全职高手动漫角色:广州：法学专家热议《城市管理综合执法条例（草案）》

一方面暴力执法，城管形象不好；另一方面暴力抗法，城管人员被打死。如何在二者之间找平衡？

　　人民网广州4月17日电（记者罗艾桦）一方面暴力执法，城管形象不好；另一方面暴力抗法，城管人员被打死。如何在二者之间找平衡？今天上午，部分广州地区知名法学专家聚集在广州市人大常委会，就即将出台的《广州市城市管理综合执法条例（草案）》进行了一番热议，并在广州立法史上首次向媒体全程公开。

　　要不要搞城管立法？

　　要不要搞城管立法？中山大学法学院院长、教授、博士生导师刘恒认为，从大的层面来看，这是中国城市10年行政执法体制改革发展到今天的必然趋势。中国的城市管理面临着越来越繁重的管理任务，必须尽快出台城管条例。现在面临一个矛盾，一方面我们看到暴力执法，城管形象不好，另一方面我们看到暴力抗法，城管人员被人打死。城管执法成为全社会最敏感和热点的问题。因此，我们要出台城管条例去规范、限制城市管理执法人员手中的执法权力，同时依法保护行政相对人在城市管理领域的合法权益不受损害，以在二者之间寻求平衡和协调。

　　中山大学政治与公共事务管理学院院长、政治学研究所所长、教授、博士生导师任剑涛进一步认为，广州政府向来对高端人才和低端人才均采取欢迎的态度，人口流动大，开放的城市特点决定了城市管理和城市管理综合执法必须走在中国的前列。大家通常认为制定《广州市城市管理综合执法条例》是为城管支队提供便利，实际上，城市管理综合执法可分为三方，执法方、被执法方和公众方，因此，这个草案是力图贯彻三方规范的条例。这个草案首先应当约束城管队，另一方面是保护社会公 众的权利，第三方面是保护和规范无证经营的小商贩的权利。

　　城管立法的基础定位在哪里？

　　那么，城管立法的基础定位在哪里？全国人大代表、广州市律师协会秘书长陈舒毫不犹豫地指出，城市管理应当以人为本，应以提高全体市民生活质量，保障他们健康安全为前提。华南理工大学法学院院长、知识产权学院院长、教授、博士生导师葛洪义更有感触：这肯定要有一个以什么人为本的问题。有些人感到满街“走鬼”为我们生活造成不方便，但有些人认为这些人生活困难，应当给他们一些出路。国外是大多数人的意见和保护少数人的生存两相结合。城市管理无所不在，全体市民都应该积极推进这种立法活动，因为这既是保障我们的合法权益，又是对政府权力的一种规范。

　　要不要赋予行政强制权？

　　目前，城市管理综合执法的唯一立法依据是《行政处罚法》第16条，城管执法力度较弱。到底要不要赋予城管部门行政强制权？陈舒的答案是肯定的。她进而认为，关键要看赋予城管部门怎样的行政职能，若是像眼下这样都集中在城市市容环境这一块，就应当给予城管人员现场行政强制权，比如占道经营，你不给行政强制权，城管人员一走，他们就又出来了。

　　但是，限制人身自由涉及到重大人身利益，地方法规对此无权规定，比如强制进入公民住宅，如果赋予城管人员这种权力，后果就会比较严重。对于是否赋予行政强制权，刘恒表示应当具体区分。

　　任剑涛则明确指出，要尽量少用行政强制权，有限制地使用行政处罚权，更不赞成赋予城管机关限制人身自由的权力。任剑涛说，服从管理的人不需要强制权，而不服从管理的人即使有强制权也不会服法。我们不能指望这个条例一出台，城市管理就变得井井有条。法律出台和法律贯彻的过程往往是教育和改善的过程，不能单纯仰赖国家的暴力机器。政府部门的行动规则一定要清楚，比如在什么情况下劝说，什么情况下驱赶，什么情况下没收，这应当是递进关系，不能一开始就采取最严厉的手段。

　　葛洪义强调，行政强制权是我国现阶段的一个产物，为政府履行职责所必须，但在设置上要多考虑一些技术方面的问题。现阶段对行政强制权在法律上进行规范，既是对公众权利的保障，也是对政府行为的规范。

