头文字d须藤京一:李方平:人身自由权利（劳教）报告

来源：百度文库 编辑：偶看新闻 时间：2024/04/30 10:32:26
 人身自由权利（劳教）报告李方平     通常意义讲，公民人身自由权是指公民有权支配和控制自己的人身和行动自由，非经法定程序不受逮捕、拘留、拘禁。正如日本著名宪法学家小林直树所述：“人身的自由是人们一切行动和生活的前提条件，为此也是基本权利之中最基本的权利之一。盖人之自由，首先要求人的身体不受拘束，在一定意义上，人身自由被视为最小限度的自由”见“张千帆,肖泽晟《宪法学教程》法律出版社2004。”     人身自由权是起源最早的公民权利之一，真正落实到成文法则体现在英国1215年的《大宪章》。该《大宪章》影响最为深远、最具现代意义的是其第三十九条规定：“除非经过由普通法官进行的法律审判，或是根据法律行事；否则任何自由的人，不应被拘留或囚禁、或被夺去财产、被放逐或被杀害”。自此，原本可以恣意妄为的王权很大程度受到了限制和削弱，君主立宪始现雏形。     关于人身自由权这一最基本的权利，我国《宪法》和《公民权利与政治权利国际公约》（以下简称《公约》）都有原则性的规定。其中，我国《宪法》第三十七条规定：“ 中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体”。而《公约》第九条1、3款也规定：一、人人有权享有人身自由和安全。任何人不得加以任意逮捕或拘禁。除非依照法律所确定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由。三、任何因刑事指控被逮捕或拘禁的人，应被迅速带见审判官或其他经法律授权行使司法权力的官员，并有权在合理的时间内受审判或被释放。     从法律制度和公权力现实运行状态这两个层面分析，我国公民人身自由权还存在许多问题，相较《公约》而言还有相当大的差距。本报告将研究重点聚焦在已经延续半个世纪之久的劳动教养制度上，也同时对收容教育制度和完全无法无据的地方政府截访、或强制上访公民、计划生育对象参加所谓“法制教育”学习班等违法乱象进行简要评析。      一、劳动教养制度的历史由来和变迁。     中华人民共和国建立以后，为了适应当时肃清原国民党政府残余势力的形势需要，中央人民政府于1951年2月21日公布了《中华人民共和国惩治反革命条例》，对“凡以推翻人民民主政权，破坏人民民主事业为目的之各种反革命罪犯，皆依本条例治罪”。     肃反后期，中共中央认为将所有的“反革命分子”统统关进监狱有扩大化的倾向，由此在政策上做了些微调。经过中央高层酝酿，秉持“劳动改造人”的理念，同时借鉴苏联经验决策设立劳动教养制度。从此，“劳动教养”作为一个崭新的字眼开始进入中国大众的视野，52年来几经变幻，目前已经成为中国适非常广泛的人身自由管制制度。为了更深入了解劳动教养制度的变迁，我们以编年体方式对其进行历史梳理。     1）55年8月25日，中共中央发布了《关于彻底清查暗藏反革命分子的指示》，明确指出：对这次运动清查出来的反革命分子和其他坏分子，……另一种办法，是不能判刑而政治上又不适于继续留用，放到社会上去又会增加失业的，则进行劳动教养，……各省市应即自行筹备，分别建立这种劳动教养的场所。全国性的劳动教养的场所，由内务部、公安部立即筹备设立。务须改变过去一个时期“清而不理”的情况。http://news.xinhuanet.com/ziliao/2004-12/28/content_2388625.htm      2）56年1月10日，中共中央又发布了《关于各省市应立即筹办劳动教养机构的指示》，指出：劳动教养机构应在省、市人民委员会的领导下，设立一个有公安、民政、司法三部门负责人参加的领导小组进行筹备工作。关于组织劳动教养的法律规定，将由国务院提交全国人民代表大会常务委员会加以考虑并作出决定。     3）1957年8月13日，国务院根据中华人民共和国宪法第一百条的规定，颁布了《关于劳动教养问题的决定》。