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郭鲁生 发表于: 2010-3-30 16:29 来源: 社科界

成果名称：关于检察机关执法公信力问题的若干思考
成果形式：论文
刊物：中国司法
发表时间：2008年第9期
成果字数：7728
内容提要：
　　检察机关的执法公信力作为司法公信力的重要组成部分，在司法领域内外日益引起广泛关注。本文从对执法公信力内涵及其构成要素的阐释入手，对目前检察机关执法公信力相对不足的现状及其成因进行了深入思考，认为现阶段执法公信力的提升，既要着眼于检察机关自身执法理念、工作机制、人员素质等方面的不适应问题，也要充分考虑我国传统社会司法权威与公信力长期缺失的历史根源及社会背景，进而从理念、能力、制度建设以及增进执法的公众认同性等方面寻求增进检察机关执法公信力的途径。
　　关键词： 执法公信力  构成要素  成因  提升途径
正文：
　　近年来，随着我国构建社会主义和谐社会目标的确立与依法治国方略的逐步推进，特别是在党的十七大明确提出“建设公正高效权威的社会主义司法制度”的背景下，司法的公信力问题越来越受到司法领域内外乃至全社会的广泛关注。从检察机关的执法公信力现状看，近年来随着各级检察机关法律监督能力建设的不断加强，执法办案的力度、效果和社会影响力不断增强，检察工作的公信力相应地也有所提升。但是对于检察机关的宪法定位及其在国家法治进程中肩负的使命而言，执法公信力不够高与人民群众的期待要求之间的矛盾还比较突出。涉法信访的居高不下就是现阶段执法公信力不足的后果之一。因此，如何有效提升执法公信力，就成为当前检察机关需要着力解决的一个重大课题。。
　　一、司法公信力的内涵及其构成要素
　　（一）司法公信力的基本涵义
　　从词义上探究，“公信”主要包括两个方面内容，即“公”和“信”。所谓“公”是指“社会公众”；而“信”则包含两层意思，即信用与信任。因此，司法公信力本身是一个蕴涵着双重维度的概念 ，其核心是司法对社会公众的信用与社会公众对司法的信任。从权力行使角度，司法公信力是司法机关通过其职权活动使国家司法权力在整个社会生活当中建立起来的一种公共信用，也就是司法机关据以赢得社会公众信任和信赖的资格和能力；而从受众心理角度, 司法公信力是司法在社会公众心目中所建立的一种信服状态，是公众对司法机关、司法工作及司法人员的一种主观评价和心理反映，它体现了人们对司法的信任、尊重和认同的程度。
根据上述分析，我们可以对司法公信力的概念作如下表述：所谓司法公信力是指社会公众普遍地对司法权的运行及运行结果具有信任和心理认同感，并因此自觉地服从并尊重司法权的运行及运行结果的一种状态和社会现象。它表明了社会公众对司法的信任和尊重程度，也反映了司法在社会生活中的权威性和影响力。
　　（二）司法公信力的主要特征
　　1、主体的交互性。司法公信力实际上是司法与公众之间的一种信用关系，涉及两个主体的两种行为，即信任方（社会公众）的“信”与信用方（司法机关）的“被信”，这实际上是一个双方互动、动态均衡的信任交往与评价过程：司法权在行使过程中是否具有足够信用，决定了公众对司法的信任度即公信力的大小（“信”与“不信”皆为社会公众的主观判断），司法机关的信用状况最终要通过公众的评价得以体现。只有社会公众普遍地对司法机关具有信任和心理认同感，并因此自觉地服从和尊重司法权及其运行结果，才能说司法具备了应有的公信力。如果司法不能以自己的信用赢得公众的信任，司法公信力将无从谈起。
　　2、内涵的丰富性。从构成要素看上，司法公信力至少应包括以下必备要素 ：一是司法拘束力，即公众是否敢于和肯于相信司法行为和司法裁决在法律上所具有的强制力；二是司法判断力，即公众能否相信司法者具有公允地认定事实、适用法律的理性判断能力；三是司法自制力，即公众能否感知并相信司法者具有必要的自我约束能力而不为外部诱惑、压力及个人情绪、欲望所左右；四是司法排除力，即司法机关是否具有排除一切外界施加的不当干扰和非法妨害的能力。上述四个要素构成了司法公信力的基本内涵。此外，从司法公信力的载体及评价对象上看，表现为司法机关的公信力、司法行为的公信力、司法人员的公信力等,这三者之间具有紧密联系,但又呈现出不同的特点，评价内容和标准也有所不同。
