正在播放沈阳97舞蹈系:震撼中国·救援篇：举国救灾(《财经》 2008-5-26)

震撼中国·救援篇：举国救灾

汶川大地震的救援实践，对中国建立一套综合、专业和有效的风险管理体系提出了迫切的要求
□ 本刊记者 曹海丽 常红晓 吴燕 林靖
本刊驻华盛顿记者陈竹
本刊实习记者 李微敖／文

　　汶川大地震救援行动，堪称1949年以来中国政府应对自然灾难最为迅速的一次。
　　较之过往的自然灾害，中国政府此次救援行动，无论在决策效率、在动员能力，还是在高层的亲力亲为以及灾情的信息披露上，都显示出巨大的进步。
　　同时，灾害救援又是一项专业性和技术性很强的工作。此次汶川大救援的实践，也对中国建立一套综合、专业和有效的风险管理体系提出了迫切的要求。
　　
从中枢直抵末梢
诸多参与救援的中央部门都由主要领导担任指挥部负责人，人称“大半个国务院搬到四川”

　　地震发生六小时后，5月12日晚8点，温家宝总理飞抵都江堰市。
　　当晚，中共中央政治局常委专门开会，全面部署抗震救灾工作。胡锦涛主持会议，决定成立国务院抗震救灾总指挥部，由温家宝任总指挥，李克强、回良玉任副总指挥。
　　地震发生后，国家地震局立即启动国家地震一级应急预案；民政部先是启动了自然灾害救助二级应急预案，当日晚10点15分，改为最高级别的一级响应；国土资源部启动了突发地质灾害应急预案，严防灾区因地震造成的滑坡、崩塌和泥石流等。
　　救灾指挥中枢协调全国范围内的工作。按照上述预案，中国实行“统一领导，分级负责，条块结合，属地管理为主”的应急管理体制，同时实行“行政领导责任制”。
　　中央各部门、各省纷纷成立相应的救灾应急机构，自上而下组织各自的救灾活动。诸多参与救援的中央部门都由主要领导担任指挥部负责人，人称“大半个国务院搬到四川”。
　　军队系统也作出快速反应。震后18分钟，中国军方处置突发事件领导小组办公室就从北京发出情况通报，解放军突发公共事件应急预案启动。按照该预案，所有的军队武警，统一归属总参指挥部调遣（关于军队救援，请参见本期“水陆空总动员”）。
　　在重灾区四川省，震后立即成立了抗震救灾总指挥部，下设总值班室、交通、卫生、救援等七个组；日本、韩国、新加坡等专业救援队获准进入灾区后，四川省又增设了国际救援协调组。四川省21个市、州，均成立了以市（州）委书记为指挥长的抗震救灾指挥部。
　　在四川省重灾区都江堰市、汶川县、北川县、什邡市、绵竹县等，虽然地震造成交通、通讯、水电全部中断，很多地方的县级政府和部门的办公楼倒塌，整个行政管理系统遭到严重破坏，但一旦恢复交通和通信，地震中幸存的基层官员基本能投身于紧急救援中。
    