确定以下四类人适用劳动教养：（１）不务正业，有流氓行为或者有不追究刑事责任的盗窃、诈骗等行为，违反治安管理，屡教不改的；（２）罪行轻微，不追究刑事责任的反革命分子、反社会主义的反动分子，受到机关、团体、企业、学校等单位的开除处分，无生活出路的；（３）机关、团体、企业、学校等单位内，有劳动力，但长期拒绝劳动或者破坏纪律、妨害公共秩序，受到开除处分，无生活出路的；（４）不服从工作的分配和就业转业的安置，或者不接受从事劳动生产的劝导，不断地无理取闹、妨害公务、屡教不改的。劳动教养机关的工作，由民政、公安部门共同负责领导和管理。      4）79年11月29日，国务院发布《关于劳动教养的补充规定》，规定：一、省、自治区、直辖市和大中城市人民政府成立劳动教养管理委员会，由民政、公安、劳动部门的负责人组成，领导和管理劳动教养的工作。 二、劳动教养收容大中城市需要劳动教养的人。对于需要实行劳动教养的人，由省、自治区、直辖市和大中城市劳动教养管理委员会审查批准。三、劳动教养的期限为一年至三年。必要时得延长一年。      5）1982年1月21日，国务院批转、公安部发布的《劳动教养试行办法》在原《关于劳动教养问题的决定》基础上将劳动教养的对象调整为6种人：将(1)结伙杀人、抢劫、强奸、放火等犯罪团伙中，不够刑事处分的； (2)教唆他人违法犯罪，不够刑事处分的两类违法人员也纳入其中。     6）1984年公安部、司法部《关于劳动教养和注销劳动教养人员城市户口问题的通知》规定：公安机关“受劳动教养管理委员会的委托，审查批准需要劳动教养的人。”     7）1990年12月28日，第七届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过关于《禁毒的决定》，该决定第八条三款规定：“强制戒除后又吸食、注射毒品的，可以实行劳动教养，并在劳动教养中强制戒除。”     8）1991年11月，中华人民共和国国务院新闻办公室发布第一份人权白皮书《中国人权状况》指出：劳动教养不是刑事处罚，而是行政处罚。对被劳动教养不服的，可向劳动教养管理委员会申诉；也可按行政诉讼法的规定，向人民法院提起诉讼。     9）１９９１年９月４日，第七届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过《关于严禁卖淫嫖娼的决定》，该决定第四条三款规定：“因卖淫、嫖娼被公安机关处理后又卖淫、嫖娼的，实行劳动教养，并由公安机关处五千元以下罚款”。      10）2002年4月12日，公安部发布《公安机关办理劳动教养案件的规定》并于6月1日实施。该《规定》系统整理和归纳，确定了十大类可予以劳动教养的违法行为。     通过以上考察和系统梳理，我们可以清晰地发现劳动教养制度经过三次明显的嬗变。第一阶段（1957年——1979年）：为了预防肃反运动中定性的反革命、坏分子破坏、煽动，中央政府决定将此类人员集中隔离，并辅之安置就业，但到文革期间劳教制度事实上开始隐退。第二阶段（1979年——2002年）：改革开放后，大中城市普通刑事有所上升，中央政府展开了多次“严打”，为了处置不够刑事处分的违法人员，再度激活了劳教制度，并实现了劳教对象的转型和延伸。第三阶段（2002年至今）：劳教制度一方面日益强化，另一方面也开始制度化。在管制效益最大化的驱动下，劳教制度成为几乎无所不包、随意性极大的剥夺人身自由处罚措施。       二、劳动教养适用现状和国内外的质疑和反对     2002年4月，公安部发布的《公安机关办理劳动教养案件的规定》在适用对象中把劳动教养制度推向了一个新的高度，覆盖面更广、包容性更大，甚至还出现了兜底条款。大到危害国家安全、结伙杀人、抢劫、强奸、放火、绑架、爆炸尚不够刑事处罚的，小到倒卖车票、船票、赌博或者为赌博提供条件都可以予以劳教。该《规定》的兜底条款包括，九条（四）款规定：“制造恐怖气氛、造成公众心理恐慌、危害公共安全，组织、利用会道门、邪教组织、利用迷信破坏国家法律实施，聚众斗殴，寻衅滋事，煽动闹事，强买强卖、欺行霸市，或者称霸一方、为非作恶、欺压群众、恶习较深、扰乱社会治安秩序，尚不够刑事处罚的”；（十）款规定：“有法律规定的其他应当劳动教养情形的”。