妈妈的围裙作文:童之伟：信访体制在中国宪法框架中的合理定位

童之伟：信访体制在中国宪法框架中的合理定位

　　【摘要】在我国宪法框架下，信访属于辅助政制的范畴，在历史上它是我国核心政制效能严重不足时应运而生的代偿性体制。因复杂的社会经济原因，信访体制一度在我国宪法框架中居于主导地位，后随着核心政制效能的逐渐恢复，其正义推进功能有所收缩。当信访体制发挥对核心政制的补充效用时，两者会相得益彰，若处置不当则难免造成两者间发生“零和博弈”。过度强调信访体制的作用，试图让它承担明显属于核心政制的功能，从中长期的观点看可能失大于得。我国宪法框架现在和未来的走向，应该是核心政制和辅助政制依宪法精神和法治原则各自回归其本位。从根本上说，消解信访困扰的根本出路，在于通过改革提升核心政制的正义推进效能。有必要改革现行信访处置机制，改革的方向应该是消除信访体制运行造成核心政制地位、权威和效能减损的现象和倾向。

　　【关键词】信访体制；核心政制；宪法框架；宪法；法治；改革

　　信访体制指公民信访（包括上访）及公共机构受访并做出相应处置的一套程式化的安排，它在当今我国的社会生活中具有特殊的重要性。但正如有学者指出的，“信访的特殊重要性与对它的学术研究是很不相称的。”{1}在建设法治国家的背景下，尽管最新统计显示，至2009年止，信访总量连续5年有所下降[1]，但如何恰当地看待过去和现在的信访及其相关受访活动，如何在宪法精神和法治原则下合理处置信访体制与核心政制的关系，怎样消解或缓解信访困扰，信访处置机制该怎样改革等等，仍然是我国社会应该形成基本共识的重要问题。要回答好这些问题，我们必须对信访在中国宪法框架中相对于核心政制的位置，做出合理的定位。本文试以学术界迄今为止已经产生的相关研究成果为基础，对这个问题做些探讨。本文的展开，是以将我国宪法框架所容纳的全部政治法律制度相对区分为核心政制与它的辅助政制两个部分为学理基础的。

　　一、信访体制在我国宪法框架中应处的位置

　　要对信访体制在我国宪法框架中的确切位置做合理、准确的把握，是一件十分困难的事情，因为，我国的宪法框架是动态的，且基于宪法和法律文本的体系与实际的情形也不尽相同。不过，从方法上看，我们还是应该先把握住我国的宪法框架，确定信访体制本来应该立处的位置，然后再以此为参照点对信访体制在现阶段的实际位置和未来应然的发展方向做出评估。

　　从结构、功能等要素着眼，我们不妨将我国宪法框架下的政治法律制度相对区分为核心政制和辅助政制两个部分。其中，核心政制指的是以人民代表大会制度为根本的那部分政治法律制度。在我国，核心政制包括宪法确认的掌握和运用公民基本权利、国家权力（在我国宪法中具体表现为职权和权限）的各项原则，宪法保障的公民基本权利，宪法设立的国家机构及其组织、职权与工作程序等等。与公民生活息息相关的各项宪法原则、基本权利保障体系、人大体制、行政体制和司法体制，都是我国核心政制的基本组成部分。本文所说的辅助政制，是相对于核心政制而言的，指的是那些总体上说来处于宪法框架之中，但相对而言处于人民代表大会制度之外的那部分政治制度。其基本特征是：要么宪法原则上确认了该项制度，如宪法序言确认“将长期存在和发展”的“多党合作和政治协商制度”，但宪法和法律都没有直接确认有关行为主体享有权利或赋予有关行为主体以权力（表现为职权、权限）；要么公民基于某项基本权利和国家基于相应的职责经过长期互动已经形成了某种制度性安排，但宪法和严格意义上的法律并没有直接予以记载和确认，如信访体制。这种体制的宪法渊源是我国《宪法》第41条。我国有多种辅助政制，其中地位最高的是政治协商制度，信访体制的地位或许仅次于政治协商制度，因而它也是我国辅助政制的一个重要组成部分。