境外救援队首入中国
见证过境外救援队现场工作的人，都对他们的专业和敬业精神留有深刻印象

　　5月16日凌晨2时，日本政府派出的首批紧急救援队31人，乘坐中国包机抵达成都机场。
　　一个半小时后，他们完成准备工作，分乘两辆大巴离开机场，驶向北部的青川县。上午10时，抵达距成都近400公里的重灾区青川县关庄镇，迅即展开搜救工作。
　　日本紧急救援队是中国政府接受的首支境外救援队，也是新中国成立以来接受的境外救援队。
　　除了日本，中国政府还接受了来自俄罗斯、韩国、新加坡，以及中国香港和台湾地区的专业救援队。
　　接受境外救援，“对中国是一个很新的现象。”联合国系统驻华协调代表马和励（Khalid Malik）对《财经》记者说。
　　联合国发布的四川地震形势报告特别提到，自1998年以来，中国政府第一次“积极欢迎来自国际社会的协助”。中国政府表示，由于需远大于供，中国欢迎国际社会捐助现金和物资。
　　据中国外交部发言人秦刚5月22日在例行发布会上公布的信息，截至当日，国际社会拟通过外交渠道捐赠的资金约为4.92亿元人民币。
　　外国通过各种途径表明资金援助意向的约合6.15亿元人民币，物资援助意向价值总额约为2.49亿元人民币。国际和地区组织表明资金捐助意向约为0.81亿元人民币，物资援助意向价值总额约为500万元人民币。
　　但在接受境外专业救援人员方面，中国政府则较为谨慎，一再重申目前尚不会广泛接受，但会在恢复和重建过程中让国际社会参与。
　　事实上，日本总务省消防厅在震后第三天，就曾表示希望派遣消防队员前往四川地震灾区。由于中国政府表示尚不具备接受境外救援人员的条件，该计划被暂时搁置。
　　但就在第二天，5月15日，中国政府宣布，首先同意接受日本政府派遣专业救援人员，赴四川地震灾区协助救援行动。当天晚些时候，中国政府再次同意台湾派遣救援队赴大陆援助。
　　5月16日，中国外交部发言人秦刚进一步表示：中国政府本着邻近、快捷原则，已同意俄罗斯、韩国、新加坡三国政府派遣专业救援人员，赴四川地震灾区协助救援行动。
　　在很多人看来，中国政府的这一决定，是此次抗震救灾过程中的一个亮点，体现了中国政府的开放，摒弃了历史上“冷战”形成的闭守心态。
　　同时，也有评论指出，中国基于双边关系选择这些国家和地区，亦不乏外交上的考虑。
　　5月12日地震发生时，胡锦涛主席刚刚结束为期五天的日本“暖春之旅”，中日关系摆脱十年僵局，达至一个新高潮。据新华社报道，中共中央对外联络部部长王家瑞16日在北京与到访的日本前自治相野田毅会谈时，便表示中方最先同意日本国际紧急救援队进入四川地震灾区，是中国信任日本的佐证；日本把中国的困难当成自己的困难伸出了援助之手，是中日友好的具体表现。