此外还加注：“对实施危害国家安全、危害公共安全、侵犯公民人身权利、侵犯财产、妨害社会管理秩序的犯罪行为的人，因犯罪情节轻微人民检察院不起诉、人民法院免予刑事处罚，符合劳动教养条件的，可以依法决定劳动教养”。以上兜底条款从立法严谨性上说、是很粗糙的，根本不具有可操作性。当劳动教养处罚权在没有外部制约的状况下，过于弹性十足的自由裁量权，必定会危及公民的人身自由权利。     劳动教养剥夺人身自由起点就是一年，最长可达四年，处罚不可谓不严重，但由于它自身具有的致命性缺陷，一直以来广受社会各界的批评和诟病。     被媒体誉为“反腐英雄”的郭光允的遭遇足以说明劳动教养制度的弊端。郭光允因为举报河北省委书记程维高，遭到陷害被以“诽谤罪”提起公诉。责任官员担心公开审判会有舆论监督而无法控制，便直接指使由公安机关对郭光允予以劳教。2006年04月10日 南方周末“郭光允：大悲大喜的反腐人生”     各级政府因时、因事的需要，在各项专项打击行动中动辄予以劳教，甚至乎治理非法小广告2006 年5 月8 日  北京晚报  "北京严打4种违法行为 散发小广告将被劳教"、“医院号贩子”   http://www.gov.cn/fwxx/jk/2007-06/28/content_665147.htm也不例外。     当然，劳动教养制度弊端远不止此，我们还认识到：1）劳动教养的存在损害了刑事法律的权威。2）违反罪刑相适应原则，同样的行为不构成刑事处罚，而适用劳教行政处罚时却高于刑罚的拘役刑。刑事处罚中拘役期限，为一个月以上六个月以下，低于劳教的起点。3）由公安机关完全主导的劳动教养是典型的“警察罚”，打破了公、检、法相互制约的平衡关系。4）劳动教养使原本已经过大的公安权力进一步膨胀。5）劳动教养随意性强，公安机关有过大的自由裁量权，如盗窃1000元起刑，理论上50——900元都可以劳动教养1到3年。5）劳动教养是完全封闭式的汇报审批，根本不公开，也不能辩护和辩论。6）劳动教养成为错案、冤案的温床，检察院不批捕或退侦案件、法院清判案件、证据不足超期羁押案件都可以转为劳教。7）在利益驱动下，一些公安部门利用劳教处罚权搞部门创收。不交高额罚款便予以劳教。7）不时成为打击迫害上访、举报、维权公民的工具。8）劳动教养是实施差别待遇的处罚，不仅内外有别，而且等级、身份有别。如劳教据完全不适用于外国人和港、澳、台境外人士。为此公安部还于1992年专门发布公通字 (1992) 64 号《关于对外国人和华侨、港澳台同胞不得实行收容审查和劳动教养通知》。    http://law.lawtime.cn/d483663488757.html国家工作人员的贪污受贿、刑讯逼供、栽赃陷害等职务违法行为几乎从来不适用劳动教养。     近年来，尤其是收容遣送制度取消后，国内要求改革或废除劳动教养制度的呼声日隆。内中包括学者、政协委员、人大代表、民主党派人士，他们或单独或联名纷纷以公民建议书、提案、议案等方式向相关部门建言，全国人大常委会也有尚不太明朗的回应，比如将《违法行为矫治法》列入立法规划。我们看到国内社会各界对劳动教养制度未来走向异常关注，满怀期待。       1）2003年4月16日，辽宁省葫芦岛市劳动教养院劳教人员张斌命案发生后，舆论开始聚焦在劳动教养的问题上。2003年6月21日，北京理工大学人文学院胡星斗教授向全国人大常委会提交“对劳动教养的有关规定进行违宪违法审查的建议书”，并在附件中对劳动教养制度弊端丛生的现实做了精辟的阐述。（见http://www.tecn.cn/data/detail.php?id=2776）中国人民大学行政管理学院毛寿龙教授也认为：“劳教”应被纳入“宪审”（违宪审查）视线。（见2003年07月16日 南京日报报业集团－南京《周末》“专家呼吁：对劳动教养制度进行宪法审查”）      2）2003年8月28日，广东省政协委员、法学博士朱征夫昨日向省政协提交了一份“关于废除劳动教养制度的提案”。这份提案得到了包括广东经济管理学院法律系教授蓝燕霞、中国新闻社广东分社社长陈佳、深圳社科院院长乐正、广东省外语外贸大学管理学院教授王卫红、中山大学历史系教授邱捷和羊城晚报总编辑潘伟文等委员的附议。