祥子是老舍:童之伟：信访体制在中国宪法框架中的合理定位(3)

童之伟：信访体制在中国宪法框架中的合理定位(3)

　　从宪法和核心政制襄助论的角度看，对于信访体制的改革，不论是从现阶段的还是中长期的，我们都只能朝强化核心政制建设或改革的方向展开。或许，相对而言这是消解信访困扰、从根本上提升我国宪法框架效能的最合适的途径。

　　但是，具体应该循什么样的路径来推进核心政制的建设或改革才能从根本上消解信访困扰、提升宪法框架的效能呢？显然，简单化地开出一剂解决信访困扰的药方是再容易不过的事情，但也是最没有意义的做法。我以为，对于法学研究人员来说，具体怎么做不是最重要的，最重要的是结合中国宪法框架建设的具体情况和长远需要，对信访体制与核心政制互动关系的发展方向做一个恰当的评估。在这方面，基于已有的论述，本文谨表达下面几点看法，供关注相关事务的机构和人士参考：

　　（一）信访体制的运用和改革，应该在以宪法为基础的大框架下思考。在这个框架下，信访体制是辅助政制的一部分，它是从属于核心政制的，它的建设或改革应该服从和服务于核心政制的建设和改革，它与核心政制的关系应该按这个定位来梳理。如果这个思路是正确的，那么，我们可能不得不怀疑迄今为止仍很流行的一些提法或做法的恰当性。例如，媒体上不时可见的“信访法制化”这一提法的合理性就值得怀疑。因为，这个提法无异于主张将信访这一属于辅助政制范畴的体制提升到核心政制的层面；但问题是，我们为什么不通过建设、健全核心政制来提高宪法框架的效能，却舍本逐末提升辅助政制的地位呢？而且，主张“信访法制化”，实质上是要求改变现行宪法确定的各级各类国家机关间的职权配置格局，因此，将这种主张付诸实践的过程，必然同时是一个削弱或损害核心政制的过程。又如，“大接访”的提法和成立横跨两个或两个以上地方国家机关的信访协调处置机构解决具体纠纷的做法，往往也同宪法关于法院独立行使审判权和检察院独立行使检察权的规定及精神相抵触，同样会造成运用辅助政制却削弱或损害核心政制的后果。

　　（二）我国消解信访困扰的根本出路，在于建设、改革和完善核心政制、提升其正义推进效能。建设、改革和完善核心政制主要涉及许多具体制度建设的课题。其中，首要的课题是提升公民基本权利的保障水平，尤其是私有财产权保障和言论出版等表达方面的自由的保障水平。温家宝总理在十一届全国人大三次会议上所作的《政府工作报告》提出，要“创造条件让人民批评政府、监督政府，同时充分发挥新闻舆论的监督作用，让权力在阳光下运行。”{21}我们应该创造一种条件，让媒体可以在有法可依的前提下依法自主发表意见，批评本地公共机关及其工作人员，发生争议时循司法途径解决。

　　消解信访困扰有赖于建设与市场经济的特征相适应的民主形式和法权配置格局，从根本上解决好官民间的有效沟通和良性互动问题。市场经济是由市场在社会经济资源配置方面起基础性作用的经济体制，与此相联系，政治法律生活的原则应该与经济生活的原则相一致，即政治法律资源的配置应该由市场化的竞争过程来完成。这项工作主要包括如下内容：1．执政党内部的民主制度建设。政党民主化建设是社会民主化建设、国家民主化建设的前提和基础，是各级国家权力机关能够有效反映民意的政治基础。按照政治法律资源配置与社会经济资源配置相一致的原则，执政党各级领导班子的成员和执政党拟向国家机关推荐的领导工作人员的候选人都应通过竞争的途径产生。2．执政党各级组织与相应国家机关之间关系的法制化、规范化、程序化。中共十七大报告强调，要坚持依法治国基本方略，提高依法执政水平，“推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，为党和国家长治久安提供政治和法律制度保障。”{22}3．各级人大代表以及人大常委会、“一府两院”主要领导人的直接的和有序的竞争性选举。形成竞争性的选举制度是促使这些掌握和运用公权力的人对下负责的法制保障。在这方面，首先应该按现行《地方各级人民代表大会和人民政府组织法》的规定彻底落实地方国家机关正职领导工作人员的差额选举，让等额选举真正成为例外的或极个别的情况。4．中央与地方国家机关之间以及上下级地方国家机关之间的职权配置模式，虽属国家结构范畴，但归根结底也是由所属社会的民主化程度决定的。在这方面，进行以权力配置结构重心下移为表征的改革是从根本上消解信访困扰的一个重要条件。

　　对消解信访困扰有最直接意义的，或许莫过于设法提升司法机关、尤其是法院的权威和公信力。司法权威和公信力是司法机关长期独立公正地行使职权才能积累起来的重要柔性资源。改革开放30余年来，我国司法的权威和公信力时而有所积累时而大量流失，从总体上看至今仍然严重缺乏。司法的这种状况不仅对国家的长治久安构成巨大的潜在威胁，也是信访困扰逐步形成和发展的一个重要根源。我国的司法，最需要的是独立行使职权的条件和中立公正的形象。所以，执政党领导机构应根据司法领域执政不同于在立法、行政等领域执政的特点，改善对司法的领导。

