甄志丹 大闹天宫:关予对淳安防汛情况的几点思考

关予对淳安防汛情况的几点思考

联合国秘书长安南在纪念国际减灾日时说：“现在世界上90％以上的灾害都与水有关——不是水太少了导致干旱，就是水太多了导致洪涝、滑坡、气旋、飓风和台风。许多地区年复一年地遭受同样的灾害。”而山区又是自然灾害频发的场所，由于其特殊的地理、地质、地貌、环境，对减轻因暴雨、雪灾、滑坡、火山活动及构造活动(地震)等造成灾害损失提出了挑战。淳安县地处浙江西部，山地面积占县域总面积的84％，境内溪流众多，河床坡降大，水流湍急，是一个典型的山区县，气候属中亚热带季风气候北缘，雨量充沛且分布不均，地域差别十分明显，进入汛期，特别梅雨季节发生洪涝灾害概率极高，防汛压力很大，为减轻每年可能发生的洪灾所带来的生命财产的损失，有必要对境内防汛的重点、难点作一番分析与思考，并提出对防治要点的一些绌见，以引起各级政府和广大群众对防汛抗洪的重视：

一、防汛的重点

一提起防汛重点，自然就会联想起淳安的山，因这是形成洪灾的客观外部条件。其次是水，这是形成洪灾的主因。水的多少，集中与分散又决定了灾害损失的程度。从防汛的角度讲，水有其两面性，适当的降水是水利，反之是水患。水多了在形成洪涝的同时还可以引发山体滑坡、泥石流、崩塌等地质灾害的发生等。根据淳安多年防汛情况，分析其重点是：

l、从可能发生的灾种上分析，防汛的重点主要表现在以下三个方面：

一是“山洪暴发”。这是淳安的地理、气候条件所决定的，山洪暴发主要是一种局部性的洪涝灾害，造成的直接损失相对较小，但发生的频率相对比较高，几乎10年中有9年都会发生。如去年虽然是一个受旱比较重的年份，但在“8．11’’仍然发生了左口、宋村两乡的局部洪灾，造成了一定的经济损失。山洪暴发一般都发生在山区的小流域，规模不是很大，但具有不可预测的突发性，迅猛性及局部毁灭性的特点，表现为短期内暴雨比较集中、强度大，极易成灾，根据多年洪灾损失看，淳安凡发生较大的山洪时都会发生数量较多的房屋倒塌事故，特别是那些建在溪边、山边和低洼地段的土墙房屋更是如此，一冲即溃，损失惨重。据调查，我县现有直接注入千岛湖的小流域河道46条，覆盖全县，因此必须引起高度重点。

    二是山体滑坡。它是地质灾害的一种，近十几年来，在我们淳安表现得十分活跃。从95年至2001年的7年中就发生大的山体滑坡6次，平均每年0.9次；死亡45人，平均每次7.5人；伤19人，平均每次3人。随着经济建设的迅猛发展，各地因集镇建设、公路交通建设、水利工程建设、发展小水电等动土比较频繁，原有的山体结构受到了严重的破坏，为滑坡创造了条件，因此一到汛期或者遇大的暴雨时，山体滑坡等地质灾害就会随时发生。可见造成地质灾害的诱因是水。从县国土资源局2001年调查、掌握的情况看，全县共查明地质灾害点488处，其中特大型1处，大型灾害4处，中型32处，小型170处，微型281处。将对8646人构成威胁，可能造成的财产损失达1·1 4亿元。对这些隐患，特别是汛期我们应引起高度重视。因此，山体滑坡仍然是我县防汛的重点之一。

  三是山塘水库。淳安县现有已建山塘水库1133座，其中小(三)型以上275座，土坝占99％。这些水库应该说在长期防汛防旱时期都发挥了巨大的作用，可以说功不可没。但绝大多数建于五十年代到七十年代，限于当时的条件、材料和经济实力，相当多的山塘水库先天不足，存在一些不可忽视的缺陷：第一，少数工程设计不合理，有的坝坡过陡，溢洪道偏小；有的上游集雨面积大，水库库容太小，起不到防洪减灾作用。第二，少数工程施工质量差。有的坝基处理不到位，土质夯实不均匀，土质欠佳，坝形不规则，从而形成漏水等隐患。第三，工程建筑材料比较“土”。如先是松木涵管，后改成条石涵管，长期运行容易腐蚀变形，从而产生新的隐患。同时水库安全是一个动态的概念。随着运行的久远，受地球引力、地震等自然灾害的影响，也会发生变形，就象人一样也会生病，甚至出现危害。从上世纪九十年代以来，我县每年除险加固工程都在30一40座左右，就说明了这个问题，有的还不止修1—2次。由此可见，山塘水库的安全与否，取决于我们对其的呵护程度，也就是重视的程度越高管理得越好，它的安全度就越高。再则从山塘水库出险度分析，要么不出事，一出事准出大事，所以更是防汛的重中之重。