（见2003年09月17日11:21 南京《周末》）      3）2004年2月，全国人大常委会已将《违法行为矫治法》列入立法规划，安排１０月常委会第三十次会议安排审议违法行为矫治法。据称该法要取代劳动教养制度。（见http://news.xinhuanet.com/legal/2007-02/27/content_5779685.htm）     4）2005年3月全国人代会上，在关于改革劳动教养制度的议案上签名的人大代表达到420名，超过全部代表的14%。 “劳教制度受到强烈质疑 违法行为矫治法提上议程”http://npc.people.com.cn/GB/14957/3357214.html     5）2006年3月全国人代会期间，中国农工党湖南省委副主委黄琼瑶建议取消现行的劳动教养制度，理由是劳动教养已经不符合我国的现实情况，不符合法治精神，与我国多部法律相违背。（见全国人大代表黄琼瑶建议:取消现行劳动教养制度  2006-03-12潇湘晨报）     与国内的关注点不同，国际社会主要从人权和《公约》角度对劳动教养制度进行评价。联合国、欧盟、美国都普遍认为中国劳动教养制度违反基本人权的国际标准，上述组织和国家分别以对话、声明、决议、报告的形式表达对劳动教养制度的决不接受。     1）1995年以来，欧盟通过“中欧人权对话”渠道向中国提出死刑、劳动教养、少数民族权利、公民和政治自由等关注的问题，对此中国也承诺作出回应。http://www.delchn.cec.eu.int/en/Political/Human_Rights.htm     2）罗宾逊在为期两天的工作会议开始的时候说，她相信有足够理由认真地重新审议劳教制度，最后废除这种做法。2001年2月26日 BBC报道《罗宾逊吁中国废除劳教制度》     3）欧盟理事会也发表声明对中国频繁大量地使用死刑和持续实行劳教感到遗憾。详见欧盟理事会2003年10月13日《关于欧盟委员会对华文件的声明》（共同利益与挑战──走向成熟的欧中伙伴关系）     4）2005年12月15日，美国国会众议院通过294号决议，呼吁国际社会谴责中国的劳改劳教制度。VOA 2005年12月29日 年终报道    5）2006年3月10日，结束中国之行的联合国酷刑特别报告员曼弗雷德·诺瓦克先生在日内瓦发表了（对中国访问）的报告。在该报告第19页64.节中，特别报告员认为，劳动教养不仅构成对人身自由这一人权的严重侵犯，也应被视为一种不人道和有辱人格的待遇或惩罚，如果不算精神折磨的话。http://www.hrol.org/china/info.php?id=55     6）欧盟对外关系事务专员费雷罗-瓦尔德纳女士表示，欧盟只有在中国批准联合国《公民权利和政治权利国际公约》以及废除劳动教养制度的情况下，才能解除1989年开始对华实施的武器禁运。2007年1月19日BBC《中国从谈》      7）2007年5月10日，联邦议院通过决议，呼吁德国政府谴责中国的劳改制度。http://www.deutsche-welle-musik.com/dw/article/0,,2509151,00.html      国际社会对中国劳动教养制度的关注甚至是压力，过去、现在一直存在，将来还会持续。中国作为一个负责任的大国，也是国际社会的重要一员，面对国际社会的关注甚或压力将如何因应，这也在考验中央政府的政治智慧。任何回避或对抗都无济于事，依照《公约》的标准决定劳动教养制度命运，应该是适当的选择。     三、劳动教养制度不仅与国内法互不相容、无法衔接，而且与《公约》规定存在严重的冲突和抵触。     劳动教养制度是当时特定时空环境的非法治产物。在“依法治国”业已载入宪法的今天，劳动教养法律制度已经与我国现有法律体系彻底割裂，这一制度的继续存在损害了国家法制的尊严、破坏了国家法制的统一。     1、从劳动教养立法时的法源依据进行考察，该制度本身就缺乏宪法依据，或者说本质上就是违宪的。     1）《国务院关于劳动教养问题的决定》开门见山就引述“根据中华人民共和国宪法第一百条的规定，……对于劳动教养问题，作如下决定”。