喝圣水坐脸吃黄金小说:关于我国政府公共管理法治化的思考

　　论文摘要：探讨了如何进一步发挥政府在完善社会主义市场经济建设中的作用，政府如何运用市场的方法来管理公共事务，提高公共行政服务的质量和效率，实现公共管理的现代化。

　　一、我国政府公共行政的现状分析

　　政治学中通常涉及“统治”(government)与“治理”(governance)的关系。学者们普遍认为：“统治”与“治理”是两个不同的概念，权威的主体、权力运行过程中的向度都有所不同，并且，治理也不是万能的。对于政府主体而言，统治与治理是发展的两个阶段。在“统治”的理念下，重在研究公共行政的问题，研究政府的内部矛盾、权力的集中、不可替代性与统治的效果。在“治理”理念下，重在研究公共管理问题，强调多中心与权力的泛化。我国目前政府公共行政在很大程度上仍处在传统阶段。传统公共行政实质上就是具有广泛影响的“官僚制”政府的职能，它最显著的特征表现为两个方面：其一是强调公共事务及公共服务的官僚独占模式，认为政府组织才是提供公共服务的基本形式；其二是注重官僚制组织机构的层级和严格的规章制度，以保证组织运转的效率。

　　长期以来，我国政府公共行政部门一直被机构臃肿、队伍庞大、效率低下、财政危机、官员腐败等问题所困扰。针对这些问题，我国政府曾进行过多次以精简机构、人员为主要内容的行政改革，虽然也取得了一些阶段性成效，但却始终未逃脱“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的怪圈。20世纪90年代提出建立社会主义市场经济，对行政改革提出了新的要求，也为其注入了新的动力。但是，由于受主客观环境的制约，基本上还是处于传统的政府管理体制框架内进行，局限于政府内部关系的调整，而没有真正意义上涉及到政府与社会、政府与公民、政府与国家等关系以及政府角色、职能、行为规范、效率与质量、绩效评估等更为重要的内容，因此，改革的效果也是相当有限的。直到现在，我国公共行政中仍然存在着许多和社会主义市场经济不相适应的问题，一是“黄宗羲定律”的怪圈不容易冲破。现代服务型政府的最大挑战一是交易成本太高，而且大有越来越高之势；二是有效的监管机制难于形成；三是没有把“游戏规则”的制定当作政府服务的主要内容，避重就轻，搞表面文章或者有了规则不按规则办事。对影响发展的利益结构视而不见，对阻碍发展的体制因素不敢触及甚至不惜拿公家的利益为自己买一分“保险”；四是政府政策的应对措施过于缓慢。这些问题中有的已成为政府公共行政中的顽症，严重阻碍了行政改革的推进。随着社会的发展，社会公共事务越来越多，政府的职能也不断细化。如果每增加一项职能，政府就要设立相应的机构或部门来承担的话，则政府的职能越分化，其规模就越庞大，随之财政预算也会不断增加，那么机构膨胀和财政危机也就成为必然。

　　在传统的官僚体制中，在存在官员特权和政府对公共权力的垄断及公务员薪金不高的情况下，官僚主义和官员腐败几乎是不可避免的。要解决这些问题，必须从体制的深层次着手。应该说，传统公共行政是与一定的历史条件相适应的，它的主要功绩在于把公共行政从一般政治活动中分离出来，使公共行政专业化，特别是它注重行政组织建设和制度建设，加强行政和效率研究，从而强化政府对社会的管理。它解决了人民当时希望解决的问题，如社会稳定、社会基本保障和公平、社会公共物品的供给。然而随着社会的发展，尤其在全球化和信息化高度发展的当今社会，传统公共行政的模式已经表现出越来越多的缺陷。