　　如何做到既防止城管部门暴力执法，又避免不作为？

　　如何做到既防止城管部门暴力执法，又避免城管部门不作为？对于执法程序如何设计，陈舒提出了七条建议：1、在禁止无照经营的地方派发和张贴相关规定。2、发动当地群众尤其是受害商户积极举报，设立举报奖励制度和保密制度。3、严格执法程序，如执法时要先敬礼，处理时要派发行政处理程序告知书。4、准备一些纸箱或者结实的塑料袋及封条，让被扣押人看着贴封条，并在封条上签名，避免发还时物品产生权属争议。5、贯彻宽严相济政策，初次宽，累犯严。6、建立占道无证经营售卖不明来源产品的黑名单。7、城管部门和农业部门、质监部门、工商部门及媒体联合起来，揭露便宜产品的来源，警示消费者。此外，对城管干部也要多善待，要多做心理疏导。刘恒接过话茬：这两个问题并不是城管所特有的，应当借鉴其他执法领域的文明执法及防止不作为的经验，如交警在文明执法方面已经探讨了一套比较成熟、切实可行的操作方案。

　　关于不作为，以前执法比较注重权力，现在逐步注重责任，要重点在执法责任及执法监督方面落力。城管执法的基本状态，可以说就是一场游击战争、一场猫抓老鼠的游戏，应该更深层地思考执法观念。

　　葛洪义强调，不应当以弱化、强化权力的概念为标准，而应当重点关注权力是否受到了约束。执法就跟司法一样是以国家机器为后盾，必然存在暴力，但在操作中必须文明执法，不能野蛮执法。

　　如何处理占道经营？

　　占道且无证经营具有怎样的社会危害性？对占道且无证经营的小商贩应当如何管理？城管部门是否可以在占道且无证经营的小商贩拒不改正时扣押其物品？如果可以，查扣的物品在规定期限内无人认领的，城管部门应该如何处理？

　　陈舒认为，占道无证经营的主要是蔬菜、小食品、小商品及鲜花等，其危害性主要体现在食品卫生安全方面，其次是无证经营可以不交税，不需要交租金，没有质量保障及价格管理，还有就是对交通安全有一定的阻碍，因此，对无证经营的小商贩必须进行管理，对无证经营小商贩的物品进行扣押，对无人认领的物品特别是食品应当予以销毁，不能拿去卖。至于扣押的工业品，应依照广东省对假冒伪劣产品的相关规定，依法没收。其他一般性的产品，应该按照物权法的规定，公告六个月后归国家所有。

　　为什么占道无证经营这些违法性、社会危害性这么明显的行为生存力这么强？刘恒“反向思维”：因为当中有生存空间及生活需求，一是涉及到购买力问题，二是方便。怎么管？应当是疏导！不要以为把它管死、取消灭绝就可以了。考察很多国家的大都市，他们都是划定特定区域集中管理。

　　任剑涛则主张，占道且无证经营的小商贩如何管理是法外功夫，而不是法内规定。因为小商贩、“走鬼”确实生活比较困难。对大多数来说，应当采取疏导的方式，多一点宽容，集中管理的希望是好的，但实施起来有很大的难度。小商贩有天生的市场敏感性，摆摊通常都选在市场需求比较旺盛的地方。我们要进行依法管理，这是一个“限”的趋向。“禁”实际上是不可能的，如何管理有序是个关键问题。“限”有两种方式，一种强制性的“限制”，一种弹性的“限制”。现在我们要实行的是弹性的“限制”，在这种意义上，“限”的意义是现代管理，“禁”的意义是传统管理。城市管理的导向莫过如此。

　　链接：《广州市城市管理综合执法条例（草案）》

　　广州市城市管理综合执法条例（草案）

　　第一章 总则

　　第一条　为规范城市管理综合执法行为，促进依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益，提高城市管理水平，根据《中华人民共和国行政处罚法》等有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。

　　第二条　本市市辖区内城市管理综合执法适用本条例。本条例所称城市管理综合执法，是指城市管理综合执法机关综合行使有关行政机关的全部或者部分行政处罚权的行为。

　　第三条　市、区城市管理综合执法机关是本级人民政府综合行使城市管理行政处罚权的行政执法机关，按照职责分工，依法查处发生在本管辖范围内的违法行为，并对其作出的具体行政行为承担法律责任。市、区城市管理综合执法机关的派出机构，以市、区城市管理综合执法机关的名义综合行使城市管理行政处罚权。

　　第四条　市城市管理综合执法机关负责本条例的组织实施，领导、监督、检查、协调全市城市管理综合执法工作。各级公安、民政、建设、工商、国土房管、水利、卫生、环保、规划、市政园林、市容环卫、人民防空、爱卫等相关部门，应当按照各自职能协助城市管理综合执法机关实施本条例。第五条　城市管理综合执法机关行使经国务院或者省人民政府批准的下列行政处罚权：

