义市场经济体制，城市发展开始走出计划经济时代。

作为20世纪人类的一大思潮，计划经济曾深刻影响了中国的城市形态。从世界范围来看，对计划经济的崇拜与城市规划的发展又有着深刻的关联。因此，讨论中国从计划经济向市场经济转型中城市发展与政府政策的演变，有着超出中国本土的意义。在这方面，中国正在经历的变化，可大致归纳如下：

——从发展计划到发展规划的转变。作为中国国家意志的表现，过去5年编制一次的国民经济和社会发展计划，现已更名为国民经济和社会发展规划。从“发展计划”到“发展规划”，一字之变，彰显中国在宏观经济运行方面，变政府主导为以市场为基础的深层变革。中国政府的宏观调控工具，将从过去计划经济时期的建设项目调控，演变为区域政策调控，这将对中国城市群的分布和发展产生重大影响。

2005年10月，中共十六届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，将城乡区域协调发展作为未来中国重要的战略任务。国家区域发展战略在发展规划中得到明确表述：要按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的要求，构建区域发展的框架。其含义就是要在中国国土范围内，根据不同地区的资源环境承载条件，划定“优化开发区”、“重点开发地区”、“限制开发区”和“禁止开发区”等。

这意味着，在过去计划经济时期，不问当地条件，就地取材、人定胜天、破坏自然的发展模式，可望发生根本改变。一些城市群发展趋势明显、资源环境承载力较好的区域，将得到国家政策更为实际的支持。

——从城乡二元到城乡统筹的转变。当前中国经济发展面对一个主要问题：如何化解两个巨大的资本闲置？第一个闲置：大量的剩余劳动力。中国城镇拥有经济活动人口2亿人，农村拥有经济活动人口近5亿人。截至2001年底，中国处于劳动年龄、具有劳动能力的人口约7.3亿。今后20年内，是中国劳动力供给最多的时期，平均每年新增劳动力1000多万人。据统计，20世纪90年代初，中国农村剩余劳动力总数达1.5亿以上，2000年底达到1.8亿，2010年预计达到1.9亿。劳动力资本如果不能在其具有生产能力的年龄为其自身积累足够的财产，一旦老化，就会成为社会的负担。

第二个闲置：大量沉淀的货币资产。1995年中国银行第一次出现3000多亿元的存差， 2004年银行的存差已经上升到6.4万亿元。据2005年货币政策目标预测，金融机构当年新增“存差”资金1.1万亿元，这就意味着今年银行“存差”资金总量将达到空前的7.5万亿元的规模。每年的存款快速增长，但却缺少合适安全的投资方向，这些巨额的货币资产如果不能迅速转化为实物资产，将可能暴露在金融风险之下。（赵燕菁，2005）

但从另一个方面来看，这两个巨大的资本闲置，又反映出两个巨大的市场需求，一方面是农村大量的剩余劳动力急谋出路，一方面是银行大量的沉淀资本急谋市场，这本身又为中国大规模城市化的展开创造了条件，关键是如何设计一个安全的路径。

中国长期以来实行城乡分割的户籍管理二元结构因此受到挑战，这种状况使城市难以成为农村剩余劳动力输出的终点。2004年与1996年相比，中国乡村人口减少了11%，而农村居民点用地反而增加了1.7%，许多农民虽然离乡进城工作，但因为是农村户口，无法获得市民待遇，在城市里很难安居，仍要返乡增房添瓦，以求落叶归根。这也使得银行沉淀的大量资本无法在被固化为城市不动产之后，获得更大市场的支持，两大闲置资本无法形成合力。

面对这样的情况，中国政府已将城乡统筹纳入国家战略予以施行，旨在打破城乡分割的户籍制度改革已在一些地方展开，这可望使中国目前的两大闲置资本变为城市化的两大车轮，刺激国内需求巨大增长。