2、从工程的建成与否上看，在建水电工程的安全度汛是重点。特别是那些县以上重点工程，由于其投资大、规模大、施工场地铺得大，而工期又长、防洪设施差，一旦发洪水，稍不注意就可能出事。一方面给工程本身造成不必要的损失，另一方面也给上、下游人民群众的生产、生活安全带来严重危险，应当引起有关工程指挥部的高度重视。

  3、从防洪灾发生的时间上分析，其霞点曩要表现谯以下二个方面：一是洪涝发生的频率高。据历史资料统计分析，淳安大洪涝约四年一遇，中洪涝十年一遇，小洪涝两年一遇，加上局部性洪涝可以说十年八涝。二是从降雨的月季分配上看，防汛的重点应该是每年的梅季，因80％以上的中涝大涝都发生在梅季的5—7月。此季的雨量相对比较集中，强度大，此时不防更待何时。三是从一天24小时的情况看，是凌晨6—8小时内是应该防范的重点。因此时人们还在睡梦中，防汛的警觉意识下降，加上天黑，洪水泛滥情况看不清楚，容易产生麻痹思想。

    二、防汛的难点

防汛工作是一项关系人民群众生命财产安全的大事，因此，历来受到党和国家的高度重视，先后出台了防汛工作条例和《中华人民共和国防洪法》等法律法规，为我们搞好防汛工作提供了法律依据和有利条件。我们认为防汛工作不仅仅是一个责任的问题，不是光靠政府行政命令就可以解决的，它有其广泛的群众参与意识和认识是否到位的问题，自身的特殊性，那就是洪涝灾害出现的难以把握、难以预测性，受自然地理条件的限制，工程险情演变及突发性，以及群众防洪意识持续性等问题都是防汛的难点。结合淳安实际，具体地讲主要有以下两方面：  

1、怎么样进一步增强全民的防洪意识，其实并不容易。首先，从认识上分析，应该说经过多年广泛的宣传教育和组织措施的逐步到位，较过去是有了一定的提高，但人们在认识的程度上仍然存在较大的差距。一是省市县重视，有些乡镇村不一定重视；二是政府部门重视，一般群众不一定重视；三是主要领导、分管领导重视，其它干部不一定重视；四是专业主管部门重视，其它相关部门不一定重视，例如县政府新近出台的《关于实行防汛责任追究的若干意见》中，要求防汛指挥部成员单位应当做好各职能范围内的防汛预案，少数部门就表现的比较冷淡与无奈，好象你们防汛部门管得太宽，给他们增加了压力，所以防汛预案迟迟不能编制完成，有的虽然勉强编制了，但也是“三言两语”，内容很粗且没有操作性，有应付了事的嫌疑，没有把防汛工作看作是本部门本单位自己的事；五是洪灾频率高得时候重视，几年不出现了就不一定重视。

其次对防汛造成的灾难性后果总结经验、教训举一反三不够，很少从技术上、管理制度上和责任追究上进行总结完善。从历史的教训与对人的处理上，应该说教训不少，而真正受到渎职处分或处理的例子很少。结果导致大家防汛责任意识不强，责任也很难到位。

    2、怎么样提高专业化水平，增强对山洪灾害的预测预报性，也有较大的难度。

    首先防汛的最大难度在于天不我算，突发性强。暴雨的突发性同时也带来工程险情的突发性。从淳安特殊的地理环境上讲情况比较复杂，气候多变。就水文、气象预报的准确性而言是防汛的关键，它将为防汛指挥决策提供保障。水文、气象是防汛的耳目，这一点己成为大家的共识。因此，虽然现在的预测预报手段、方法已比较先进和科学，准确度较过去而言石了很大提高，所以，天气预报和水文数据已成为人们生活、生产不可缺少的一部分，但其预报的准确性离人们的要求、防汛的要求相差甚远。一般短期预报还比较准，可中、长期预报就很难报准了。俗话说得好，人算不如天算就是这个道理。