　　（一）市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；

　　（二）城市规划管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权；

　　（三）城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；

　　（四）市政管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权；

　　（五）建设工程管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权；

　　（六）环境保护管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权；

　　（七）履行法律、法规、规章规定或者省人民政府规定的其他行政处罚权。

　　城市管理综合执法机关行使行政处罚权的具体内容，由市人民政府制定并向社会公布。

　　第六条　城市管理行政处罚权由城市管理综合执法机关综合行使后，相关行政机关不得再行使。相关行政机关依然行使的，作出的行政处罚决定无效。

　　相关行政机关依法履行的行政管理及监督职责，不因行政处罚权的综合行使而改变。

　　第七条　城市管理综合执法机关与相关行政机关的职权有争议的，按本市行政执法协调的有关规定处理。

　　下级城市管理综合执法机关之间对案件管辖权发生争议的，由上级城市管理综合执法机关指定管辖。

　　第二章 执法规范

　　第八条　城市管理综合执法人员应当经过法律知识和业务知识培训并取得省人民政府统一制发的行政执法证后方可上岗。

　　城市管理综合执法人员执行公务时，应当向当事人或者有关人员出示行政执法证。第九条　城市管理综合执法机关应当依照法定程序实施行政处罚。市城市管理综合执法机关应当依法制定统一的操作规范。

　　城市管理综合执法机关行使行政处罚权时需要采取登记保存、查封、扣押或者其他措施的，应当依照法律、法规规定的条件、程序实施。

　　第十条　各级城市管理综合执法机关应当建立和完善日常巡查制度，对本辖区内发生的违反城市管理法律、法规、规章规定的行为及时进行查处。

　　第十一条　城市管理综合执法机关应当建立和完善举报制度。对违反城市管理法律、法规、规章规定的行为，任何单位或者个人都可以向城市管理综合执法机关举报，城市管理综合执法机关应当登记并及时核实处理，对不属于本机关职权范围的，应当告知举报人或者移送相关行政机关处理。

　　城市管理综合执法机关应当为举报人保密，有明确举报人的，应当将处理结果反馈举报人。

　　对上级机关交办以及其他行政执法机构移送的行政执法案件，应当登记并及时核实处理。

　　第十二条　城市管理综合执法机关在查处违法行为时，可以依照法律、法规、规章的规定采取以下措施：

　　（一）询问案件当事人、证人，并制作询问笔录或者调查笔录，执法人员和被询问人应当在笔录上签名或者盖章；

　　（二）收集、调取相关的物证；物品调取不便的，可以拍摄足以反映物品外形或者内容的照片、录像并予以注明；

　　（三）进入有关的场所进行勘验、拍摄现场照片，制作检查笔录。检查笔录由当事人和执法人员签名或者盖章，当事人拒绝签名或者不在现场的，执法人员应当在笔录上注明；

　　（四）对特定的现场进行录音、摄像，取得有关视听资料；

　　（五）法律、法规、规章规定的其他措施。执法人员在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经城市管理综合执法机关负责人批准，可以先行登记保存。对先行登记保存的证据，应当在七个工作日内作出处理决定，逾期不作出处理决定的，先行登记保存措施自动解除。

　　第十三条　城市管理综合执法机关发现违法行为，应当当场责令改正；当场不能改正的，应当责令限期改正；拒不改正的，可以依法查封、扣押其使用的工具、物品。城市管理综合行政执法机关依法查封、扣押违法行为涉及的工具、物品，应当当场开具财政部门统一印制的收据。

　　第十四条　城市管理综合执法机关对登记保存、查封、扣押的物品、工具，应当妥善保管，不得使用。

　　解除登记保存、查封、扣押的物品、工具无人认领的，城市管理综合执法机关可以在公告六十日后，将上述物品、工具按无主财产处理。对易腐烂变质的鲜活产品、蔬菜、水果和其他不易保存的食品，经城市管理综合执法机关负责人批准，可以在登记后销毁，销毁过程应当通过拍照或者录（摄）像予以记录。

　　第十五条　城市管理综合执法机关查处以下违法行为时，可以采取以下措施：

　　（一）对经责令停止建设而当事人继续强行建设的违法建（构）筑物及其附属设施，采取措施恢复原状；

　　（二）对建设工程违法施工，经责令限期改正而当事人拒不改正的，书面通知供电、供水企业，由其依照相关规定停止供电、供水；违法施工行为纠正后，应当及时通知供电、供水企业恢复供电、供水；

　　（三）对占用公共场所设摊经营、兜售物品的，予以取缔；对道路两侧和广场周围建筑物、构筑物内的经营者超出门窗和外墙设摊经营影响市容环境卫生的，责令改正；

　　（四）对违反市容环境卫生管理有关规定悬挂、张贴、涂写、刻画、设置的户外广告及其他宣传品，当场收缴或者清除；并可以通过广告中的通讯号码对当事人实施语音警告，当事人逾期未按要求接受处理的，通知通讯企业按照合同中止服务。