　　3、评判维度的多样性。司法公信力的质的评价标准是司法公正，但公正作为全社会共同追求的一种价值目标，不同的价值主体有不同的利益需要和评判维度。作为司法机关和司法人员，他们追求的是以事实为根据，以法律为准绳，使案件得到正确处理；作为案件当事人，他们将纠纷诉诸司法机关，是希望得到一个公正的结果，也希望在程序上得到公正的对待；作为其他诉讼参与人，虽然案件的处理结果和他们没有直接的利害关系，但是在参与的过程中能否受到公正对待，直接决定了他们对司法与法律的感受与认知。作为社会公众，虽然他们暂时不是当事人，但生活在当今社会之中难免会与司法机关打交道，如果司法不公，他们的利益就会受到潜在的威胁。因此，不同主体对司法公正评价标准与角度的不同，直接决定了司法公信力评判维度的多样性。
　　4、关联因素的整合性。司法公信力的构建与维系，涉及司法权威、司法公正、司法独立、司法人员素质，以及社会公众的法律信仰等诸多因素。 其中，司法权威与司法公信力的构建既有联系又相互支撑，司法具有权威性可以增进司法的公信力，反之亦然；司法公正是司法公信力的基本价值因素，只有公正的司法才会赢得公众的信任与信赖；司法独立是司法公信力的前提性因素,只有从制度上保障司法不受任何外来不当因素的干扰，人们才能够相信其是公正的；司法人员素质是司法公信力的主体因素，公众对司法机关的信任，不可避免地与司法人员的素质紧密相连；社会公众的法律信仰是司法公信力的心理因素，人们只有忠诚地信仰法律，才可能对适用法律活动的司法产生尊重和信任。这些因素相互融合,共同构成了司法公信力的内在要求,并成为现阶段司法公信力树立和提升的主要影响因素。
　　二、检察机关执法公信力的现状及其成因
　　(一) 当前检察机关执法公信力存在的主要问题
　　1、从执法理念上,还存在缺乏公信力意识，或者公信力意识不强的问题。一些地方的检察机关对公信力问题重视程度不高,对执法公信力的内涵、重要性等缺乏正确的认识,对如何提升执法公信力缺乏科学的判断和准确的把握。有的认为公信力属于社会公众主观判断的问题，检察机关对此无从掌控，只要依法办案就行了; 有的缺乏大局意识，不能正确处理严格执法与服务大局的辩证关系，就案办案，机械执法，不关注和回应社会需求；有的认为在执法办案过程中，只要在大的方面保证办案质量即可，而忽视办案程序和办案活动中的一些细节，无形之中损害了检察机关的执法公信力；还有的缺乏群众意识，群众工作做的不细致、不到位、不理想，致使有些案件案结事不了,当事人不断申诉、上访,客观上增加了社会不稳定因素,并对检察机关的公信力产生负面影响。
　　2、在法律监督职能作用的发挥上，与检察机关宪法定位和公众的期待还有一定差距。作为宪法规定的法律监督机关，社会公众对检察机关的期望与评价,首先是看其法定职责是否全面、正确地履行，对社会的司法需求能否及时有效地予以回应。但从法律监督职能发挥现状上看，有些方面还存在失之于软的现象，难以赢得社会公众的充分认可。如在职务犯罪的查处上，虽然近年来检察机关查办贪污贿赂、渎职案件的力度越来越大，但现实生活中的腐败现象并未明显减少，社会各界对这方面的呼声仍然很高。再就是诉讼监督方面也存在一些薄弱环节，实践中一些地方不敢监督、不愿监督、不善监督，以及监督越位、错位和缺位的问题，在很大程度上损害了法律监督的公信力。