    其次是高水平的防汛专业人员严重缺乏，防汛体制不顺，经费不稳定，短期内难以提高对中长期预测预报水平。现在市以上防汛防办人员都是国家行政机关，实行公务员管理，县以下基本上都是事业单位、事业干部从事行政职能，管理权限低。严重缺乏专业技术人才。并且每年的防汛办公经费少且不稳定，防汛投入不足，防汛设备简陋，影响防汛水平的提高。

三、几点对策

针对上述防汛重点与难点，仅靠防汛、水利部门去解决是不现实的，必须依靠各级党委政府的高度重视，按照《水法》、《防洪法》的要求，实行依法治水、依法防洪。为了抗御可能发生的特大洪水，保护人民生命财产安全，促进淳安经济的快速发展，当前应着重采取以下对策：

  对策之一：工程措施

    (1)按照《防洪法》的要求，以流域为单位编制防洪规划。这是进行工程措施的前提条件，各条小流域在充分考虑洪涝规律和上下游、左右岸的关系以及国民经济对防洪的要求，确定重点保护对象、治理目标和任务，并根据财政状况，有计划地加以实施。

    (2)以小流域为单位，结合水电开发，按照防洪规划治理目标，有计划、有条件、按需要修建一批防洪水库和重点的、高标准的防洪堤。例如武强溪、上梧溪、进贤溪等流域的上游需要建一些防洪水库，白马、郭村、云港需要继续建一批高标准的防洪堤。使整条流域实现上蓄、中分、下排等立体式防洪要求。

    (3)积极筹集资金，加快除险加固进程，提高除险加固标准。水库的清隐除险始终是我们进行水利建设和防洪准备重点。为此，我们应该加快险病的处理步伐，使险库尽快脱险，彻底解决病库成因和白蚁防治等问题。条件许可的地方还应结合除险加固工程改善公路交通建设，拓宽铺平现有路面，保证各种车辆、抢险机具都能顺利上坝，为应急突击事件创造一个良好的条件。

    (4)大力开展河道整治，狠抓清淤扫障。根据流域防洪规划，在河道整治工程中，应留足河道行洪断面，让田与河；对一些断面不足又危及村庄房屋的水毁土地，就不要去恢复了，以免劳民伤财。对影响行洪安全的农户建筑作统筹规划，并坚持谁设障谁清除的原则，动员拆除。各相关部门必须紧密配合、综合治理，对于那些危害大，设障单位或业主不肯拆的，要按《河道管理条例》、《防汛条例》、《防洪法》的有关条款，强制执行。

    对策之二：非工程措施

    (1)、加大对防汛工作的宣传力度，不断增强全民防汛意识。防汛抗灾是一项长期任务，这关系到整个国民经济，涉及千家万户，所以它不仅是水利部门的工作，更要动员社会参与。要加大对《水法》、《防洪法》、《水土保持法》及省市县有关规章的宣传力度，除使用各种媒体进行有针对性的宣传外，应注重一些防汛防洪实例或案例图片来教育群众，以达到事半功倍的效果。不断提高广大干群“水患”意识、防灾抗灾意识和水法制意识。

    (2)、确实落实各项工作责任制。这里所说的落实，不是指光嘴上说说而已，也不是把责任状放在抽屉里，而是确确实实落实在每个人的思想上、行动上。现在己建立的诸如“行政首长负责制、防汛安全巡查责任制、洪旱灾情速报制，水库水位调试运用方案，抗洪抢险预案等”，经过多年的实际运用，我们认为总体上还是十分有效的，应该继续坚持，并不断加以细化、完善，使之发挥更大的作用。

    (3)完善防汛巡查监测体系。这是抓好防汛工作的关键环节，要确保在第一。时间发现险睛，第一时间汇报，处理到位。全县山塘水库巡查队伍己经建起来了，也有一定的资金作保证，这是一个好的开端。但这支队伍的素质还有待于提高，检查手段、巡查制度还有待完善，工作责任还应跟踪抽查，不能高枕无忧。一旦发现责任性不强，素质低下的巡查员就应坚决调换。

    (4)加强防汛队伍建设，提高工作效率。根据防汛工作性质，应积极向政府建议，将县防办列入国家行政机构进行管理。定编制、定人员、定经费。吸收一些专业技术水平高、工作责任心强和有一定工作经验的中青年干部来从事防汛工作。同时配备一些必要的工作条件，改善工作环境，确保防汛工作效率有个较快的提高，切实成为县委、县府的参谋部。