　　（三）在核心政制的建设或改革取得显著成效之前，我国的宪法框架将不能不继续借重信访体制，舍此没有其他更好的选择。离开公民基本权利保障水平的提升、离开执政党内部的民主制度建设、离开各级人大代表和地方各级国家机关领导工作人员的竞争性选举、离开司法独立的有效保障，要消解信访困扰是做不到的，因而在这种状况下谈论弱化信访体制也是没有任何实际意义的。在这种情况下，借重信访体制并让信访体制介入核心政制的作用范围、承担起后者已然缺失的部分功能，乃是不以人的意志为转移的客观需要。

　　当然，在借重信访制度时，应该以最大限度地减少对核心政制地位和权威的损害为原则。我国核心政制的发展在地域上是不平衡的，在时间上也存在阶段性差别，因此，在有些时候有些地方，主事者通过主观努力将信访和受访处置活动对核心政制的地位和权威的损害减少到接近于零而仍能实现公平正义，也不是完全不可能的事情。

　　（四）毫无疑问，就我国的宪法框架的发展趋势看，信访体制应该趋于淡化或消亡，其现有的绝大部分乃至全部功能，都应逐步由核心政制来承担。我国《宪法》不仅创设了核心政制，还将人民委托给国家的全部权力授予了核心政制范畴的各种行为主体掌握和运用，这类行为主体从根本上说就是全国人大和地方各级人大。[9]所以，按我国宪法及其确认的各项基本原则的要求，核心政制原本就承载着推进正义的全部宪法责任，在社会的公共生活中理应努力承担起国家宪法框架的全部功能。

　　信访体制的淡化，可以而且应该分阶段进行。首先应淡化或逐步取消的是针对法院二审或再审裁判的所谓涉诉信访及上级的相应受访处置的做法。针对权力机关的信访应该以人大代表的选民接待路径来取代。针对行政部门的信访具有较多的合理性，完全可能长期存在，故这部分信访的淡化问题宜延后讨论。

　　（五）为在现行宪法架构下获取宪法框架的最大效能计，信访体制安排与核心政制的改革和建设，应该明确两者相互关系之定位并予以通盘考虑。近十余年来，信访制度研究和信访处置方面尚未做到位的事情之一，就是没有在对我国宪法框架做核心政制与辅助政制划分的基础上，明确将信访体制定位为辅助政制的一部分。这种信访体制宏观定位不明的情况，造成了信访体制发展与核心政制改革和建设方面出现了诸多不协调甚至相互抵牾的情况[10]，也给社会大众留下了有关方面胸无成竹、偏于一端、头疼治头、脚疼治脚、穷于应付的印像。为避免一再地重复出现这类情况，逐步扭转欲消解信访困扰而又不得其法的被动局面，将信访体制定格在辅助政制中并将其功能限制在辅助政制的范围内是非常必要的。这首先是一个认识问题或理论问题。

　　一方面，不论在我国还是在任何其他国家的宪法架构下，单靠核心政制就应该能够有效解决社会的绝大部分纠纷、基本实现与其社会发展阶段相适应的公平正义；另一方面，任何国家的核心政制都很难完全不要辅助政制支持，单独承担起推进公平正义的全部重任。按常理可以推断，一国如果过度依赖辅助政制，那就表明该国核心政制本身不够强固、无足够效能，需要予以加固或进行系统性改革。由此反观现实生活可知，如果我国出现了宪法框架特别需要加强的情况，那么，人们首先应该关心的是核心政制的建设或完善，其次才应考虑向信访体制求助并强化这种体制。同理，我国宪法框架如果表现出了对信访体制的极大的需求，那真实情况就是核心政制急需加固或急需调整、改革。

　　笔者以为，核心政制与信访体制各安其位的正义推进模式应该主导信访体制建设的未来方向。这种模式的特点，是明确宪法框架在结构和功能上以核心政制为主体，信访体制等辅助政制处在襄助者的位置；前者是宪法、法律规定的制度，后者不进入由法律规范的层次，处于法律规定的体制之外，对前者处于从属地位。在这种模式下，核心政制与信访体制的连接，应该由位阶低于法律的法规范性文件如行政法规、地方性法规、司法解释等充当“粘结剂”。可以说，这是最为贴近我国现行宪法和相关法律的正义推进模式，也是笔者站在核心政制襄助论立场所唯一能够主张的正义推进模式。

　　（六）有必要改革现行信访处置机制，改革的方向应该是消除信访体制的运行造成核心政制地位、权威和效能减损的现象。依照宪法、法律的规定和精神，核心政制与信访体制的定位是清楚的，即前者是宪法框架的主体，后者对前者处于从属地位，前者是宪法、法律确认的体制，后者是由从属于宪法、法律的下位法规范性文件确立的辅助体制。但在我国正义推进的实践中，核心政制与信访体制在法律上的界限和地位差异往往被忽视，以致这两个不同方面的构成要素犬牙交错、似分未分，在正义推进过程中时而相互为用，时而又进行零和博弈，往返拉锯。其后果是：一方面，核心政制效能不彰，衍生出大量的信访需求，形成在落实公平正义方面对信访体制的过度依赖；另一方面，信访体制在补充核心政制效能，协助其落实公平正义的同时又不同程度地损害或削弱核心政制。