　　核心政制与辅助政制的共性，在于两者都处在一国的宪法框架之中，而两者的差别，则主要表现在以下方面：(1)核心政制有完备、直接的宪法和法律依据，辅助政制只有间接、不完备或不具体的宪法或法律依据；(2)核心政制有宪法和法律规定的权利或权力为其相应行为主体的活动内容，而对于辅助体制，宪法和法律都尚未确认其行为主体享有任何权利或执掌任何权力。所以，核心政制与辅助政制的区分标准，并非看它们是否与法无涉，而是要从其法律根据是否充分、其活动是否具备宪定或法定的权利或权力等标准来判断。

　　诚然，我国的辅助政制，不论是政治协商制度还是信访体制，都是有一些不同位阶的法规范性文件做依据的，但这些依据尚不足以使它们具有核心政制的性质。关于政制协商制度，我国《宪法》在其序言中确认：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”据此我们可以说，多党合作和政治协商制度是宪法规定的政治制度，但由于宪法、法律既没有赋予各级政治协商会议以国家机关的地位，也未授予政治协商会议执掌和行使任何国家权力，所以，政制协商制度不属于我国核心政制的范围，只是其辅助政制的重要组成部分。至于信访体制，宪法并没有提及“信访”二字，人们只能从《宪法》第41条的有关规定中概括和引申出“信访”的含义。《宪法》第41条规定：“公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”我们由此可以看出，从公民方面看，宪法的相关规定并没有直接肯定和规范信访或上访活动，因而至多只是暗含公民有通过信访或上访的方式行使相关基本权利的空间。从国家的角度看，宪法的相关规定也没有直接肯定信访行为，且宪法、法律都没有直接对受访的组织与活动加以确认和规范，当然也就无所谓宪法和法律授予信访机构以职权的问题。在这些方面，现行《宪法》是如此处置的，1954年《宪法》、1975年《宪法》和1978年《宪法》及依据它们制定的法律也都是如此处置的。

　　当然，早已有用于规范公民信访和相关国家机关受访活动的行政法规，即国务院制定的《信访条例》，还有不少省、自治区和直辖市颁布的地方性法规，但这些规范性文件毕竟只是法律的下位规范，不是宪法确认的严格意义上的法律，因而它们的存在只能表明公民信访和公共机关处置受访的活动有一些较低位阶的法规范性文件做支撑，不能证明它是我国核心政制的组成部分。

　　根据上述情况和现行《宪法》第5条确立的“实行依法治国，建设社会主义法治国家”的原则，我们对信访体制可获得如下几点认识：

　　（一）在我国宪法框架中，相对于核心政制而言，信访体制只能算作我国核心政制之辅助政制的一部分。因此，核心政制与辅助政制间应该主辅分明，信访体制的存在和发展应该服从、服务于核心政制存在和发展的需要。

　　（二）在我国宪法框架中，从功能上看，信访体制只能补核心政制之遗缺，或作为核心政制运行的“润滑剂”发挥效用，不能与之分庭抗礼。在通常情况下，信访体制不宜取代或部分取代核心的功能，更不可以妨碍核心政制正常发挥制度效用。

　　（三）信访体制既然是外在于核心政制的东西，它在我国整个的宪法框架中的实际效用如何，当取决于它本身的状态及其与核心政制的协调配合情况。如果信访体制与核心政制配合得宜，在制度上自然会相得益彰。但是，若两者协调配合不当，致使信访体制与核心政制相抵触，从而使信访体制在不同程度上损害核心政制及其所体现的正义价值，那就不正常了。如果出现信访体制与核心政制相抵牾的情况，应该根据充分发挥核心政制效用的需要调整信访体制。

　　（四）信访是公民享有和运用《宪法》第41条规定的基本权利的一种形式或行为方式，其本身并不是一种基本权利，也不是某种基本权利的具体构成分子。有学者主张将《宪法》第41条赋予公民的权利概括为或从中推定出“信访权”{2}，但此说缺乏宪法依据，也没有法律依据。即使从学理上看，也尚未见有学者提出和证明信访是某种基本权利的具体存在形式。将信访称为“权利”的做法有不适当地人为拔高信访和受访行为的法律地位之嫌。

