更新立法理念 完善立法监督

日期：2011-06-13 作者：王立民 来源：文汇报
图片作者：
图片作者：
图片作者：
图片作者：              
    王立民
    
新中国立法的新起点
    
    经过改革开放以来30余年的努力，中国已经形成具有中国特色的社会主义法律体系。正如《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》所指出的：“全面落实依法治国基本方略，坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。”这是新中国立法史上的一个新起点。
    
    首先，更新立法理念是一个新起点。在形成中国特色社会主义法律体系的过程中，立法理念集中于根据中国的具体情况和法治建设的需要，不断进行立法调研，制订新的法律，填补立法的空白，逐渐形成这一体系。中国要完善中国特色社会主义法律体系，立法理念也要更新。更新的立法理念除了要承续以往正确的理念以外，更要聚焦于根据中国经济和社会发展的实际需要，对已形成的法律体系，拾遗补缺，加强协调，使其逐步趋于完善。
    
    其次，完善立法是一个新起点。中国已经制定了有效法律236件，行政法规690多件，地方性法规8600多件；而且宪法比较完备，各部门法比较周全，各部门法中的基本法律比较齐全，与法律相配套的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例比较完整，法律体系内部的形式和内容都比较协调。但是，中国的立法还有完善的空间。有些法律需要制订，比如民法典要出台，还有湿地保护法、畜禽规模养殖污染防治法等的制订也应在考虑之列等等。有些法律需要修订，比如海商法、民事诉讼法等等。有些法律要协调，比如刑事诉讼法与律师法中关于侦查阶段律师会见犯罪嫌疑人、律师的阅卷、调查取证等一些规定，都需通过协调来解决其相冲突之处。
    
    再次，推进立法评估工作是一个新起点。立法评估是对法律的制订、实施等综合情况的一种客观评价。成功的立法评估能真实反映立法的状况，包括立法主体的责任、立法成本的高低、立法存在的问题、立法绩效等等，从而为提高立法质量和完善立法提供一个较为可靠的依据。立法评估已为中国的有些省市所采用，并作了有益的尝试。2000年以后，山东、北京、甘肃、重庆、云南、江西、浙江和上海等省市分别开展了以“立法回头看”、“跟踪问效”为形式的立法评估工作，取得了较好的效果。如今，中国已进入完善中国特色社会主义法律体系的阶段，更需进一步从国家层面推进立法评估工作，客观反映立法的实际情况，分门别类进行分析研究，提出完善方案，进一步提高立法水平。
    
    最后，加强立法监督也是一个新起点。法律监督是法治的保障，应体现在法治的全过程，包括立法。在完善中国特色社会主义法律体系的过程中，特别需要重视立法监督，使其提升到一个更高水准。中国的有些部门、地方立法，往往会与部门、地方利益联系在一起，易发生一定的利益冲动，严重的还会酿成腐败。缺少立法监督，易使立法走向歧途。这不仅不利于完善中国已经形成的中国特色社会主义法律体系，还会损害法律的权威性，冲击法制的严肃性。要通过加强立法监督，真正体现法律的公平正义，促进法律内容与体系的完善。
    
进一步完善中国特色社会主义法律体系
    
    第一，充分发挥各级立法主体的作用。中国特色社会主义法律体系涉及多个层面，包括宪法、基本法律、法律、行政法规、地方性法规、政府规章和规范性文件等。每个层面都有自己的立法主体。完善中国的这一法律体系与每个层面的立法主体都有关系，因此，各级立法主体都要积极发挥自己的立法作用，其中的工作不少。比如，要重视立法清理工作，对现在生效的法律进行必要的梳理，把需要补缺的法律、内容滞后的法律、可以继续使用的法律分门别类，摸清家底，分别对待。即应立的要立，应废的要废，应改的要改。其中，要重视立法调研，对中国经济、社会发展情况有全面、正确的认识，充分考虑它们对立法的要求，完善现有的法律体系，适应这种要求，保障中国社会主义建设事业的可持续发展。在开展各级立法时，立法主体成员的立法理念要正确，以人为本、公平正义、维护人权、民主法治、加强协调、可持续发展等一些重要的立法理念都不可或缺。
    
    第二，继续沿用和发展以往科学立法的经验。现在形成的中国特色社会主义法律体系是新中国立法史上的一个创举，也是最为适合中国的法律体系。在形成这一法律体系的30余年中，中国已积累一些基本经验。其中包括，坚持党的领导；坚持以中国特色社会主义理论体系为指导；坚持从中国国情和实际出发；坚持以人为本；坚持社会主义法制的统一等。这些经验已被立法实践所证明既可行又科学，在今后完善中国特色社会主义法律体系过程中，依然可以使用。在以后完善这一法律体系时，除了要继续使用这些经验外，还要发展这些立法经验。
    
    第三，积极开展法律审查工作。完善中国特色社会主义法律体系是一项长期的任务，不会一蹴而就。在这个过程中，法律审查工作不可或缺。现代法治要求有法律审查工作，以解决法律之间的协调问题，保证法制的统一性。目前，通过这一审查，可以发现法律体系中存在的问题，便于早日解决，促进这一法律体系的完善。立法是一种动态的活动，这种审查也是一种动态的工作，只要中央与地方立法不止，法律审查也不会终止。违宪审查是法律审查中的一个重要方面，但是由于各国的制度设计不同，违宪审查的机构也不相同。有的在议会中设置违宪审查机构，如英国等；有的则在议会外另设违宪审查机构，如德国、韩国等国家设立的宪法法院。中国政府在审查地方和部门立法方面作了尝试。截至2010年3月8日中国的30个省市区政府和31个较大市政府，针对规范性文件的审查共出台369部规章，内容涉及备案、管理、监督、制定程序以及异议审查等方面。另外，国务院在2007年开展过一次新中国成立以来规模最大的行政法规审查、清理工作，最后终止了92件行政法规。各省市区和较大市政府以及国务院各部门也审查、清理了规章12695件，废止了1977件，宣布失效196件，修改了395件，成绩喜人。现在，在全国人大常委会法工委下设有法规备案审查室，专门从事法律审查工作，应该充分发挥其作用，积极开展这一工作，为完善中国特色社会主义法律体系而不懈努力。
    
    第四，着力推进法律的实施。立法的目的是为了法律的实施。形成中国特色社会主义法律体系只是标志着总体上做到了有法可依，更重要的还有一个法律实施的问题，即要做到有法必依，违法必究，执法必严。其中，特别要维护宪法和法律的权威，严格依法行政和司法公正，切实保障宪法和法律在现实生活中得到有效施行。当前，相对立法而言，法律的实施相对滞后。比如，在司法中，证人的出庭率不高、民事和经济案件判决的执行率不高等一些问题，长期困扰着司法机关，并在一定程度上冲击着司法的权威和公信力。今后，有必要以中国特色社会主义法律体系的形成为契机，着力推进法律实施工作，加大行政执法与司法的力度，努力攻克存在的问题，使立法成果在法律实施中得到实现，取得双丰收。
    
    （作者为华东政法大学教授）