　　在现行信访处置机制下，事实上进入了核心政制范围并与之内容相异的那部分信访的体制性要素，往往与核心政制形成“零和博弈”关系，两者在正义推进过程中形成的竞争通常也具有零和博弈的性质。按上文表述过的思路，可在逻辑上将信访体制与核心政制的组合互动关系分为两种行为模式：一种是各安其位、谨守分际模式，在这种模式中，信访机构的设置虽无法律依据，但有行政法规或地方性法规等法规范性文件为依据，其活动充分尊重宪定机构的地位和职权；另一种是未安其位的信访行为模式，其主要特点是设置或运用专门机构、超越法定机构和程序处置信访纠纷。未安其位的行为模式的一种典型表现，是设置无法律依据但其实际权力却横跨一个以上国家机关的信访处置机构，其活动往往损害宪定国家机关的地位和职权。在各安其位、行为模式中，信访体制对核心政制起辅助或补强作用；但在未安其位的行为模式中，信访体制的作用通常具有双重性，即既推进公平正义，同时又伴有损害核心政制的地位和权威的副作用。这种两面性我们可以从某些联合接访行为中找到印证。如果我们能够深切体认核心政制与信访体制在地位和职能上的消长关系，在政制体制改革进程中对之因势利导地加以适当处置，或许从根本上消解或有效缓解社会的信访困扰就会不再是一件特别困难的事情。

　　【注释】

　　{1}应星．作为特殊行政救济的信访救济[J]．法学研究，2004，(3)．

　　{2}刘大生．上访权的实现与接访压力的化解[J]．中国改革，2005，(5).

　　{3}信访工作课题组．关于基层信访工作的考察报告[J].中共四川省委省级机关党校学报（新时代论坛），2005，(4).

　　{4}刁杰成．人民信访史略[M]．北京：学苑出版社，1996：75.

　　{5}魏武．新中国60年信访制度不断规范完善[EB/0L](2009-09-21）http：//www.sina.com.cn.

　　{6}周梅燕．理性求解中国信访的制度困境[J]．半月谈，2004：（13）．

　　{7}秦佩华．为党分忧为民解难—新中国成立六十年信访工作综述[EB/OL]．（2009-11-11）．http：//cpc.people.com.cn/GB/64093/64387/10354772.html.

　　{8}彭玉鸿，古孟冬．联合接访破解涉法涉诉信访难题[EB/OL]．（2009-12-25）．http：//www.yzlegal.com/index.asp。

　　{9}马怀德，“信访不信法”的现象值得高度警惕[N]．学习时报，2010-02-05.

　　{10}记者．政法委书记：信访问题要防止花钱买平安[EB/OL]．(2009-11-13)http：//news.qq.com

　　{11}各地频现非正常劝阻上访，政府花钱买短暂稳定[EB/OL].(2009-06-23).http：//www.sina.com.cn

　　{12}李秋学．信访制度改革若干问题探讨[EB/OL].(2007-01-25).http：//www.shwd.net/shownews.asp.

　　{13}于建嵘．信访制度改革与宪政建设[J]．二十一世纪，2006，(5).

　　{14}黄钟．信访制度应该废除[EB/OL].(2005-04-05)．http：//www.zisi.net/htm/wwzh/2005-04-05－13344.htm.

　　{15}魏旋君．期盼《信访法》制定纳入立法规划[EB/OL]．http：//www.jx-xinfang.gov.cn/sjgz/201003/t20100311_7717.htm.

　　{16}记者．耿志声会见德国巴伐利亚州议会信访申诉委员会主席亚历山大？柯尼希一行[EB/OL].(2006-05-29)．http：//www.gjxfj.gov.cn/2006-05/29/content-7118647.htm.

　　{17}记者国家信访局赴澳大利亚、新西兰公民申诉工作考察圆满结束[EB/OL].(2009-02-03).http：//www．gjxfj.org/2009-02/03/content_15587056.htm.

　　{18}记者．国家信访局赴英国公民申诉制度培训考察圆满结束[EB/OL]．(2006-05-29)．http：//t555.cn/gzyw/2010-01/11/c_13132841.htm.

　　{19}于建嵘对信访制度改革争论的反思[J]．中国党政干部论坛，2005，(5).

　　{20}姜明安．改革信访制度，创新我国解纷和救济机制[EB/OL]．(2005-05-19)．http：//www.publiclaw.cn/article/Details.asp？Newsld＝471&Classid＝&ClassName.

　　{21}温家宝．在第十一届全国人大三次会议上所作的政府工作报告[EB/OL]．(2010-03-15）．http：//www.chinacourt.ogrg/htm/article/201003/15/.{22}胡锦涛．高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗—在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告[G]//人民出版社．中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编，北京：人民出版社，2007：28.