　　（五）在某些发展阶段，旺盛的信访的需求以及信访体制在宪法框架中居于显要位置，这类状况的存在只是表明，此时核心政制在很大程度上还没能建设到位，还不能承担起本应由其承担的正义推进功能。核心政制建设不到位的具体表现，通常是宪法实施不充分、公民基本权利保障状况不理想、民主形式不丰富、法制不够健全等等。

　　二、信访体制扩张及其与核心政制中某些制度一度主从易位的根本原因

　　我们说核心政制与信访体制应是主辅关系，那是参照宪法和法律的规定和精神作出的判断。但是，由于复杂的社会政治原因，我国历史上真实的情况并不总是这样。事实上，“文革”十年动乱结束后，一段时期内社会甚至出现过核心政制中的某些制度与信访体制主从易位的情形或状态。这一情况值得重视和反思。应该说，如果这种情况出现在新政权建立初期，那算正常[2]，出现在建立政权多年之后，它反映出的弊端就很严重了。不过，更重要的是，面对这种情况，人们应当清楚，这不是正常的正义推进状态，在正常状态下，一个国家靠核心政制就应该能基本实现社会的公平正义，辅助政制发挥正义推进效能只是从旁加以襄助或锦上添花。

　　基于中国特殊的历史条件，信访体制早在1950年代初就出现了，几乎与新中国与生俱来。据考证，信访体制萌芽状态为1950年成立的中共中央办公厅秘书室，该室的主要职能是负责处理民众写给中央领导的信件，接待上访人员，角色相当于秘书{3}。

　　信访体制在组织上扩展到各级各类国家机关，在功能上延伸到民主监督、公民权利救济等领域，那是多年后的事情。1951年6月7日，政务院颁布了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》。1954年到1957年间，因合作化、反右等等运动出现一些问题，致信访数量猛增。中央党政系统有50多个机关或部门设立了信访机构。据统计，国务院秘书厅1956年受理的信访数量约等于1951年7月至1954年6月的2.5倍，1957年1月至9月是1956年同期的2倍。全国所有地区、所有部门的信访都出现了类似的大幅度增长{4}。到1963年9月，中共中央、国务院又联合发出了《关于加强人民来信来访工作的通知》。至此为止，可以说我国的信访体制已经形成。不过，在那个阶段，信访的地位还不十分突出。

　　经过文革十年动乱，到1979年～1981年前后，信访一度在事实上取代了核心政制中的各种纠纷解决体制的地位，成了中国宪法框架的中心环节。中共十一届三中全会后，数以百万计的公民先后写信或上访，要求平反历史上形成的冤假错案、落实政策。中央信访工作机构仅1979年受理的来信来访就高达127万件或人次；同年年底，中央还成立了处理上访问题领导小组，先后抽调了约20万名干部，在全国处理上访、解决历史遗留问题{5}。自1979年至1981年3年间，信访数量之大，上访人数之多，国家投入处理上访问题的人数之众，都是前所未见的。

　　正是在那个时期，信访，尤其是上访及受访的组织和活动，一度成为了我国解决纠纷时占主导地位的形式。在那个以平反冤、假、错案为社会生活基本标志的年代，大多数纠纷实质上都是在信访过程中解决的。那时，行政、司法等国家机关在解决纠纷方面的作用，往往限于根据党的信访接待部门的处理结论为信访者办理必要的法律手续，解决纠纷的宪定制度事实上成了信访体制的辅助制度。这种历史上罕见的情况主要发生在1979年和1980年。

　　上述情况表明，在《共同纲领》、1954年《宪法》、1975年《宪法》和1978年《宪法》框架下，我国核心政制在宪法框架中的主导地位逐步下降，以致到了1979年、1980年前后，信访这种辅助体制居然反辅为主，出现了与核心政制某些制度的主辅易位。1981年后，信访体制虽不再在宪法框架中居于主导地位，其纠纷解决功能也有所收缩，但却一直在我国宪法框架中举足重轻，直到现在。