　　3、在执法办案行为方面，还没有从事关检察机关公信力的高度严格加以规范。近些年来，各级检察机关在推进执法规范化方面做了大量工作，也取得了初步成效，但是执法办案的有些具体环节还没有完全规范，不少规范化要求在实践中没有得到有效落实，有的地方执法办案随意性较大，尤其是办案人员对于一些非程序化、非规范化的工作方式的依赖，导致某些环节上执法不严格、不规范、不文明。有的受利益驱动，执法不作为或者乱作为；有的不注意执法方式方法，不关注发案单位、犯罪嫌疑人及其亲属的感受；有的习惯于用暂时压服的手段处理矛盾纠纷，结果是增加新的矛盾等等。加之现阶段执法的公开化程度仍然较低，社会公众对执法办案活动缺乏监督和理解,进而对执法的公正性产生一些质疑,这些都不同程度地损害了检察机关的执法公信力。
　　4、在检察人员素质方面,还存在整体素质和执法水平难以获得公众充分信任的问题。检察人员是检察机关公信力的主要载体，社会公众对检察机关的评价，很大程度上来源于对每个检察人员的具体执法行为的认知及评价，但是现阶段检察队伍的整体素质和执法能力与人民群众的期盼仍有一定差距：一是执法办案的能力不强，由于执法水平不高，本可以查清的案件未能及时查清，混淆罪与非罪，此罪与彼罪界限，办案质量存在问题，使当事人对案件结果不信服。二是办案不注重释法说理，忽视当事人的理解和感受，一些案件虽然在处理上并无偏差，但由于缺乏必要的法律文书说理及事后的解释疑惑工作，当事人无法理解和认可。三是现阶段执法的公开化、透明化程度较低，社会公众对执法办案活动缺乏监督和理解，进而对执法的公正性产生一些质疑。此外，个别检察人员素质不高，为检不清廉，办人情案、关系案，更是严重损害了检察机关的社会公信力。

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郭鲁生 at 2010-3-30 16:29:34

　　（二）影响检察机关执法公信力的外部因素
　　1、“人治”传统下造成的公众法律信仰缺失，是阻碍司法公信力形成的历史文化根源。社会公众对法律的普遍信仰是司法公信力得以产生的前提和基础，而我国封建社会时期长久有着悠久的人治传统，社会法律底蕴长期不足，多数公众对法律和司法的认知十分有限，对法律在现代社会的重要作用认识不够，难以形成对司法过程与结果的客观理性评价。同时，由于“官本位”、“权大于法”等封建残余思想的根深蒂固，许多人在选择权利救济途径时，往往寄希望于高官和要员，而不愿通过正常的司法途径来解决。实践中个别通过上访、缠访使问题得到解决的案例，也更加深了人们对司法的不信任感，促使更多的人走向上访之路，导致“小访小解决，大访大解决，不访不解决”，显示了现阶段司法公信力不高的现实和后果。尤其是在目前新旧体制交替、社会面临信用危机的情况下，部分群众对司法的不信任情绪很容易泛化为一种普遍的社会心理，进而动摇法律在公众心目中的地位。
　　2、社会转型过程中司法需求剧增与司法供给不足的矛盾，是阻碍司法公信力形成的现实制约因素。随着我国市场经济的迅猛发展，整个社会结构、社会组织方式和社会利益格局正在发生深刻变化，党和政府在执政治国方略上也在作相应的调整，原先“全能国家”观念下的政府正在向法治观念下的“精简、廉洁和高效”的有限政府转变，政府的职能不断地从市场这只“看不见的手”的势力范围中退出，对社会的控制也随之放松。而伴随着社会急剧变革的是各种利益主体间的矛盾和摩擦日益加剧、社会纠纷不断涌现，由于政府转型后社会控制力的减弱，使得大部分纠纷的解决都压到了司法的身上，公众对司法公正的期望因此更加迫切。这种社会治理对司法依赖的空前加重，本应成为司法机关充分体现“社会公平正义最后一道防线”的职能作用，进而增进司法权威与公信力的良好机遇，但是在日益增多的案件纠纷面前，现行司法无论从机构设置、人员编制、技术装备以及资源配置上，还是在国家制度结构权威体系中的实际地位上，都还不足以完全承载这样的重负，以致现有的司法资源出现了严重“超载”。司法实践中案件严重积压，一些本应通过司法途径解决的矛盾纠纷目前也只能排除在司法程序之外，由此带来的当事人投诉无门等一系列问题，无疑加重了人们对司法现状的失望和不满。
