bella hadid宝格丽:“政治与行政二分”的再认识

对古德诺的“政治与行政二分”的再认识 ---兼谈对我国“政党分开”的影响学术论讨 2010-06-26 16:59:56 阅读28 评论0 字号：大中小
 
对古德诺的“政治与行政二分”的再认识 ---兼谈对我国“政党分开”的影响刘志远内容摘要：古德诺对威尔逊的“政治与行政二分”作了系统的阐述，但由于忽视了政治与行政的协调，引起各学派对“政治与行政二分”的批评，本文对古德诺的《政治与行政》重新认识，还原古德诺真正的“政治与行政二分”，并将“政治与行政二分”与我国实际相结合，运用模型，试图找出中国化的“政治与行政二分”原则。关键词：“政治与行政二分”,党政分开,中国化, 模型构建, 一、“政治与行政二分”的思想渊源最早提出对“行政与政治二分”的可以追溯到德国学者布隆赤里，他认为：“政治是‘在重大而且带普遍性的事项’方面的国家活动，而另一方面，‘行政管理’则是‘国家在个别和细微事项方面’的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。‘政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成’，但行政管理并不因此就是政治。”[1]布隆赤里认为政治与行政是政府里的两种不同的功能，它们之间有着严格的区分。威尔逊受布隆赤里的启发，根据美国国内政治发展现状，提出了政治与行政二分，并建立一门相对独立于政治学之外的行政学。在《行政学研究》中，威尔逊认为行政与政治不同，“行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的。行政管理的问题并不属于政治问题。虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需乎自找麻烦地去直接指挥行政管理机构。” “行政是一切国家所共有的相似性很强的工作，是行动中的政府，是政府在执行和操作方面最显眼的部分，政治是政府在重大而且带着普遍性事项方面的国家活动，而行政是政府在个别、细致而且带技术方面的国家活动，是合法的、明细而且系统的执行活动。”“政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成，但行政管理并不因此就是政治。[2]显然，威尔逊认为行政与政治是有分别的，行政不等于政治。“ 政治与行政二分”理论的提出使得行政学作为一门独立的学科从政治学中分离出来。二、古德诺的政治与行政二分理论对政治与行政二分原则进行比较系统阐发的当属古德诺，古德诺对政治与行政的不同进行了系统的区分。他认为，所谓政治，是国家意志是表现，也是民意的表现和政策的决定。它是由立法机关掌握制订法律和政策以表达国家意志的权力。所谓行政，是国家意志的执行，也是民意的执行和政策的执行。政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行，这是对政治中立法、行政、司法的三分的抛弃，主张国家意志的表达与国家意志的执行分开，即政治与行政二分。古德诺提出了国家的功能分为政治与行政，不论人们对国家的主要功能有什么争论，但有一点是可以肯定的，任何国家都有两种功能，一是存在于表达国家意志所需要的活动之中，二是存在于这一国家意志的执行所需的活动之中，即“国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，前者谓之政治，后者谓之行政。”[1]在政治与行政的关系问题上，古德诺认为，政治与行政是对立统一的。首先，从功能上看，政治与行政的关系是国家意志的表达与执行之间的关系，或政策的制定与执行之间的关系；从结构上看，是立法机关与行政机关的关系。政治与行政功能要发挥作用必须通过结构上的作用外显出来。虽然不同的行政体制中，这两种功能区分度存在一定的差异，但区分是无法避免的。“政府的民治程度越低，国家意志的执行功能与表达功能之间的区别也就越小。因为所有的君主制政府都倾向于把政府的各种权力集中在同一个权力机关中。同时，即使在君主制政府中，分工的需要又使在这两种功能之间做出区分成为不可避免的。”[2]但古德诺认为政治与行政并不是完全分开的，政治要对行政保持适度的控制，保持两者的协调。“然而，实际政治的需要却要求国家意志的表达与执行之间协调一致……为了在国家意志的表达与执行之间求得这种协调，就必须或者牺牲掉国家意志的表达机构的独立性，或者牺牲掉国家意志执行机构的独立性。要么执行机构必须服从表达机构，要么表达机构必须经常受执行机构的控制。”[3]显然，“民治的政府要求执行机构必须服从表达机构，因为后者理所当然地比执行机构更能够代表人民。”[4]所以，政治必须对行政保持控制，其控制的合理界限是保证国家意志能够执行和保证政府的民治性和行政的高效。三、对政治与行政二分的批判和评价（一）各派对政治与行政二分法的批判相当多的学者对政治和行政二分提出了质疑和批评，以西蒙为代表的行为主义学派从事实和价值划分的角度来对其进行批评，他认为，从政府的实际运作来看，政治与行政不可分。因为在行政中包含着某些决策行为的活动，在政治与行政中包含着事实与价值两种因素，在行政系统中，行政人员在政策执行中有一定的自由裁量权，使得行政具有很大的弹性，因此，行政会涉及并进入到政治领域。“明诺布鲁克宣言”被看作是新公共行政学诞生的标志，宣称行政与政策的制定截然分开几乎不可能。公共政策学派从政策制定的角度对政治与行政二分也展开了批评，认为政治与行政二分忽视了政府对公共政策的实际影响力，政策制定与执行严格区分不现实。