　　面对这种情况，人们难免要问，即使在辅助政制中，信访也不是最重要的体制，但它在历史上的实际地位为什么会一度跃居宪定司法体制之上，而且始终在我国宪法框架中占据要津呢？我以为，历史地看，信访体制在我国宪法框架中的地位之所以变得如此突出，有深刻的社会政治原因，其中主要有如下数种：

　　（一）数十年来，我国权力高度集中于中央，地方持有的解决纠纷的手段和资源很少。首先，我国实行的单一制，在国家结构形式上决定了权力高度集中于中央，只有中央、上级能够解决地方、下级解决不了的各种问题。按《宪法》序言的定位和《宪法》第3条的规定，我国是一个“统一的多民族国家”，“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这种体制虽然据此应称为民主集中型单一制，但由于“充分发挥地方的主动性、积极性”的前提和基础是“中央的统一领导”，所以实际上权力集中程度高于一般单一制国家。中国幅员辽阔而又实行单一制，因而权力集中程度必然特别高。其次，长期实行的计划经济体制也促使权力高度集中于中央和高层。至少在1993年《宪法》第7条修正案通过前，我国一直实行的是计划经济体制，而计划经济体制集中统一的特点必然要求社会经济资源配置从根本上由中央国家机构，尤其是中央国家行政机关主导；所以，计划经济必然是权力经济，更确切地说，计划经济必然是中央行政权力经济。

　　权力集中在谁手中，谁就握有解决问题的钥匙，这是常识。显然，在高度中央集权的体制下，经由中央或上级是解决下级或基层纠纷的最便捷途径。

　　（二）公民的一些权利在历史上长期缺乏足够有效的保障，地方上官民对立的情形比较严重，而对言论出版等表达领域的权利和自由的某些限制又使得地方的突出矛盾、一些弊端在新闻媒体上得不到真实及时的反映，公众不能通过新闻媒体对公共机关和官员的行为进行自主的监督，遭遇不公平的际遇往往只能向上求助。在这种情况下，地方出现的问题很难在地方经由民主和法制的途径解决。因为，暴露和发现问题是解决问题的前提，而某些地方公民批评和建议的权利和自由得不到充分有效的保障，就意味着媒体难以刊登曝光本地公共机构和重要官员劣迹的文章，意味着弊端无从在本地公之于众、问题无从在本地解决，只有“捅”到上级，才有解决的较大希望。

　　（三）审判、检察机关独立行使审判权、检察权的阻力较大，办案公信力偏低，司法正义在较低级行政区域和基层难以落实。1949年的《共同纲领》只规定要“制定保护人民的法律、法令，建立人民司法制度”，没有涉及司法机关独立行使职权问题。1975年《宪法》和1978年《宪法》也没有提到司法机关独立行使职权。1954年宪法第78条规定了“人民法院独立进行审判，只服从法律”，但从实际情况看，这一条中独立审判的内容并没有真正得到落实。

　　1982年通过的现行《宪法》第126条规定，“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”《宪法》第131条对检察院也有内容相同的规定。这些规定给执政党领导司法机关和人大监督司法机关的工作留下了空间，同时也带来了如何按宪法规定具体处理好执政党的地方组织、人大及其常委会与司法机关间关系的复杂课题。1982年《宪法》已经施行近28年了，但这个课题一直在艰难探索中，司法机关行使职权所需的独立性还没有具体制度的保障。司法的权威从根本上说不是由司法机关手中掌握的强制力大小所决定的，而是由其独立性大小和办案的公正性强弱所决定的，它主要源于公民的内心确信。

