欧辰夏沫巴黎的幸福:问责官员 为何总是“逗你玩”

第515期
2011.12.12

导语：去年9月，因强拆导致自焚的江西“宜黄事件”轰动一时。时隔1年，被免职的宜黄前县委书记邱建国和前县长苏建国悄然平级复出。宜黄官员复出事件引起网络一片“声讨”，在“民意”面前，“高举轻放”的官员复出现象到底该给个怎样的说法？[详细] [网友评论]174


2010年初，中央办公厅印发《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法》规定：党政干部引咎辞职和受到责令辞职、免职处理的，一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务。邱建国和苏建国二人复出已经在一年以后，为何会引发如此大的不满？
复出不违规，重新任用于理有据
11月22日，经抚州市委常委会研究并票决通过，提名邱建国任抚州金巢经济开发区管委会主任；苏建国任抚州市公路局局长。11月29日抚州市政府召开党组会议，对两人进行任命。
抚州市委组织部常务副部长宋东方说，邱建国和苏建国两人因在宜黄拆迁事件中负有监管不力的领导责任，根据《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，抚州市委于2010年10月9日对两人作出免去职务的组织处理。截至2011年11月，两人受组织处理一年影响期满。
抚州市委组织部称，抚州市委、市政府对邱建国和苏建国受组织处理影响期满后重新安排任职，是根据工作需要以及两人的表现和特长，严格按照《党政领导干部选拔任用工作条例》《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等有关规定，履行相关程序后作出的。[详细]
说法不明确，民意自然难买账
然而，民众却似乎无法接受这样的结果，宜黄官员的复出激起了网民们的情绪。对此，中央党校教授王贵秀认为：“如果问责没有厘清问题和责任的所在，那么责任官员的复出自然也不合理。按理说，不能为了息事宁人就随意免除官员的职务或强迫其辞职，即使官员真犯了错也不该一棒子打死，终身不能为官。然而目前一些地方的问责就是在走过场，在风口浪尖上让官员退下来，避避风头，起到舒缓矛盾的作用，而后照样官复原职高枕无忧。如果说责任官员的复出是没有问题的，那么也不必如此“低调”。民意不满也正来源于这样悄无声息、说法不明确的复出。”
下马确实不意味着绝对退出行政系统，如果真的改正错误，转到一个能“有所为”的岗位上也不算人力资源的浪费，但程序上的公开，保证民众知情权很重要。虽然对问责官员的再任用并没有违反现行组织、人事规定，是合法的，但是1年刚过，他们真的就适合又回到平级的领导干部岗位上吗？哪些证据能给予证明？这些问题不给出公开解释，民意自然不买账。[详细]


2010年9月10日，江西省抚州市宜黄县凤冈镇钟家因不满政府拆迁而引发的自焚事件。在这一事件中，有三人被烧成重伤。县委书记苏建国、县长邱建国最后都被免去职务。

细数《公务员法》、《党政领导干部选拔任用工作条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》，相关规范模糊、笼统，操作性不强。这类模糊字眼，无疑在启动问责的同时就为官员复出留好了一个方便之门。官员复出既然没有一定之规，必然存在形形色色的制度漏洞，这些漏洞散见于启动问责到官员起复的整个环节。
漏洞之一，问责后缺乏分类管理
承担政治责任免职、辞职的官员，承担法律责任降职、撤职的官员，分别应该遵循怎样的处分期限，分别应该具备哪些基本的起复条件，都需要条分缕析，对号入座。以免职和撤职为例，撤职处分是一种行政惩戒措施，属于行政处分的范畴;免职是法定的人事处理种类，不具有惩戒性，但恰恰因为相关规定付之阙如，我们看到在2008年问责风暴过后，民意压力一旦纾解，无论是免职官员还是撤职官员均被视作“起点公平”，大都在一年之内“咸鱼翻身”。[详细]
漏洞之二，复出前缺少跟踪评估
轰轰烈烈的问责之后，官员淡出公众视野，就进入灰色地带。问责之后、起复之前的这段时间，缺乏科学有效的评估机制。按照2002中组部颁发的《党政领导干部选拔任用工作条例》第六十二条规定，“引咎辞职、责令辞职、降职的干部，在新的岗位工作一年以上，实绩突出，符合提拔任用条件的，可以按照有关规定，重新担任或者提拔担任领导职务。”“实绩突出”的标准究竟应该如何细化？“实绩突出”的结论是由组织决定还是交给群众研判？这些都没有明确规定。[详细]
漏洞之三，复出中没有公开透明
今年以来，多位“问题官员”悄然复出，人们不禁怀疑这些官员履新是否连最起码的任前公示都被省略。当公众在媒体报道中，不期然发现这些官员出席会议、组织调研的行踪时，官员复出已经假组织意志之名成为一个既定事实，这时，民意不再具有强有力的矫正功能。毋庸置疑，假如官员的复出缺少公示程序，也会与王勤和张志国一样，低调转任，继续潜行于官场。[详细]
最可怕的是问题官员复出永不违规
按照现行《公务员法》第五十九条的规定，“公务员受开除以外的处分，在受处分期间有悔改表现，并且没有再发生违纪行为的，处分期满后，由处分决定机关解除处分并以书面形式通知本人”；“解除处分后，晋升工资档次、级别和职务不再受原处分的影响。”
按照《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，“引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务，若一年后重新担任与其原任职务相当的领导职务，除应当按照干部管理权限履行审批手续外，还应当征求上一级党委组织部门的意见。”这意味着，被问责官员一年后复出“合法”又“合规”。[详细]


