太原市老年人法律援助:“农民”变“居民”，究竟有多少实惠？

成都作为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”，在全国率先建立城乡统一的一元化户籍管理制度，建立城乡统筹发展的政策保障体系，试破城乡二元结构藩篱，请看本报记者调查――


成都户改“农民”变“居民”之后……（身边故事）

●户口簿背后的“附加值”渐趋平等

　　2007年9月1日14时53分，一个新生命呱呱降生，他叫方祝帆，家住四川成都市龙泉驿区柏合镇健康村6组；同一天，另一个新生命也来到人间，她叫范澍嫣，家住成都市武侯区龙腾中路2号。这两个新生命，一个住乡下，一个住城里，可记者看到，由成都市公安局发给他们的常住人口登记表没有两样，“户别”栏里都清楚地填写着“居民家庭户口”。两个孩子，从出生之日起，将不再有“乡下人”与“城里人”的身份区别。不仅如此，他们今后在入学、就医、择业等方面享有完全同等的权利。
　　随着近几年成都市户改新政的推行，沿袭了近50年的城镇户口和农村户口背后的两种“附加值”，正渐渐融合到一起。

　　一、走出“单兵突进”困局

　　●被征地农民都可以办养老保险

　　●户改新政，重在解决“农转居”后农民的医疗、养老等后顾之忧

　　通过买房，53岁的曾发明2005年成为成都市双流县居民。去年6月，他被查出患有直肠癌，看病费用由个人负担，家里经济每况愈下，一家人急得差点变卖房产。这时，他得知双流正在搞城镇居民基本医疗保险试点，赶紧交了一个季度的保费174元，“结果11月份花去的6万多元住院费一下就报销了4万多元。”这令曾发明喜出望外。

　　“明知是癌症还给办医保，这对我家是雪中送炭啊！”由于治疗及时，曾发明的病情得到控制。

　　自上世纪90年代起，全国部分省市开始渐进推行户籍改革，放宽城市准入门槛。但由于基本属“单兵突围”，“相关配套政策没有跟进，农民转成居民后还是享受不了相应的待遇，户籍改革普遍受阻深水区。”成都市委副秘书长金嘉祥说。

　　本来人口规模已位居全国城市第四位的成都，户籍制度改革更面临挑战。金嘉祥说：“要让农民跟市民一个样，首先要突破城乡‘二元结构’体制。”

　　成都农民向城镇集中主要分3种类型：在5个中心城区建设完全与城市接轨的农民新居工程；在郊区以重点镇为主推动农民向城镇集中，城镇新型社区工程构成重点镇建设的重要组成部分；在边远丘区山区，根据区情适度引导农民向新型农村社区集中居住。

　　结合城乡一体化举措，户改新政重在解决“农转居”后农民的后顾之忧，防止“城市病”。

　　记者从成都市劳动社保局了解到，目前，成都已率先在全国实现了城乡基本医疗保险的全覆盖。此外，以养老保险、基本医疗保险、最低生活保障为主要内容的农村社会保障制度逐步与城市社保制度接轨。成都市规定，被征地农民都可以办养老保险，政府给予20％左右的补贴。男性到60岁、女性50岁，就可以每月领到近300元的养老金。

　　成都市还制定推进城乡教育均衡发展等政策，财政投入14.5亿元，对农村中小学校进行了标准化建设，基本实现城乡教育硬件均衡配置。

　　财政投入向农村倾斜，使成都能够集中财力支持农村发展教育、卫生、就业、社保等公共服务。2006年，全市财政对“三农”的投入比2002年增加了7.83倍。

　　“成都户籍制度改革走出‘单兵突进’的困局。这些措施为使城乡户口‘附加值’趋于平等创造了条件，使转变身份后农民的利益和待遇有了切实保障，也促进了原来二元结构形成的歧视渐渐消解。”中国政法大学行政法学副教授解志勇说。

　　二、“门户之限”日渐消除

　　●2006年，成都出台城乡一体化户改意见，并完成一元化户口登记

　　●符合一定条件，在城镇有合法固定住所即可入户，租房也可入户

　　据介绍，截至今年8月，成都市人口1104万，其中农业人口531万，是典型的大城市带大农村格局。

　　在城市化进程中，人多地少的矛盾非常突出。而农户散居的传统更浪费了大量土地，如果通过土地整理，到2020年全市可腾出42万亩土地，其中60%都可以整理成耕地。2004年初，成都市明确提出并大力实施以“三个集中”为核心的城乡一体化发展战略，即“工业向园区集中，农民向城区集中，土地向规模经营集中”。