——从营业税到不动产税的转变。在市场经济国家，城市的主要收入是不动产税。社会财富的绝大部分凝聚在不动产上，政府的公共财政收入自然要以最稳定、最大宗的社会财富为基础。上世纪50年代，不动产税在美国城市政府的收入中高达70%以上，到上世纪80年代仍维持在50%以上。地方政府掌握不动产税，符合其提供公共服务的角色，并能促使它真正关注和改善本地的投资环境，去做政府应该做的事情。

相比之下，在目前的中国税收中，不动产税还是一个很小的部分，对外资企业征收统一的房地产税，对内资企业是房、地分开的，而且没有充分考虑地段的因素，没有几年重评一次税基的规定。据2005年3月的数据显示，目前房地产税仅占全部税收收入的２．３６％，占地方财政收入的比重也只有８．１２％。房地产税费主要集中在开发投资环节，多且重，最终被房地产商摊入了成本；保有、交易环节相对偏轻，对个人占用多套房产几乎不征税，客观上刺激了房地产投机行为。

中国现在省以下政府的大宗收入是营业税，地方政府必然想方设法做大经济规模，政府的职能难以归位，经济发展也难以摆脱粗放模式。带来的问题包括，城市规划中环境保护的指标难以落实，集约使用土地的政府意志难以保障，由于城市的税源主要来自工业，各个城市纷纷抢投资抢项目，水平分工无法实现，结果千城一面，经济同构，互不协调。

缺失不动产与中国在计划经济时期长期实行的住房公有制相关，随着市场经济发育和住房制度改革的进行，至2003年，中国城镇住宅私有（自有）率已达80.17％，这为不动产税的开征创造了条件。2003年10月，《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费。”所谓物业税，即不动产税。这一税种的开征，将使中国城市发展的动力机制发生根本性改变，基于城市水平分工的区域统筹可望有效展开，政府职能向公共服务领域转移也可望水到渠成。

——从单中心城市向多中心城市的转变。长期以来，中国城市多以单中心结构布局，这也是东亚城市普遍的模式。实践表明，这样的结构在大型城市的发展中已显现弊端，不但导致整个城市的交通与环境紧张，还因中心区土地供给局促，抬高了城市的房价水平，由此推动各大要素成本的增加，影响城市的竞争力。

与之相比，多中心城市结构具有许多优势。1958年，欧洲的战后复兴推动了巴黎经济的快速成长。巴黎当局适时在老城之外，增辟拉德方斯新区作为中央商务区，以容纳新的经济增长，保证了城市中心区土地的供给，使城市的竞争力大大增强。由于另辟新区，避免了大量拆迁赔偿，降低了建设成本，拉德方斯新区高质量的现代化楼群，租金价格比巴黎旧中央商务区要低15%-20%。现在，巴黎64%的国外公司位于拉德芳斯。总共3600多家公司中，50%都是公司总部，全球营业额高达1520亿欧元。

世界城市发展的经验也表明，一旦错失经济高速增长期，城市结构的调整将面对许多困难。一方面，由于经济增量不足，新区建设将导致旧区衰退；另一方面，由于不动产价格已到达高点，城市结构一旦调整，将引发不动产贬值，就很难获得公众支持。再加上大量不动产已在银行抵押，一旦贬值，将直接危及信用体系的安全。这样，城市经济发展就将在两难之中裹足不前，甚至遭遇泡沫危机。

中国目前正处在经济快速增长时期，不动产价格尚未达到高点，正是调整城市结构、降低城市运行成本的最佳时机。2004年完成修编的北京城市总体规划（目标期为2020年）适时提出变单中心城市为多中心城市的目标，计划在北京市域的东部，重点发展三个功能独立的新城。这一目标如能落实，无疑将在全国范围内起到积极的示范作用。

——从大规模重建向小规模更新的转变。与世界诸多城市一样，中国城市在过去10多年的高速发展期，也经历了大规模重建的过程。大规模重建使中国城市的物质空间发生着巨大变化，创造了巨大的发展机会，也积累了许多亟待破解的矛盾。

中国城市的大规模重建与财税制度相关。1994年中国实行分税改革，主要意图之一是扭转过去中央财政收入占全部财政收入比重过低的局面。分税制实行以来，中央财政大幅度增长，占全国财政收入的比重，已由1993年的22%上升到2003年的54.6%。