　　台湾在国民党的马英九在大选中获胜后，两岸关系出现积极正面的发展前景。台湾方面更是派出由台湾红十字会新任理事、前台湾“921”赈灾指挥官欧晋德担任领队的22人专业救援队，包括20名实际参与“921”地震救灾经验的志愿者。他们全部接受过初级救护技术员训练（EMT1）与基础搜救训练，并具备水上安全救生教练资格。
　　5月7日正式宣誓就职的俄罗斯总统梅德韦杰夫上任伊始，便将中国作为首次国事出访的两个国家之一。汶川大地震发生当天，梅德韦杰夫便致电中方表示慰问，并表示俄方愿为抗震救灾工作提供必要协助。
　　这些被接受参与救援的国家和地区，均派出了精兵强将。日本分两批共派出60名人员，包括东京消防厅超级援救队员、东京警视厅防暴警察以及海上保安厅特殊救难队员、潜水员等；自带了三条警犬、生命探测仪、煤气泄漏检测仪、纤维内窥镜等救援仪器，及设备凿岩机、油压切割机、发电机等大型设备。其他境外救援队也各自携带了专业的救援仪器和设备。
　　5月18日，四川省抗震救灾指挥部“港澳台及国际救援人员联络协调小组”首次公布了国际（境外）救援的工作进展，称上述救援队“积极开展救援行动，发挥出了专业救援队的作用，特别是来自日本和俄罗斯的救援队表现尤为突出”，“克服了因地震造成山体滑坡、道路被毁等种种困难”，“夜以继日，废寝忘食，搜救效果明显”。
　　5月19日，由于当地可能发生余震，日本国际紧急救援队一行60人在中国政府的建议下，暂停新的搜救工作。日本救援队副队长藤谷浩志对《财经》记者表示，“由于中国有关方面的提醒，怕出现危险，救援队不得不取消当天的救援行动。”
　　5月20日，所有的境外救援队结束在中国的搜救工作，启程返航。
　　从5月16日到19日，281位境外救援队员在中方的协调安排下，进行了将近四天的救援工作。见证过境外救援队现场工作的人，都对他们的专业和敬业精神留有深刻印象。
　　对于他们总共只搜救出一位生还者的结果，四川省外事办副巡视员黄友明向《财经》记者表示，可能是国际救援“来得太晚”。而日本救援队小泉崇队长在救援工作结束后向日本媒体表示：“虽然我们发挥本来的力量，尽量完成了任务，但由于中方接受方面的经验不足，没能够迅速、顺利地展开搜索工作。”
　　在清华—布鲁金斯公共政策研究中心主任肖耿博士看来，此次“让外援进来是一种姿态”，形式大于内容。他表示，因为中国以前从未接受过境外救援人员，中方内部也存在一个协调的问题，这可能影响了救援效果。不过，他认为，中国需要慢慢建立一种习惯，因为随着恢复和重建的展开，来自国外更为发达的技术和经验将是我们所需要的。
　　如何能够让外援发挥最大的效用，则不仅需要开放的姿态，更需要周全的组织和协调。
　　肖耿认为，此次地震对中国塑造国际形象，是一个难得的转机。中国可以更多地接受国际援助，并做全盘考虑。
　　5月20日，境外救援队结束在中国的搜救工作的当天，外交部发言人秦刚在例行记者会上宣布：根据灾区抗震救灾工作需要，中国政府已同意德国、意大利、俄罗斯、日本向中国派遣医疗队。