　　二、WTO态势下我国政府公共行政方式的转变

　　公共管理要讲“公共服务职能”，既是理论本身的要求，又是实践发展的必然。笔者认为，在阶级社会或存在着阶级与阶级斗争的社会里，强调公共管理的公共性丝毫无损其政治性内涵。因为历来国家、政府都是具有鲜明的阶级性、政治性，即使是一般的社会组织，也带有或多或少的政治特征。如果公共管理不讲政治，背离公共性，也就丧失了自身的本质特征，变成一般的管理理论，而不再成为公共管理了。在实践中，更大的危害表现在于：由于不讲公共服务性，不科学区分不同国度公共性的相异性，在共同管理的抽象思维中，简单地照搬照抄，在改革中片面强调市场化与管理主义，使得公共部门一贯秉承的公平、正义、责任意识等道德伦理观念和必要的规制限定作用大为削弱。特别是在我国加入WTO的情势下，导致政府公共部门本应具备的公共性、规范性的价值观丧失，其结果只能是误导而非引导。为此，我国在大胆引用新的公共管理理论方法的同时，重建其规范性价值观，提醒不要忘掉公共性是十分必要的。西方公共管理理论的发展是20世纪西方社会进步的结果。初期的发展以外部环境推动为背景，后期发展则表现为双重背景的支持：一是理论自身成熟与自我发育的需要以及学者们的推动，二是民主政治的成熟、经济秩序的整合与经济水平的提高、文化更新和社会制度的变迁与完善。两者共同促使公共管理理论不断发展，并在公共领域显示出指导效应。从实践角度说，西方发达国家在公共管理改革中对“公共服务”涵义研究和把握比较明确，目前更多强调的是管理方法的改变，即把企业的管理机制与市场机制引入政府管理领域。而我国，除了引入企业管理机制与市场机制外，更主要的工作是明确政府的管理职能范围应只限于管理公共事务，对非公共事务要敢于放权并且敢于承担责任，做到尽职尽责；在管理主体上必须让社会组织与公民力量广为参与，正确地体现社会自治和民主，这方面我国有许多问题还没解决好，因此，公共行政向公共管理方式的转型，更有其现实意义。

　　三、法治化是我国政府公共管理的必然选择

　　20世纪80年代的新公共管理是为了解决政府危机、道德危机、贫困饥饿、工业污染、预算赤字、军备竞赛、失业等一系列普遍问题而提出来的。当时，整个社会日渐明晰了政府的功能和地位，社会各个阶层对政府抱有一种新的期望，新公共管理理论的核心在建立“企业型政府”的口号声中得以完善。到了20世纪90年代，人们更是以“治理”为手段、“善治”为结果的理念重塑政府，相信政府只有依靠制度创新才能增强公共管理的有效性，由于现代政府是公众权力的执行者，承担着建立在委托——代理关系上的管理人角色，因而如何保持公众权力行使的合法性及公众利益最大化是政府管理或公共行政必须考虑的问题。如何做到权利下放又是公共管理的核心内容。公共管理由“公共”、“管理”和“法治”三部分要素构成。在笔者看来，他们的逻辑关系是：公共管理立足于“管理”，本质上要体现公共服务职能，其实现方式是法治。

　　公共服务职能强调公共管理的目标是公众的利益，以服务于最广大公众为宗旨，代表某种规范性的价值追求。因此不可避免地把公平、正义法治理念和把社会伦理道德纳入自己的视野。公共服务职能表达了公共管理的工作要求和方向，表明它是一种旨在追求效率的，有技术性、定量性、规范性的社会管理活动，因而与一般的管理活动有着基本的相通性。这要求公共管理必须讲求对管理一般原则和技术方法的掌握和运用，以获取管理效益。对于政府主体而言，重在研究公共管理问题，强调多中心与权力的泛化，政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构，而是负有责任的“企业家”，公民则是其“顾客”或“客户”。“企业家”在新公共管理思想中有其特殊的含义：并不是会做生意的人就是企业家。企业家把经济资源从生产率和产出较低的地方转移到较高的地方，企业家运用新的形式创造最大限度的生产率和效率。因此，企业家式的政府应该是能够提供较高服务效率的政府。为了实现这一目标，政府服务应该以顾客需求或市场为导向。只有顾客驱动的政府，才能提供多样化的社会需求并促进政府的服务质量的提高。因为这将使竞争进一步发展，不是政府管理人员选择服务提供者，而是政府管理人员让公民选择服务提供者。企业虽然以盈利为目的，但受顾客驱使的机制使企业不断寻求新途径使顾客满意。政府是为公民服务的，但在大多数公共组织中甚至弄不清谁是它们的顾客或服务对象，而且服务水平低劣。所以，给公民以更多的选择权，让公民有机会来评价政府工作绩效的“顾客驱动”机制将是一个推动政府改善工作的良好机制。