　　按照规划，到2010年，成都市的城镇化率将达到65％。以此估计，在未来5年，至少将有100万农村人口进入城镇。

　　一张小小的户口卡后面，从土地承包经营权、集体土地补偿权到孩子入学、生病就医附带着一连串的利益。

　　成都市委政策研究室一位同志接受记者采访时说，户籍改革不是简单地取消城乡二元的问题。“更深层的意义在于推动城市化进程。通过发展解决好城市外来人口待遇和平等问题，实现共建共享，社会和谐。”

　　为此，成都市按照城乡一体化要求，在全国率先提出“实行一元化户籍制度”，取消农业和非农业户口性质，将全市户籍人口统一登记为居民户口。这一户口政策的调整，对一些具备经济条件、盼望到城镇入户的农民来说，无疑是一件大好事。但由于城镇房价太高，大多数农民只能望而却步。为此成都市于2006年10月出台《关于深化户籍制度改革深入推进城乡一体化的意见》，彻底放开本市农民到城镇入户的户口政策：

　　――在城镇有合法固定住所即可入户。凡成都市行政区域内农民，在中心城区、区（市）县县城、建制镇建成区通过购买、受赠、继承、修建等方式取得合法房产权并实际居住的，可在实际居住地办理常住户口。

　　――租房也可入户。本市农民凡在中心城区、区（市）县县城、建制镇连续和统一规划的出租房，且在同一住房居住一年以上的，可在实际居住地办理常住户口。

　　成都市公安局副局长何建生介绍说：“2006年，成都已完成一元化户口的登记工作，实行一元化户口政策意味着‘农民’一词不再是身份的象征。给农民带来的好处是，农民不仅享有现行政策条件下作为农民身份应当享受的权利，而且还将逐步与城市居民享有同等的就业、社会保障、义务教育等权利。”

　　三、新居民离土不离权

　　●失地不失业、失地不失利、失地不失权，新居民的权益被充分考虑

　　●成都城乡居民收入差距，从2002年的2.66∶1，缩小到2006年的2.61∶1

　　青羊区苏泊桥街道培风新居社区，是成都第一个“农转居”群众集中居住小区。

　　居民谢金辉大妈今年58岁，一家5口人，以前靠9分菜地维持生计。去年5月2日“农转居”后，她家原来300多平方米的宅基地置换成一套一居室和一套两居室的楼房，户口簿户别栏里有了一个新称谓：居民家庭户口。

　　不种地了，靠什么生活呢？每个月可以领274元养老金的谢大妈高兴地告诉记者，“我家租出去一套房子，儿子在城里开出租车，老伴在工厂打工，加起来每月能有两三千元的收入。我的养老金还会随全市职工平均工资提高上浮，越老越吃香。”

　　原来，成都市《户改意见》出台时充分考虑了失地农民的利益。成都市公安局户籍科民警纪丽说：“‘农转居’后，农民们的土地承包经营权、集体土地的所有权和补偿权、集体资产的所有权和分配权等不发生变化。农民自愿退出原农村宅基地进入城镇购买公寓房的，可享受相邻区位经济适用房的优惠政策。”

　　培风新居社区书记兼主任张建林介绍，区里出钱定期搞各种免费就业培训，村民基本上都能找到工作，再加上房屋出租、土地流转收益和村集体资产的分红，去年培风村人均收入达到4500元。

　　城中村或近郊农村，有地利之便，“农转居”阻力不大。对于远郊乡镇的“农转居”农民，如何保障其应当享有的权益？

　　成都进行了一种大胆尝试：通过土地整理，推动农村院落拆并和农民居住向城镇、中心村和聚居点适度、自愿集中。

　　蒲江县距成都城区68公里，一个典型的农业大县。两年多前，复兴乡1500多户农民拆迁搬进集中居住小区。通过土地流转，他们把腾出的万余亩土地租给农业产业公司，农民直接变成产业工人，实行“股权+红利+工资”的收入分配方式。目前该乡猕猴桃生产基地投资已达1.2亿美元。

　　实现远郊落后地区农业人口转移的另一种途径是建工业园区。大邑县距离成都市区45公里，规划了一个占地30平方公里的工业园区，引进了青岛双星等一批著名企业，解决了失地农民的工作和社保问题。

　　据统计，成都市规划建设600个农村新型社区。截至2006年底，已经建成农民集中居住区67个，入住农民14.7万人。

　　成都城乡居民收入差距从2002年的2.66∶1缩小到2006年的2.61∶1。从2003年到2006年，成都失地农民和农村劳动力转移至二、三产业就业，年均增加10.53万人。土地向规模经营集中后，继续留在农村的农业劳动者，摇身一变成为“农业工人”。

　　这样，“农转居”就不仅仅停留在了口头上。正如户籍民警纪丽所说:“失地不失业、失地不失利、失地不失权，保证了‘农转居’的村民没有后顾之忧。” （来源：人民网－《人民日报》）



