2kol背打晃肩:夏宪民——关于矿业发展的宏观调控问题

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夏宪民——关于矿业发展的宏观调控问题
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夏宪民　　我国长期以来对资源实行计划配置，矿产资源的勘查、开发、流向及其使用，主要由政府通过计划安排，在短缺经济年代，经常遇到要给上海电厂紧急调运煤炭、给某省紧急调运粮食等问题。改革开放以后，经济和社会发展的宏观目标是，从1980年起用20年时间，力争工农业年总产值翻两番，人民物质文化生活达到小康水平；再用50年时间，达到中等发达国家水平。而国家经济和社会发展的蓝图是五年计划，回顾从“六五”计划到“十五”计划，正好是计划经济逐步向社会主义市场经济转变的过程，可以从中研究宏观调控的提出和演变情况。
    “六五”计划的基本任务是继续贯彻执行调整、改革、整顿、提高的方针，进一步解决过去遗留下来阻碍经济发展的各种问题，实现财政经济状况的根本好转。“六五”计划文本10余万字，五编36章，包罗万象，综合计划指标就有70多项，部门计划指标更多，还有地区经济发展、科学教育、社会发展的计划指标，国家计划几乎控制了一切。“六五”计划是1982年编的，当年五届人大通过的《中华人民共和国宪法》第十五条明确规定：国家在社会主义公有制基础上实行计划经济。国家通过经济计划的综合平衡和市场调节的辅助作用，保证国民经济按比例地协调发展。因此，“六五”计划必然是计划经济的思路。
    “六五”计划期间，已经开始研究国土规划，1985年国务院正式要求编制全国的和省级的国土规划。宋平同志1985年2月18日在国家计委党组会议上说：《全国国土总体规划纲要》是国家发展的宏观规划，对国家的长远计划、行业规划和省、自治区、直辖市的规划都有指导作用。同年4月3日他在布置《全国国土总体规划纲要》工作会议上又说：过去我们的计划基础工作没有做好，既没有地区的规划作基础，也没有真正成文的行业规划作基础。在全国的国土开发治理蓝图没有规划出来的情况下，计划工作不可避免地带有一定盲目性。过去编的年度计划、五年计划，条条块块结合得不好，缺乏协调。由于没有国土规划，对于如何发挥地区优势，如何加强地区之间的经济联系，都研究得不够，对于生产力的合理布局也没有完整的设想。有了较长期限的国土规划，国民经济和社会发展的长期计划就有了指导和依据，经济建设就可以按照预定的目标连续进行，综合平衡中的问题也容易暴露出来，可以避免浪费和损失。宋平同志的这个思想在国家计委并未统一认识，后来拟订《计划法》时，在计划序列中国土规划没有列在长期计划之前，又不能与长期计划并列，实际上当作国土整治专项规划处理了。《全国国土总体规划纲要》1990年最后一稿中的表述是：国土规划是一种长期的、宏观的、战略性的规划，是国民经济和社会发展计划体系的重要组成部分，是资源综合开发、建设总体布局、环境综合整治的指导性计划。国土规划虽然很重视资源和环境问题，但当时对国家决策没有产生实质性影响。记得国务院机构改革时征求意见，资源问题是不是国家计委管起来，当时常务副主任柳随年和主管国土工作的副主任吕克白商量，说太具体、太复杂，管不了！《全国国土总体规划纲要》国务院也没有批，只是作为国家计委编制“八五”计划时参考。