NGO：机遇和挑战
为期一周多的救灾行动中，很多NGO经历了“试错—反思—修正”的曲折过程

　　汶川大地震，对于这些年在中国颇为活跃的NGO（非政府组织），也是一次难得的历练机会。
　　5月13日，地震发生的次日，多家NGO在成都成立了“NGO四川联合救灾办公室”，作为NGO救援行动的前线指挥部。
　　来自儿童慈善组织“多背一公斤”的安猪，是指挥部的负责人之一。他告诉《财经》记者，他们首先进行救灾物资筹集和志愿者招募的工作，同时在网上建起一个论坛，作为专门发布救灾信息的平台。
　　安猪说，因为国内大部分NGO的规模相对来说都不是特别大，资源各有侧重，所以通过合作才会更有效地实现互补。
　　消息一出，短时间内，全国各地100多家NGO陆续响应。
　　经过几天努力，截至5月17日，在四川当地工作的十多家NGO已在上峨乡、北川保护区、彭州白水河等地建立起若干较为固定的救助点，号召后方物资优先满足这几处的需求。
　　“我们的成都指挥部相当于一个‘神经中枢’。”安猪说，他们的志愿者得到第一手的灾区需求、救灾情况等资料后，可以通过网络传播给大众。后方各大城市的合作组织可以据此在当地募集物资。
　　“震旦纪公益信息技术中心”的张丽娜是这个NGO信息平台的信息员之一，负责信息的收集、汇总、编辑。她告诉《财经》记者，他们首先在尽可能大的范围内，把来自网上、前方、后方NGO的消息汇总起来，然后以论坛帖子、博客和电子版每日特刊的形式，发布给组织中的所有NGO。
　　不过， NGO们尽管热情高涨、反应迅速，但在实际救援行动上还是遇到不少瓶颈。
　　赶赴灾区一线以后，NGO志愿者们发现事态比他们想像的要严峻、复杂得多，甚至有人无法适应灾区的恶劣情况，不得不返回。
　　受能力所限，目前除一些专业队伍在进行搜救，大部分NGO志愿者只能参与灾区物资的供应。
　　为期一周多的救灾行动中，很多NGO经历了“试错—反思—修正”的曲折过程。
　　民间环保团体“自然之友”执行理事梁晓燕，对自身角色进行了深入的思考。她指出：“其实第一拨紧急救援并不是NGO的强项，因为它需要大规模地调动力量及救援机械。而后面日常化的工作，例如心理辅导、情绪平复、为灾区群众重返家园做准备、组织灾区群众自救行动等，则是NGO和志愿者力所能及的工作。”
　　“自然之友”目前已开始招募志愿者，对他们进行专业培训。他们目前已经联络到许多在台湾“921”大地震后参与组织救援工作的台湾NGO人士、心理咨询方面的专业人员，以及对地震有过亲身经历的人，与志愿者分享经验、传授技能。
　　“社区参与行动”主任宋庆华对《财经》记者表示，鉴于他们组织日常工作的重点与优势在于社区建设和发展，她计划几个月后再赴灾区考察，工作重点是协助当地的社区重建。
　　基于同样的认识，张丽娜也透露，他们接下来想做一个专门的网站，作为NGO在灾区重建中的项目交流平台。
　　清华NGO研究所副所长贾西津指出，这次大灾对NGO自身专业性、组织性的促进，应该比较明显。
　　“现在只是开始，而整个赈灾过程可能持续几年。对于NGO本身这是个学习的过程。”她说，“目前在很短的时间内发现很多问题，NGO就会明白，应该公开，应该有一个监督机制，要有审计，要改善决策和治理。这个过程肯定会促进 NGO自身不断成熟。”
　　在经验和自身素质问题之外，NGO在相互协调方面暴露出更大的欠缺。
　　在这次各种投身救灾的民间力量中，很多NGO已通过诸如“NGO四川联合救灾办公室”这样的临时组织建立起联系网，但范围终究有限。环保组织“绿家园”负责人汪永晨表示，目前谁也说不清楚，到底一共有多少家NGO参与了这次救灾行动。
　　规模庞大的NGO救灾队伍，充分显示出当前中国社会公民意识蓬勃兴起的新气象。但由于缺乏能够统一调度这些民间人力、物资和信息资源的机制，用梁晓燕的话来说：“一旦到了这种时候，大家全像没头苍蝇一样。”
　　不少NGO认为，他们优势在于自发性、灵活性，可以弥补政府在统一救援行动中的遗漏。但这也为整个救灾工作增加了不确定性。
　　梁晓燕指出，一线志愿者对信息的掌握毕竟有限，往往选择去各大媒体曝光最多的地方，导致来自社会各界的物资、人员“扎堆”严重，造成一定程度的混乱和资源浪费。
　　应该看到，NGO行动中暴露出的茫然与无序，除其自身能力与经验有限，更深刻的原因或许来自NGO与政府之间关系的尴尬。
　　许多NGO明确表示，愿意接受政府部门的救灾指导，但由于以往与政府之间一贯缺乏沟通，导致关键时刻许多具体行动难以顺利展开。在灾区前线，就有许多NGO志愿者因得不到红十字会等官方机构发放的通行证，变得寸步难行。
　　“信息总归是不对称的，政府不了解我们。”“国际行动援助”的此里农布说。他认为，NGO应积极主动地去与当地政府沟通，表明自己的意愿和立场。而不能抱不合作、自己干的态度。
　　其实，长期以来，中国民间NGO一直在积极寻求、争取更大的空间。尤其在这次救灾活动中，他们更渴望在救助受灾同胞、实现自身价值之余，也赢得政府与社会的目光与认可。
　　不过贾西津认为，这不完全是一个认知上的问题，应该看到NGO和政府之间关系的制度性根源。
　　“现在还是有一些制度性的制约，跟我们现在整个社会管理思路有关系。”她指出，“实际上政府还是对政府控制以外的任何力量有着担心，对公民的自由度非常谨慎。”因此政府和民间的合作，存在着制度局限。
　　“当然，如果通过更多的接触，政府如果能够对此有更多认知，在机制各个细节上不断改善，可能可以促成制度更快、更顺畅地转型。”贾西津说。 