　　市场经济下的公共管理要求政府应广泛采用授权或分权的方式进行。因为政府组织是典型的等级分明的集权结构，这种结构将政府组织划分为许多层级条块。人们认同自己所属的基层组织，跨组织层次之间的交流及其困难，使得政府机构不能对新情况及时作出反应。由于信息技术的发展趋势，加快决策的压力猛烈地冲击着政府的决策系统，政府组织需要对不断变化的社会作出迅速的反应。企业界经理采取分权的办法，通过减少层级、授权和分散决策权的办法迅速作出反应，从而有效地解决问题。因此，政府应通过授权或分权的办法来对外界变化迅速作出反应。同样政府应将社会服务与管理的权限通过参与或民主的方式下放给社会的基本单元：社区、家庭、志愿者组织等，让他们自我服务、自我管理。政府在对公共事务进行管理时要做到这些，必须理清思路正本清源。第一，从政治学角度讲，政府应当体现执政为民，用权为公。长期以来，由于监督和责任的缺位，行政管理权力化、利益化，公权私化，设租寻租，成为权力资本、寻租资本、腐败温床，而行政管理原本的公益属性日趋淡化，公共行政主导型的行政管理已经背离了本原宗旨，向单极强权、利益本位方向发展。回归本原宗旨和指导思想，明确根本目的，修正行政观念，树立科学发展观，遵循经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人或其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展，实现科学管理，科学执政，为公为民。第二，从法治角度讲，政府必须依法行政，依法用权。一是坚持行政权力只源自法律授权的行政法治原则，政府应当依照法律行使法律授予的职权，政府实施公共管理，法无规定不得为之，法定事项依法为之，规范用权；二是“依法”不仅是依照行政实体法规定的规范和标准，还要依照行政程序法规定的程序，用权规范。第三、有限政府的要求。有限政府是法治进程的必然，也是新公共管理的内在要求，政府应真正起到“掌舵人”的作用。长期以来，我国立法实行的政府部门代起草和政府自行立法的机制，对立法行为缺乏制约和规范。政府可以通过立法，甚至自己制定“红头文件”，无限制地设定行政管理事项或范围，政府自己立法、自己设权、自己执行，政府管理的权力和范围无限，责任和义务有限。事实上一个无所不管的无限政府，必然抑制经济和社会发展及“划桨人”的作用。政府应集中精力管好法律规定的管理事项，凡管理相对人能够自主决定、市场竞争机制能够有效调节、行业组织或中介机构能够自律管理的事务，政府不需要去管理，也不应干预市场行为。第四、责任政府的要求。权利义务对等、权力责任对称是法治的基本要求，政府行使权力，实质是履行职责、承担责任。必须改变过去行政立法中，注重政府权力、管理相对人义务的设置，而政府的义务、行政法律责任虚化，权力和责任不对称，体现公共行政单极化、政府本位的做法。第五、阳光政府的要求。阳光政府就是要求政务公开、公开行政、执法透明。以往行政管理的实施程序、办事时限、法定标准和条件、对当事人的要求等要素不公开，政府行政管理披上了神秘的面纱。管理相对人要知晓这些要素，甚至是管理机构的地址、电话、都颇费周折，办事疲于往返，不堪反复，导致社会成本增加，管理效能低下，监督政府行为更是无从谈起。应当说政府阳光化操作是公共管理的发展趋势，是市场经济和全球经济一体化的必然选择。还应建立公开听证制度，即政府作出抽象行政行为和重大具体行政行为之前应当依法公开听证；同时政府不得实施未公布法律依据的许可事项，必须通过各种媒介，公开行政许可的事项、依据、数量、条件和标准、申请和提交材料、办理时限、办理地点、许可决定、监督检查记录，并执行“法定权利告知”制度。通过建立政府政务公开和公开行政的法定制度，使政府公共管理要素成为社会公共信息。第六、服务型政府的要求。所谓服务型政府，就是政府公共管理转型，改变管理方式，以服务的方式进行管理，并提高服务效率和质量，提供优质社会公共产品。计划经济体制实行的是以行为许可为主导的公共管理模式，其特点是重事前许可，轻事后监管。正是由于过去社会对政府从事管理活动的监督检查不到位，常常影响公共管理的严肃性与公正性。实践证明，市场经济条件下政府在公共管理中，变政府单向管理为政府和社会双向互动，按非歧视原则平等对待服务客体，自然开发和公共资源配置，采用招标、拍卖等市场竞争方式，采用电信、电子数据交换、数据电文、互联网等高科技手段，推行电子服务而整合管理操作程序等等方式，更能使政府提供优质、高效的公共服务。