　　3、新旧体制交替之际出现的社会道德失范与信用危机，为司法公信力带来消极负面影响。诚实守信是中国的传统美德，也是现代社会的有用资源，但在当前进行的跳跃式的社会震荡转型过程中，伴随着体制和价值观念的深刻变化，社会出现了严重的道德失范现象，整个社会信用体系面临前所未有的道德危机，由公平、公正、诚实守信等价值系统所建立起的“信用”、“信任”，已经成为当前中国最需要又最稀缺的社会资源。在这种全社会性的信任危机面前，司法的公信力同样遇到了严重挑战。尤其是新旧体制交替过程中制度短缺造成的权力约束真空，在各种利益诱惑面前，权力寻租与社会消极腐败现象蔓延，司法也未能独善其身。现实生活中的一些司法不公、贪赃枉法现象，使得部分群众对司法的不信任泛化为一种普遍的社会心理，进而从根本上动摇法律在公众心中本来就脆弱的地位。
　　4、现行法律制度及司法体制本身固有的缺陷，也是制约司法公信力形成的重要因素。从立法层面上看，由于我国现行的许多法律往往强调宏观上的建构,而忽略微观上的技术雕琢，以致一些初衷良好的制度往往由于不适应我国目前实际情况，不能与其他制度相互匹配，而不能发挥其应有的作用，司法权力地方化、司法管理行政化、司法驱动功利化等现象，使检察机关的执法公信力受到损害。而当前社会转型时期公众司法需求急剧增加与司法资源长期短缺之间的空前矛盾，不但使现有的司法资源出现了严重“超载”，一些矛盾纠纷也因此被挡在司法门槛之外，由此带来的案件久拖不决、当事人投诉无门等一系列问题，加重了人们对司法现状的失望和不满。
　　三、检察机关提升执法公信力的主要途径
提升执法公信力是一项综合性的社会系统工程，既需要检察机关和检察人员内部的不懈努力，也需要社会公众的良性互动；既要有科学完善的体制与工作机制，也要有良好的执法环境。综治，应当充分考虑当前影响执法公信力的各种因素，全方位、多角度地采取措施，以实实在在的努力求得人民群众对检察工作的最大信任和认可。
　　（一）落实执法为民理念，打牢执法公信的思想根基
“执法为民”是社会主义法治理念的本质要求,也是提升检察机关执法公信力的思想基础和核心所在。检察机关和检察干警只有牢固树立和深入实践执法为民思想，增强检察工作与公众之间良好的双向互动，真正做到在思想观念上为民，在工作措施上便民，在实际效果上利民，才能在公信力的培育中取信于民。工作中要充分发挥检察职能作用，使社会公众从检察机关的法律监督活动中,感到自身的合法权益得到切实维护,国家法治进程因法律监督的强化而不断推进；正确处理履行职能与服务大局的关系，坚持做到既严格公正执法，又自觉服从服务于大局，及时回应社会与人民群众对检察工作的期待和要求，使检察机关办理的每一起案件、处理的每一起纠纷都经得起法律的衡量和社会公众的评价；要着眼于执法公信力进一步改进执法方式与工作作风，不断完善和落实各项利民、便民、亲民措施,以公正、文明的形象和看得见、摸得着、感受得到的服务, 拉近检察机关与人民群众的心理距离，使检察工作更加具有亲和力和公信力。
　　（二）提高法律监督能力，夯实执法公信的素质基础
检察人员是检察机关执法公信力的主要载体，社会公众对检察机关的评价，很大程度上来源于对每个检察人员的具体执法行为的认知及评价。但是现阶段检察队伍的整体素质与人民群众的期盼仍有一定差距，社会公认度还不够高。因此，检察机关的执法公信力建设首先应当从提高队伍素质入手。一方面，要围绕提高法律监督能力，大力加强队伍专业化建设。建立健全以法律职业思维养成与实践经验升华为主的检察人员职业再教育培训体系，通过经常性的正规化分类培训，不断提高干警对事实证据的判断能力，对法律政策的把握能力以及对矛盾纠纷的调处能力，逐步实现由知识型向能力型、由普及型向专业化、由经验型向素质型的转变。另一方面，要围绕塑造良好职业形象，切实加强检察职业道德建设。检察人员要赢得社会公众的充分信任，不仅要具有公正办理案件的足够能力，而且应具备可靠的人格品质和良好的职业操守。要看到，个别检察人员为检不清廉，哪怕仅仅是与当事人之间一顿饭、几瓶酒、几条烟的交往，都会使整个的队伍职业操守和执法公正遭到质疑。因此，检察机关的职业道德建设和党风廉政建设必须从对检察人员日常行为及生活小节的管理入手，积极探索对其生活圈、社交圈的制度化、规范化监督，确保现有的各项禁令落到实处，树立检察队伍廉洁、公道、诚信的良好职业形象。