分税制改革只是明确了中央与省之间的财政关系，可大多数地方效法中央与省的做法，采取了增大省级财力、市级财力的做法，导致收入层层集中，基层政府缺乏稳定收入来源，而支出的责任却落在了基层。在缺乏不动产税的支撑下，地方政府面对公共财政的紧张状况，纷纷采取“经营城市”的作法，通过大量出让土地获取财政收入，使大规模重建计划得以推行。

世界城市的发展经验表明，大规模重建耗资甚巨，往往对城市既有的社会结构及其多样性构成伤害，并导致社会阶层的分化，引发一系列经济社会问题。面对这一情况，中国不少城市已提出小规模更新的策略，以取代大规模重建计划，顺应中央政府建立和谐社会的要求。

——从交通工程向交通政策的转变。中国城市在较长时期多以交通工程的方式解决交通拥挤，希望通过架桥修路使城市的交通维持到一个良好的状态。这样的做法目前已面对转折。

2004年2月，建设部、国家发展和改革委员会、国土资源部、财政部联合下发文件，对地方城市的道路宽度进行限制，提出：“要改进城市道路交通规划管理，针对城市交通中存在的问题，合理规划路网布局，加大路网密度，改善交通组织管理。”

从根本上说，决定城市交通质量的并非交通工程，而是交通政策。交通政策与城市形态有着一一对应的关系。以小汽车主导的交通政策，所对应的是低密度、大尺度的城市形态；而高密度的城市首选的交通政策，则是公共交通。中国城市多从中古时期发展而来，高密度是其天性，城市交通很难通过小汽车来维持，大规模架桥修路只会促使小汽车使用的增加，加剧城市的交通困难。

以小汽车为王的美国西部城市，已出现城市郊区化的现象，快速通过的车流与低密度城市形态配合，加大了城市的能耗，降低了城市经济发育的能力，偏离了“以人为本”的方向。美国的城市规划界正试图以“新都市主义”谋求补救，希望加大城市密度，发展公共交通，恢复街道生活，找回老都市的感觉。

这一情况渐被中国学界认识。北京市在2004年12月，开通了中国首条大容量快速公共路线，并积极推进地铁建设，大力发展公共交通。政府部门也开始理解，只有基于正确的交通政策，交通工程才不致误入歧途。

——从功能城市到文化城市的转变。呼吁实现这一转变的，是中国国家文物局局长单霁翔。他认为，中国城市有着丰富的历史文化资源，发展经济又是世界潮流，保护与发展的矛盾时有产生。很多城市的发展，更多的是从经济和市政的角度考虑城市的功能问题，包括众多具有悠久文化传统的历史性城市，都无一例外的以规模化和形式划一的模式，扩展着原有的城市规模。这样发展的城市留给时代一个最大的问题就是，失去了它与其他城市之间的区别，失去了其固有的文化特征，同时也失去了这个城市的“根”与“魂”。如果仅仅强调经济发展而忽视城市的文化价值，必将极大地影响文化城市的生存，属于文化城市重要载体的文化遗产就无疑会受到威胁，传统文化和特色的消失也就势在必然。城市规划当然要考虑功能与发展的问题，但不是唯一要考虑的问题。（单霁翔，APA演讲，2005）

对城市发展的上述理解，可望对未来中国城市产生积极影响，并丰富人们对城市本质的认识。我们不难看出，对于拥有13亿人口的中国而言，城市化已是经济发展的最大机遇。中国市场经济的发育健全，使城市化面对良好的前景。开放国门的政策使中国的城市实践融入了世界潮流，这又对政府政策的调整提出更高的要求。无论从宏观层面还是从微观视角，我们均可作这样的观察：从计划经济到市场经济，城市发展的机制正在发生哪些根本性改变？这样的改变将提醒我们认识城市的哪些恒久价值？城市的物质形态与其活力有着怎样的关联？包罗万象的城市背后是怎样的文化存在？这种存在又以何种方式与生命发生联系？