在抚州公路网上，去年被免职的苏建国已经悄然复出，担任抚州市公路局局长。

这种合规合法的公权行为，在老百姓的看来却形同儿戏。那么，“问题官员”无障碍复出的原因何在？他们的复出究竟谁说了算？
在西方，免职官员复出可能微乎其微
问责英文是 Accountability System，是西方社会早已实施的人事制度，意思是从民选中当选的国家首长亲自选出合适的官员来负责各项事务；当政策出现失误时，那么犯错的官员将要离职以示向首长问责；如果因犯错而引致政策失误过于严重的话，首长便须下台；向其他官员和市民问责。
法律意义上的问责制称之为法律责任的追究。根据宪法和法律，政府及其公务员必须承担应由它（他们）承担的责任，包括道义责任、政治责任和法律责任；同时，政府还必须接受来自内部和外部的监督，以保证责任的实现。
在西方国家，被政治问责的官员基本上属于决策类或政务类官员，是在其他党派和舆论的压力下，由议会实施的问责。官员一旦被问责而辞职或者免职，复出的可能性微乎其微。[详细]
在中国，免职成了“带薪休假”
被问责官员重新走上工作岗位，在中国这实在不算什么新闻，而且也已有媒体用标题发出这样的哀鸣：拆出人命的地方，官员果然个个还在。深究起来，免职这玩意，实在算不上什么明媒正娶的“官员处分类别”，在党政主要处分罚则中，能与之有些牵连的只有“撤职”。只是在党内一个名为“党政领导干部问责暂行规定”的文本中，将“免职”开列出来，自此以后，几乎所有涉及官员问责的个案，能看到的，无一不是免职。
从官员问责的制度演进中不难发现，中国官员的问责从一开始就抛出一个幻象，以为引咎辞职、免职之类的说法，真就一耙打回一介平民了。实际上，中国一直是职级双轨的官员管理模式，免了行政职务，行政级别还在那里，米面油各项待遇丝毫不变，难怪有论者感叹中国的免职问责像是“带薪休假”。[详细]
人大失位、权力静默，复出怎能不成儿戏
要避免官员问责制度在老百姓心目中成“儿戏”印象，各级人大应履行作为权力机关的职责，对问责官员实施有效的监督和考核。制度力量和媒体监督等非制度力量结合起来，才能够使得政治健康发展。造成公权力看似合规合法却不合理行为的原因，在于其规避了各级人大对“问题官员”的政治问责和任职考核，使得政府“内部管理”替代了外部监督。
宜黄前县委书记邱建国和前县长苏建国在拆迁自焚事件中被免职，是基于“其在对犯事官员任职失察、间接管理不当的连带领导责任”，而非具体的法律责任，“他们均没有在拆迁自焚事件现场，并不会追究其对此事件的直接法律责任。”对其是否继续任用，也成了内部组织系统考核的内容，这就完全规避了人大的问责和对他未来任职的考核。
这种重大事件，政府应当按照《公务员法》的有关规定，向公众解释说明问责官员复出和重新任职的理由。这是政府本应承担的说明责任。而现在，人大缺位，政府失声，最后只好通过媒体、大众来监督甚至谴责，这是非常不理想的状态。[详细]
官员复出要符合程序更要符合民意
官员复出与否关系到对行政道德的重新审查，涉及到官员或政府究竟对谁负责的根本追问，最能见出行政的真正倾向。这是一个价值判断的是非题，不是多长时间才可以复出的选择题。假如使得程序仅仅成为形式上的手段，无法在官员复职环节容纳民意，则有违程序正义，恐怕有法也非法治。
问题就从建立官员复出的程序转向此程序如何有效吸取民众意见。显然，在官员提拔任用的现实环境中，单个民众要想表达对具体官员复出的意见是很困难的，封闭的行政任免流程让这样的设想难以实现。即使在舆论压力下，也很难确定处分官员是否为了息事宁人，遑论此后悄无声息的复出？民意参与审核官员复出，程序上尚未破题。
在没有程序的情况下，尽管反对声汹涌，官员复出也还是层出不穷。很可能变为事实的预测是，一旦有程序单方面为官员复出提供理据，冠冕堂皇的复出必然成为常态，公共意见将会愈发孤立。[详细]


官员复出实在也算不上什么新鲜事了。2006年“彭水诗案” 曝光，事发地原县委书记蓝庆华12月被免职，两个月后，被任命为重庆市统计局副局长。

让官员的复出不能成儿戏，须坚持尊重民意这个最基本的政治伦理。

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编辑：魏巍
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