期待综合巨灾风险管理体系
“一个国家对巨灾的应对处理能力，体现这个国家的经济发展和战略水平”

　　十多天来，中国政府为汶川大地震应急和救援所做出的巨大努力，有目共睹。此次政府的所作所为，必将在中国救灾史上留下浓重一笔。
　　随着救援行动的深入展开，一些问题也逐渐暴露出来，并引起社会大众的热议。比如现场的组织协调问题、救援队伍的专业化问题，等等。
　　在现实中，灾难总是同混乱相伴随。汶川大地震受灾面积之广、危害之深、情势之复杂，要将救援工作有序地调动运作起来，确实是非常困难的一件事。
　　此次中国政府的救灾行动，获得了国内民众和国际社会的广泛赞誉，某种程度上与中国“举国救灾”的体制密切相关。所谓“举国救灾体制”，即在高度集中统一的政治体制下，一旦特大自然灾害来临，决策者可在短期内动员全国的人力、物力、财力，集中于特定灾区的救助、救援，显示出国家巨大的动员能力。
　　世界银行高级金融专家王君，则用“高度军事化”来形容此次救灾，“就像应对一场战争一样”。面对一场突如其来的巨大自然灾害，在大家都没有经验、没有准备的情况下，军事化就是最佳的途径。
　　王君一年多以来力推帮助中国建立一个综合的巨灾风险管理体系。在他看来，中国虽然已经制定了多部相关的应对自然灾害的法规，去年8月，国务院也正式印发了国家综合减灾“十一五”计划，但距离真正的能够综合协调、有效和可靠的体系，仍相去甚远。这在今年年初发生的冰雪灾害中表现得尤其明显，当时整个救灾体系基本上处于瘫痪状态。
　　何为综合的巨灾风险管理体系？王君认为，首先是对风险的识别。这既包含专业知识和技术的准备，也涉及优先目标确定，人力、物力、资源的分配和运用等一系列问题。如果缺乏准备，在紧急状态下要做到反应正确是很困难的。
　　比如，如果是一个综合的巨灾风险管理体系，就包含着对民众的教育和训练。任何单位在关键时刻都要有人来组织疏散。还有风险的分析、社区层面的教育、人们的自救和互助的安排等等。
　　“一个国家对巨灾的应对处理能力，体现这个国家的经济发展和战略水平。”王君说。
　　直观地看，全部的房屋、道路、桥梁、水坝等等，都是暴露在风险中的，重要的是承受能力。
　　乔治华盛顿大学应急管理专家戴克斯塔拉说，“减损的关键是‘准备’。准备的质量决定了救援的质量。”他在接受《财经》记者采访时指出，美国可借鉴的经验是，美国的应急管理系统不是以“反应”为导向，而是以“筹备”为导向。
　　“最简单的例子就是建筑标准。大家知道，地震中造成大规模伤亡的是建筑倒塌。所以，处于地震带上的加州地区对于桥梁、楼房等建筑物都有一定的防震标准规定。”戴克斯塔拉说。
　　除了建筑，交通、能源、通讯、饮用水供应、下水道系统等关键基础设施的应急筹备质量，也直接决定了灾难的应对效果。
　　据《财经》记者了解，中国目前实行“政府统一领导，部门分工负责，灾害分级管理”的体制。在此框架下，灾害管理实际上是分散的。中国目前并没有一个综合性的灾害应急管理部门，相关的减灾救灾投入、科研力量、救灾物资都分散在不同的部门。
　　以救灾投入为例。目前中央财政的救灾投入名目众多，来源不一。主要包括灾区群众生活救济经费、卫生救灾经费、防汛抗旱经费、汛前应急度汛经费、水毁道路补助经费、文教行政救灾补助经费、农业救灾经费、恢复重建补助经费等。
　　这些资金分别由财政部、民政部、卫生部、水利部、农业部、教育部、交通部、发改委等部门掌握。民政部负责灾区群众生活救助，水利部负责水旱灾害；发改委负责灾后重建的公共设施投入和移民安置补助；教育部负责学校恢复重建；农业部则负责农作物受灾补助；交通部负责修复灾毁公路；卫生部负责医疗救助等。
　　不同的部门各自掌管一块资金，分别用于不同的用途。地方发生一起灾情，救灾的资金需要分头申请，按“条条”下拨，不仅人为割裂了灾害管理的整体性，而且部门各自为战，难成合力。  
　　有长期研究灾害管理的专家指出，此次汶川大地震之后，如果不能及时调整现有的救灾管理体制，未来长达数年的灾后重建的财政投入和项目管理，有重复过去“分散管理，分散使用，低效运行”模式的危险。
　　中国科学院减灾中心主任王昂生就此指出，未来数年，应考虑整合现有分散在各部委的防灾救灾管理机构，组建相当于部委级别的集中统一的综合减灾应急管理机构。同时，要整合各部门的灾害研究、救灾队伍和资金投入，实现对重大灾害的集中统一管理。最终目标是整合现有的防灾救灾资源，建设集中统一的综合减灾应急体系。
　　从历史教训和国际经验来看，灾害救援是一个专业性和技术性很强的工作，对组织协调的机制和能力也有相当高的要求。
世界银行高级金融专家王君举例说，灾难发生后，方方面面的救援大军汇集，谁先进入灾区？什么时候进？救灾物资如何调配？什么时候开始防疫？等等，这些都需要作为专业问题来对待。
　　“不可能大家都是救灾专家。一定要把这个事情给一些人，他们以此为生，视此为专业，才会精益求精。”王君主张在中国建立专业的灾害风险研究机构，并且分门别类地设置若干硕士研究生项目，加速培养风险管理的人才。
　　他认为，以中国之大，灾害发生之频繁，设立这样的专业研究和教学机构，不仅对中国十分必要，将来也可能成为国际社会灾害领域的重要力量。“这样，当灾害再次袭击的时候，专业知识和人员就会发挥非常强大的力量。否则，大家都是凭常识、靠感觉救灾，不发生混乱是不可能的。”王君说。
　　正因为如此，如果不加紧建立一套综合、专业、有效的风险管理体系保障，等到下一次灾害来临的时候，就可能会重复损失和错误。
　　这正是汶川大地震救援行动给人们的警示。■