一方面政府在政策制定中占有很大的主动性，政府运作的过程也是政策与评估的过程；另一方面，政策的制定必须经过一系列的信息搜集、咨询、监督和信息反馈等行政环节。因此，诺顿·朗认为官僚处在政府并且是在主要政策之中，这表明在日常生活中官僚很可能成为我们政策形成的主要来源。[5]新公共管理学派对政治与行政二分作了进一步的批判，认为公共部门行政不是孤立的，在制度和政治的相互作用下，与公众、政治领袖及公务员之间，有着密切的关系。以上所有的流派对政治与行政二分的批判无外乎是在政府实际的运作过程中，行政不仅拥有较大的自由裁量权，而且日益参与到政策制定的过程中去，但所有对政治与行政二分的批评并没有把其批倒，反过来确使得“政治与行政二分”得到了一定的发展。古德诺在《政治与行政》一书中叙述，政治与行政之间的分离和协调是整本书的思想核心，政治与行政二分的目的是实现民主与效率，是为消除政党分肥制带来的人浮于事、贪污腐化，另外文官制度的改革也为政治与行政二分提供了可能性。我们不能片面的只认为政治与行政二分，而忽视政治与行政之间的协调，割裂其联系的批评，批评就无效力。（二）对政治与行政二分法的评价政治与行政二分的提出是为了解决西方国家政党分肥制带来的弊端以及频繁的政权更迭造成的政策和管理的不连续，浪费社会资源使得社会动荡，行政效率底下等的一系列的问题。但是，只谈政治与行政二分，而不看其产生的背景，批判就没有意义。众所周知，政治与行政二分产生于西方社会，是按照西方模式诞生出来的，具有很强的工具性和目的性，是被迫之中的选择，应当肯定其对当时和后来具有的深远影响。古德诺扬弃了传统的三权分立的思想，对威尔逊的政治与行政二分作了系统的阐述和发挥，将国家职能分为政治功能和行政功能，这渗透了西方社会传统和工业时代的价值诉求---民主与效率。政治表现民主，行政讲求效率，这一价值理念仍然是当今大多数国家追求的目标。正是由于政治与行政各有领域，在多党政治制度下有利于社会的稳定，政策的连续；公务员制度的建立使得行政人员具备了很强的专业技术操作能力，这也要求任何执政的政党不得不提高自己的执政素养。政治与行政的二分也为公共行政学的产生提供了理论基础，使行政学从政治学中分离出来并成为一门相对独立的学科，为韦伯的官僚制理论的产生提供了理论支撑。但是政治与行政二分是以竞争性政党制为前提的，只有在特定的政治条件下，谈论政治与行政二分才有意义。当然不能只孤立的看待政治与行政二分，而忽视政治与行政二分中关于政治与行政的协调，会造成一定的消极影响。因此，理论应用于实践之中有待进一步检验，这要求我们结合本国国情，使得政治与行政二分本国化，切勿盲目照搬。四、我国的“党政分开”与“政治与行政二分”（一）我国的“党政分开”与“政治与行政二分”从我国宪法来看，人民代表大会制度是我国的政体，并是我国最高权力机关，由其产生“一府两院”，其基本特征体现了政治与行政的分离。从宪法中“中华人民共和国的一切权力属于人民”，人民通过“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”行使国家权力，“ 全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”，各级人民代表大会决定相应级别的重大决策事宜、包括选举国家机关的领导人这些基本规定看，在管理职能落实到实际操作的运行机制中，依照“依法治国”理念的指导，这与韦伯强调行政机构以法理权威为基础，一切遵照非人格化办事是同一个意思，体现了政治与行政的功能分离。李习彬认为：“政治与行政二分”描述了社会总体治理中存在着两个系统: 一个是由公民直接或通过其代表进行民主决策并向政府授权的政治系统，一个是执行上述民主决策的上级指挥下级、自上而下授权的行政系统；公民既是政治系统向政府授权的始端 (权力之源) ，同时又是行政管理与服务的最终对象(行政系统的末端)，两个系统首尾相接，形成闭合的权力系统；以“政治与行政二分”的整体框架为基础，执政党和国家公共权力机构都由明确划分、独立运作的两个系统——政治系统与行政系统组成，都实行民主集中制——政治系统以民主制为基础，行政系统以集中制为基础，这种双重“政治与行政二分”、双重民主集中制架构，是社会主义国家有可能建设成比西方资本主义国家更高政治文明的体制基础。[6]政治与行政二分即强调功能性的分离，又强调结构性的分离，功能的发挥必须依靠结构的作用外显，而我国党政分开更强调的是政治与行政的功能性的分离，是一个政治职能的分化。我国的党政问题实际上就是党与政府的关系问题。我国实行的是一党领导下的多党合作制，而非西方的竞争性多党制，这一政治上的特征决定了我国政治与其他领域的关系，也说明了政治在无形之中控制着行政，从而使政策能够顺利贯彻下去，在一定程度上保持了中央对地方的控制。在我国谈政治与行政二分并不是要抛弃党的领导，相反，我们要坚持在党的领导的前提下进行政治与行政二分，保持行政的相对独立。行政机关的这种相对独立自主性一方面要求我们要处理好行政机关与其环境特别是执政党的关系，另一方面也要处理好行政机关与立法及司法机关的关系。通过行政机关的相对独立自主，有利于改变其从属与依附地位，充分发挥其潜能。[7] 
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[1] 伍德罗·威尔逊. 行政学之研究[J].国外政治学,1987(6). [2] 伍德罗· 威尔逊: 《行政研究》 , 载美国《政治科学季刊》1887 年6 月号。