　　（四）过多社会纠纷不能在法治的基础上和法制的框架内解决，只好反过来求助人治特色浓厚的信访体制。而通过信访体制解决问题，在很多情况下不过是借重上级乃至中央国家机关及其工作人员自上而下地进行干预。其特点之一，是公共权力的法外存在和法外运用。孤立地看，似乎法外存在和运用的权力越大越能解决具体纠纷，但从制度上看，由此带来的负面影响又必然大于它的正面意义。借助这种方法能解决纠纷，但这种解决纠纷的办法本身又导致更多的纠纷。上访涉及的问题是否能够解决，很大程度上取决于上访行为受关注的程度，取决于上访者施加压力的大小。所以，往往是上访者越往上闹问题越有希望解决。“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”，这些民间顺口溜在特定意义上是很能反映社会状况的。这种信访机制的存在，也是大量信访形成的一个重要原因。

　　1980年代初以来，30年过去了，直接决定信访体制产生和发展的动力和原因虽有重大改变，但从总体看却尚未根本改变。在造成信访体制扩张的传统动因中，已发生重大改变的因素只有经济体制。现在计划经济体制基本上退出了历史舞台，市场经济体制已经大体到位，虽然我国对经济生活的干预程度与欧美实行市场经济的国家相比仍然较强。

　　此外，我国宪法在上世纪末确立了“实行依法治国，建设社会主义法治国家”的法制建设方向，在道义上、实践上包含了对人治的否定。这在核心政制建设方向上，是有全局意义的。当然，在现实的法律生活中，对人治具体否定到什么程度，否定其中哪些内容或做法，如何划定人治与法治的界限等问题，将会是人们长期争论的话题。30年来，属于核心政制的构成要素也是有改进或变化的，只是它们主要表现为形式更完备一些、操作更规范一些而已，较实质性的内容变化较少。

　　三、现行信访体制与核心政制间时常出现的“零和博弈”关系

　　历史地看，信访是核心政制效能不足时应运而生的代偿性体制。一个社会或国家，如果宪法、法律设立的核心政制无法充分、有效地解决纠纷，不能满足社会需求，那就必然发展出某种非正式体制来补充核心政制的正义推进功能。于是，在执政党关于党与群众的关系、人民群众与国家政权的关系的理论架构下，信访这种法外体制就应运而生了。并且，由于核心政制事实上不能不借重这种法外体制的正义推进效用，久而久之，有关决策机构反过来又不能不赋予该辅助政制一定的合法性。

　　我国的信访体制历来在很大程度上与核心政制有一定冲突。有学者将现阶段的信访活动大致分为参与类信访、求决类信访和诉讼类信访三种类型{6}。这是比较符合实际的分类。参与类信访主要表现为公民对各级各类公共机关（包括各级人大、政府、法院、检察院，很大程度上还包括执政党的各级地方组织）的工作提出建议、意见及批评的信访事项。一般来说，公民的这类信访不是当今信访的主要表现形式，它们和相关公共机关应对这类信访的回应机制，均不涉及争议的解决，因而与核心政制不会发生直接冲突。但是求决类信访和诉讼类信访情况就完全不一样了。求决类信访和诉讼类信访构成信访的主流，其突出特征是上访，即访民上有关公共机关之门“走访”，或到相应上级机关乃至进京“走访”。

　　从根本上说，一切与宪法、法律（不包括其下位的法规范性文件）规定的组织、职权和工作程序相抵触的解决争议的机制，包括信访处置机制，客观上都会与核心政制相抵触。求决类信访和诉讼类信访及有关国家机关的相应受访处置活动，其实际作用有时并不是在辅助和加强与之相对应的核心政制，而是在削弱乃至损害那些核心政制。例如，公民、法人或其他组织对具体行政行为不满意，在申请复议并经过复议后，他／她既不服从复议决定，也不依法向法院起诉，而是选择走上访之路。如果上访者在这类情况下上访，如果上级公共机关在这类情况下受访和另行做出处置，其行为就有损害核心政制的性质；同理，经过了一审、二审、再审的司法案件，上级法院或乃至最高院如果还接受当事人的申诉并做出有可能改变既定裁判的处置，也具有损害核心政制的性质。损害了核心政制的什么内容呢？具体说来，就是损害了宪定司法体制的地位和权威。