　　第三章 执法协作

　　第十六条　城市管理综合执法机关和相关行政机关应当建立健全行政处罚和行政许可的信息共享机制，互相通报有关行政管理信息。前款所指有关行政管理信息包括以下内容：

　　（一） 相关行政机关实施涉及城市管理综合执法职权范围内的行政许可事项和监督管理的重要信息；

　　（二） 城市管理综合执法机关实施行政处罚的情况和在巡查中发现须告知相关行政机关的信息；

　　（三） 城市管理领域中的重大问题和专项整治行动；

　　（四） 其他需要共享的重要信息。

　　第十七条　城市管理综合执法机关查处违法行为需要查询有关资料的，相关行政机关应当积极配合，不得收取费用。

　　需要相关行政机关提供专业意见的，相关行政机关应当自收到协助通知之日起七个工作日内出具书面意见；案情复杂，需要延期的，应当以书面形式向城市管理综合执法机关说明理由并明确答复期限。相关行政机关出具书面意见前需要城市管理综合执法机关补充资料的，应当一次性告知。

　　第十八条　城市管理领域中的重要专项行动需要相关行政机关协助的，相关行政机关应当协助，并按照各自职责查处违法行为。

　　第十九条　城市管理综合执法机关行使行政处罚权时，当事人拒绝配合调查取证、拒绝履行行政决定，严重影响行政管理秩序的，城市管理综合执法机关可以将相关情况告知相关行政机关，相关行政机关应当依法采取措施督促当事人履行义务。

　　第二十条　市、区人民政府应当建立城市管理综合执法协作保障机制，保障城市管理综合执法顺利进行和执法人员的人身安全。公安机关对阻碍城市管理综合执法人员依法执行职务的，应当予以治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。

　　第四章 执法监督

　　第二十一条　城市管理综合执法机关应当建立和完善行政执法监督机制，实行行政执法监督检查、评议考核、督办督察、责任追究等监督制度，保障和监督城市管理综合执法机关及其执法人员依法履行职责、行使职权。

　　第二十二条　城市管理综合执法机关应当将职责范围、执法依据、处罚标准、执法程序等予以公开，自觉接受社会和公民的监督。

　　公民、法人和其他组织发现城市管理综合执法机关不严格执法或者有违法违纪行为的，有权向有关机关检举、控告，接到检举、控告的机关应当及时核实处理，并反馈处理结果。

　　第二十三条　各级人民政府应当依照《广东省各级人民政府行政执法监督条例》加强对实施城市管理综合执法的监督检查。

　　市城市管理综合执法机关发现区城市管理综合执法机关不当或者违法的具体行政行为，应当责令改正，拒不改正的予以纠正或者撤销；发现其不履行执法职责的，应当责令改正或者直接查处。

　　第二十四条　相关行政机关发现城市管理综合执法机关有违法或者不履行法定职责等行为，应当向城市管理综合执法机关提出书面建议，或者提请同级人民政府予以纠正。城市管理综合执法机关发现相关行政机关有不配合执法或者不履行法定职责等行为，应当向相关行政机关提出书面建议，或者提请同级人民政府予以纠正。

　　第五章　法律责任

　　第二十五条　城市管理综合执法机关及其工作人员有下列情形之一，造成严重后果的，由其上级行政机关或者监察机关对直接负责的主管人员和直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

　　（一）没有行政处罚依据或者适用法律、法规、规章错误的；

　　（二）擅自改变行政处罚种类、幅度的；

　　（三）违反行政处罚程序的；

　　（四）截留、私分或者变相私分罚款、没收、查封、扣押的违法所得或者财物的；

　　（五）索取、收受他人财物的；

　　（六）玩忽职守，对应当予以制止或者处罚的违法行为不制止、不处罚，致使公民、法人或者其他组织的合法权益、公共利益遭受损害的。

　　第二十六条　城市管理综合执法机关及其执法人员违法行使职权侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的，应当依法承担赔偿责任。

　　第二十七条　相关行政机关违反本条例第十七条、第十八条、第十九条和第二十条的规定，不履行执法协作义务，造成严重后果的，由监察机关追究相关责任人的责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第六章 附　则

　　第二十八条　县级市的城市管理综合执法工作参照本条例执行。

　　第二十九条　本条例自　年　月　日起施行。１９９8年１月１日起实行的《广州市城市管理监察条例》同时废止。