　　（三）改进执法运行机制，完善执法公信的制度保障
制度是公信力建设的核心层面，检察机关的执法公信力更多地要靠科学合理的制度及其有效运行来塑造和体现。因此，检察机关在推进检察改革与执法规范化建设的过程中，应当从既有利于执法目的实现，又有利于增进检察工作与社会公众互动与信任的角度，对执法办案工程中容易影响执法公信力的重要方面和环节加以改革和完善。事实上，人民群众对检察工作的要求是具体的、现实的，他们不仅关注其宏观职能的发挥，更关心每一个具体的执法过程；不仅要求执法公正，而且期待公开透明。尤其是作为当事人和诉讼参与人，他们不仅希望得到一个公正的处理结果，还要求在程序上收到公正对待。实践中出现的涉检涉诉上访，有相当一部分是由于具体程序瑕疵或者办案行为不规范所致。因此，检察机关必须从增进执法公信力的高度，不断完善执法办案机制，提高执法规范化水平，使检察机关每一个执法过程既合乎严格公正文明执法的要求，又能够让当事人和社会公众心悦诚服。
　　（四）实行法律监督说理，增强检察机关执法的说服力
法律监督说理是“检察机关自觉接受监督，阳光司法、理性司法和文明司法的体现” ，也是适应司法公开化、民主化要求，提升执法公信力的重要途径。法律文书作为检察机关执法办案的“终端产品”，其本身就是执法公信力的重要载体和体现。如果法律文书不能以理服人，没有讲清楚案件事实与法律法规、处理结论之间的因果关系，即便相关案件的处理结果是正确的，也很难得到当事人及被监督机关的认同。因此，对于不批准逮捕、不起诉、民行抗诉等需要在检察环节做出终结性、否定性处理，或者在后续程序中检察机关无法充分参与的环节应当加强说理工作。通过“辨法析理”，不仅有利于消除被监督者的抵触情绪，而且可以促使当事人更加理解检察机关决定的合理性，拉近检察机关、检察人员与当事人之间的距离，避免和减少当事人对司法公正的无端猜疑和不必要的申诉上访，使诉讼关系更加和谐。
　　（五）积极增进与公众互动，塑造“阳光检察”的公信形象
加强与社会公众的沟通，增加检察工作的透明度，是缓解矛盾，消除误解，增进理解，提升执法公信力的重要途径。因此，检察机关在“练好内功”的同时，应当及时了解、回应和满足社会需求, 大力推行以“公开、公正、公信”为内涵的“阳光检察”，不断增强检察工作与社会公众的良性互动。一是要全面落实和深化检务公开，不断拓展检务公开的范围和内容，创新公开方式和手段，并将检务公开与办案管理制度、办案质量考评体系、内外监督制约机制等有机结合起来，保障当事人和社会公众的知情、参与权和监督权。二是要强化检察活动中的司法民主，不断推进执法的社会化。司法的开放和民主是司法接受监督、体现公信力的重要途径，而人民监督员制度的实行首开了社会公众直接参与和介入检察机关执法活动的先河，从理论和实践上为检察机关执法社会化开辟了道路 。要更好地发挥人民监督员制度的作用和社会影响力，推进人民监督员制度的法制化进程，规范人民监督员的选任、管理和监督；要积极探索建立邀请人大代表列席旁听检委会制度，让他们及时了解案件决策过程，提高执法的透明度；要进一步完善案件处理的公开听证，答询制度，使之真正成为检察机关司法民主、执法社会化与执法公信力的有力体现。三是要正确接受和应对新闻媒体监督，畅通与社会公众沟通的渠道。随着信息传媒技术的发展，新闻媒体已经成为绝大多数公众获取信息和反映意见的主要途径，检察机关在与社会沟通互动过程中，必须正确认识和把握新闻媒体的桥梁与媒介功能，正确引导媒体报道，理性对待和正确接受媒体监督，防止不适当的舆论压力给执法办案带来负面影响，实现检察机关与媒体和公众的良性互动。