查究1954年《宪法》第一百条的条文内容，该条规定“中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律，遵守劳动纪律，遵守公共秩序，尊重社会公德”。遵守劳动纪律，遵守公共秩序，一般而言只是国家倡导性的道德规范，只有导致重大后果时才能提升到触犯刑律、剥夺人身自由的程度。仅凭1954年《宪法》第一百条的规定，人大常委会根本无权立法剥夺公民人身自由、集中强制劳动教养。     2）《国务院关于劳动教养问题的决定》授权各省、市、区劳动教养委员会决定将未经逮捕、审判程序的公民强制劳教，该《决定》严重违背1954年《宪法》第八十九条的规定。1954年《宪法》第八十九条明确规定：“ 中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民法院决定或者人民检察院批准，不受逮捕”。劳动教养制度事实上部分架空了公民人身自由权利的宪法条款。     2、劳动教养法律制度违背了我国现行1982年《宪法》第三十七条人身自由权的精神内涵，其法律位阶也仅相当于行政法规，依照我国《立法法》规定该位阶法律不能限制人身自由。     《国务院关于劳动教养问题的决定》虽经全国人大常委会第七十八次会议批准，但该《决定》依据1954年《宪法》也不属于基本法律。1954年《宪法》第二十二条规定：“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关”以及第三十一条规定：“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：（三）解释法律；（四）制定法令。可见，全国人大常务委员会只有法律解释权、没有立法权，当时只是批准国务院制定的《关于劳动教养问题的决定》。     ２０００年３月１５日，第九届全国人民代表大会第三次会议通过《立法法》。《立法法》从国家整体利益出发，为了维护国家法制的统一和尊严，对人身自由这项极其重要的公民权利做了特别规定。该法第七条二款规定：“全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”。第8条第五款也规定：对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能由法律规定。     劳动教养是远比刑法中拘役、管制、三年以下有期徒刑等刑罚更加严厉的剥夺人身自由的行政处罚，理论上应该由全国人大通过的基本法律进行规定。     3、劳动教养虽然被定性为行政处罚，却未纳入《行政处罚法》所列处罚种类，而且劳动教养限制人身自由与《行政处罚法》立法精神严重冲突，应该依法应予废除。     1991年11月，中央政府首次宣布劳动教养不是刑事处罚，而是行政处罚。1996年3月17日，第八届全国人民代表大会第四次会议通过的《行政处罚法》第二条规定：“行政处罚的设定和实施，适用本法”。但该法第八条的行政处罚种类中劳动教养这一行政处罚却被刻意地遗忘。     劳动教养制度与《行政处罚法》矛盾重重，根本无法融合，只能单列出来任其割据。通过《行政处罚法》的具体条文分析，存在三个方面的冲突：其一是限制人身自由的法律依据不够位阶；《行政处罚法》第九条规定：“限制人身自由的行政处罚，只能由法律规定。”第十条第一款规定:“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。”其二、劳动教养委员会不是适格的限制人身自由的行政处罚机关；《行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”。其三、劳动教养要勉为其难继续保留，不能做实质性修订；《行政处罚法》第六十四条第二款规定:“本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的，应当自本法公布之日起，依照本法规定予以修订，在1997年12月31日前修订完毕
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