    “七五”计划虽然提出要发展社会主义商品经济，但计划内容基本上仍沿袭“六五”计划的模式，不同的是强调了调整产业结构的方向和原则，地区布局和地区经济发展政策，首次提出要求加强和改善宏观调控。因为“六五”计划期间，沿海地区经济特区带动下发展很快，产业结构和地区经济发展中的问题开始暴露，农业、能源和交通的“瓶颈”制约明显，地区发展差距迅速拉大，涉及国家稳定。“七五”计划开始转向政策性、间接性计划，指令性计划管理的产品由120多种减少到60多种。当时认为：国家计划是宏观调控的主要依据，并运用经济、法律、行政手段调控。对自然资源的控制仍然很严，1988年4月宪法修正案，把第十条加上了：“土地的使用权可以依照法律的规定转让”一句话，但《矿产资源法》还是“采矿权不得买卖、出租，不得用作抵押”，直到1996年才允许在规定情况下可将探矿权、采矿权转让，同时赋予探矿权人在作业区有权优先取得采矿权。
    “八五”计划提出积极发展社会主义的有计划商品经济，把实行计划经济与市场调节相结合，努力促进国民经济持续、稳定、协调发展，列为有中国特色社会主义的理论原则之一。经济发展的方向、目标，总量平衡，重大比例关系和结构布局调整，产业政策和地区政策等主要由计划管理，但要联合财政、和银行，分工协调、综合运用经济、法律、行政手段。建立直接调控与间接调控相结合的，中央与省区市两级经济调控体系，加强经济监督和司法工作。“八五”计划的框架仍然继承“七五”计划模式，但增加了十年规划总体蓝图，政策性内容也多了。“八五”计划期间，全国经济高速发展，物资紧缺，1993年起我国石油由净出口变为净进口，其他矿产品进口也较多，但资源和环境问题在计划中还是没有引起太大的重视。
    “九五”计划与2010年远景目标相结合，展望15年，是社会主义市场经济条件下的第一个中长期规划，体例和内容有很大变化。首先取消了部门计划，力求体现市场在资源配置中的基础性作用，突出宏观性、战略性和政策性：计划指标总体上是预测性、指导性的；突出了科教兴国战略和可持续发展战略。宏观调控的主要任务是抑制通货膨胀，保持经济总量基本平衡，促进经济结构优化。“九五”计划期间，在亚洲金融危机的冲击下，国家采取扩大内需和积极的财政政策，实现了经济的“软着陆”，结束了社会商品短缺的状况，由卖方市场转变为买方市场。但石油、铁、锰、铬、铜、铝、钾肥等矿产品的大量进口，以及1998年的大洪水，认识到生态环境破坏的严重性，资源和环境问题开始引起了高度重视。
    “十五”计划是进入21世纪的第一个五年计划，把发展作为主题，结构调整作为主线，改革开放和科技进步作为动力。计划内容进一步减少实物指标，增加结构变化的预期指标，围绕主要问题和重点发展领域，用政策引导市场主体的行为，充分发挥市场机制的作用，政府以经济政策和法律手段进行宏观调控，主要职责转向基础设施、科教、环境、社保和公共服务领域。“十五”计划专门有一篇讲人口、资源、环境问题，强调保护和可持续利用，贯彻中共16大要求走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化路子。宏观调控要结合运用计划、财政、金融等手段，发挥价格、税收、利率、汇率等杠杆的作用，创造良好的宏观经济环境为目标，以扩大内需为长期战略方针，近期继续实行积极的财政政策和稳健的货币政策，鼓励消费，引导投资，促进结构优化升级，保持总量平衡，实现经济稳定增长。
    回顾这一段五年计划编制历史，可以发现以下几点；第一，宏观调控提出的时间，是在“七五”计划文本中，是在中央高度集中统一的计划经济，开始对地方和企业放权之后；第二，宏观调控的目标前后是有变化的，由国家计划逐步转变为通货膨胀和创造良好的宏观经济环境；第三，宏观调控的主要方式和手段，由直接的、单项行政和财政手段，转变为间接的、综合运用的计划、财政、金融、政策、法律和行政手段；第四，宏观调控的内容，也由头痛医头、脚痛医脚，转变为比较规范的行政行为；第五，人口、资源、环境问题已经引起重视，列为国策，但五年计划上写了不一定认识一致了，认识一致了不等于都能去做了，做了也不一定做好了，政策措施不到位还是不行。总体上看，人口问题认识一致，措施得力，控制得比较好；环境问题认识上提高得快，措施也比较有力度，前景看好；矿产资源问题认识上就不那么一致，措施自然也上不去了，但对能源问题，特别是石油和天然气问题的认识，又比其他矿产深刻一些。