莫让“户改” 受阻深水区

――访中国人民公安大学教授王太元


　　户籍改革消除城乡二元制？

　　记者：取消农业、非农业户口界限，建立城乡统一的户口制度，真正意义在哪里？

　　王太元：建立城乡统一的户口登记管理制度，是中国城乡交流频繁、互动密切的社会现实的需要，是社会管理的信息化、网络化的需要，更是构建和谐社会的需要。依据城乡户口区别而进行的各种管理制度，将直接面对公众的压力而被迫加快改革，从而消除残存在各个领域的“城乡二元制”，实现社会公平公正。

　　目前，媒体上所说的“户籍制度”，包括户口迁移审批，这种“户籍二元制”，是计划经济、“城乡二元经济”的产物，不适应市场经济的需要，也不符合民主法治、公平正义等和谐社会基本特点。还需要明确的是，建立城乡统一的户口制度，是取消户口界限，而不是取消农业、非农业的差别。农业、非农业差别，是历史形成的社会现实，不是谁不愿意要就能够简单地“取消”的，也不是单纯的户籍制度改革就能完成的，它需要相关社会管理的全面改革。

　　记者：相关部门专题调查结论说“深化户籍制度改革时机基本成熟”，具体指什么？

　　王太元：去年国务院组织了大规模的调研，全国政协也有相应的调查课题。说改革时机基本成熟，我理解有以下五方面：第一,对内搞活、对外开放的长期改革，使“城乡二元经济”格局被打破，城乡交流融合、相互促进的新格局初步形成，为打破“城乡二元户口制”提供了社会基础；第二,20 多年的改革与发展，为加速城市化、消减城乡差别以解决“城乡二元户口”背后所掩盖的各种不公平问题，提供了经济基础；第三,市场经济体制形成 ，平等参与、公平竞争、自由流动等国际规则，强化了境内户籍制度改革的群众基础；第四,党的十六大确立了构建和谐社会的经济、政治、社会、文化协调发展新思路，为消除“城乡二元户口”的改革提供了理论基础；第五,居民身份证制度的实施和户政管理的计算机化、网络化，为取消城乡户口界限、建立城乡统一的户口登记管理制度的改革，提供了必要的技术保障。

　　记者：有人说户籍制度改革总体方案十几年前就成形了，为什么现在才开始改革？

　　王太元：中国的户籍制度改革不是现在才“启动”，而是20多年连续不断地在“两条战线”同步展开。

　　一条战线是消减人口迁移的地区阻隔、城乡差别的户口迁移制度改革，比如解决数百万对夫妻两地分居问题、鼓励科技人员合理流动、允许农民自理口粮进集镇落户、允许购买商品房的人和各种形式的投资移民落户等；另一条战线是允许流入人口暂住城镇、实行方便公民外出求生存谋发展的居民身份证制度、加速科技运用实现户籍管理的信息化网络化等等。由于每次改革多以给其他改革配套的形式面世，社会效果打了折扣。

　　户口变了，究竟有没有实惠？

　　记者：对目前的户籍制度改革，不断有人抱怨只是户口名称变化而没有实惠，您怎么看？

　　王太元：除了地区间不平衡、时间上不同步，影响了人们对户改的评价外，我认为目前的户籍制度改革，既不如一些人所夸口的那么好，也不是一些人所贬斥的那么低。

　　这样讲的原因是，20多年的户籍制度改革，整体上在稳步推进，但对于一些地方所说的户籍改革是对城乡二元制的“彻底打破”，还待观察。因为统一城乡户口登记管理制度，仅仅是解决体现在户口簿差别上的诸多社会不公平问题的开始，关键还要看在深化改革中如何处理连带问题。

　　从这个意义上讲，“户籍制度改革”是解决与户口相关的社会不公问题的大变革，我把它叫做“社会管理从计划向市场的整体变革”。深化户籍制度改革难在利益调整：城乡之间、本地居民与流入居民之间，存在环境、资源、利益分配的巨大竞争。另外，还有城市本身的环境资源的承受力问题。

　　户改四种路径

　　记者：面对深化户籍制度改革难点，该如何破解？

　　王太元：目前大致有4种意见：一、目前条件不成熟，只能继续加速发展，使地区、城乡差别大幅缩小后再改革；二、尽快满足公众意愿，在较短时期全面实现城乡人口迁徙流动的自由竞争、市场选择，以尽快实现公平公正；三、不能把改革的任务推到运用户口簿实施计划管理的各部门，而要抓住户籍制度改革的时机从整体上改革所有的相关制度；四、让户籍制度回归登记、管理、证明住户人口基本信息的原始功能，而让与户口簿相关的各领域同时进行各自的、以公平为目标的改革。