    如何认识矿产资源问题，对地质工作的发展影响很大。20世纪50年代，新中国在国际上处于被封锁和包围状态，只能提倡艰苦奋斗自力更生，发展经济需要矿产资源，必然首先要在国内开发矿业，客观上当时全国地质矿产情况几乎一片空白，地质工作历史性地成了工业建设的“尖兵”，要人给人、要钱给钱，在国家大力支持下发展起来了，地质工作经历了一段令人难忘的最好时期。相应，矿业同样得到了巨大的发展。因此，国际形势、计划经济体制、“以钢为钢”发展重工业的经济工作方针和我国地质研究程度和矿业开发程度低，是矿产资源、矿业开发和地质工作受到重视的主要缘由。
    进入21世纪的今天，国际形势变了，国家经济体制变了，国内矿产资源勘查程度提高了，矿产资源全球配置在国际上又早已成熟，获取矿产资源的渠道和方式方法有多种选择，我国经历了20多年改革开放实践，人们的开放意识加强，外向型经济发育的沿海地区，从国外进口资源再加工出口，是十分普遍的做法。在市场经济条件下，矿山企业已经社会化，独立经营。矿产资源一般通过国内外市场解决，价格随行就市，只有国有企业内部也许还存在定向计划调拨的情况。
    国家对矿产资源的宏观调控，今天主要表现在以下方面：第一，总量控制。根据国内外需求情况，对国内矿产资源的开发强度进行调控。如限制钨、锑、稀土等我国优势矿产的开发和出口控制；第二，环境控制。对严重破坏环境的矿产开发行为，进行行政干预，强制关闭；第三，规划控制。根据市场需求结合资源形势，提出矿产资源的勘探开发方针、政策。全国矿产资源规划国务院已经颁布，各省区市的矿产资源规划也已基本完成，但不完善，如相应的全国矿产勘查工作规划还没有编制出台；第四，法规控制。对缺乏安全生产条件或采富弃贫等破坏资源等行为，进行执行监督；第五，政策控制。如对西部地区矿业开发给予优惠政策，对资源综合利用给予优惠政策等等；第六，战略储备。国家经济发展需要的战略性矿产资源，特别是国内紧缺的资源，需要采取各种方式储备。这些工作已经做了或正在做，从实际效果看还不理想，需要进一步强化和科学管理。
    为了完善矿产资源的宏观调控，建议恢复和加强地质矿产情报工作，经常性地进行国内外矿产资源形势分析；国家编制五年计划前，要作矿产资源保证程度的分析论证，提供合理利用国内外矿产资源的宏观决策意见。国土资源部把工作做在前面，不能等到资源出了问题才说话；也不要只提出警告，不拿出具体解决意见；方法上要联合各部门和社会各界，以期取得实际效果。
    矿产资源的勘查和开发，属于企业行为，但对矿产勘查和开发的管理，是国土资源部的重要职责之一。管理不仅仅是发证、执法，还要从宏观管理上回答，国家发展需要的矿产资源、特别是大宗战略性矿产资源如何保证。如果国内矿产资源还有潜力，就要提出加强地质勘查的规划方案和支持矿产勘查开发的对策措施，包括培育矿业市场，改善商业性矿产勘查的市场环境，特别是矿业投资主体由国家逐步向企业和投资者过渡的办法，以及支持矿业发展的政策；如果国内资源条件不好，就要提出去国外勘查开发的规划方案，要求国家通过资源外交和相关的金融政策，支持企业“走出去”；有些我国优势战略性矿产，要有严密监控开发和出口的具体措施。我国的钨、锑、锡、稀土等金属矿产，国家已经注意控制了，但石墨、重晶石、膨润土等非金属矿产，尚未认识到它们重要的战略意义，大量出口而不加任何控制。对此，非金属矿产地质专家很忧虑，值得研究。
  2003-11-25
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