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关于完善政府卫生投入政策的实施意见

苏财社〔2009〕132号

　　根据《中共中央 国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》(中发[2009]6号)、《国务院关于印发医药卫生体制改革近期重点实施方案(2009-2011年)的通知》(国发 [2009]12号)和《中共江苏省委 江苏省人民政府关于深化医药卫生体制改革的实施意见》（苏发[2009]7号）的规定，按照《财政部 国家发展改革委 民政部 人力资源社会保障部卫生部关于完善政府卫生投入政策的意见》（财社[2009]66号）精神，结合江苏实际，现就完善我省政府卫生投入政策提出如下实施意见，请认真贯彻执行。

　　一、基本原则

　　（一）立足省情，持续协调发展。以科学发展观为统领，从省情出发，坚持政府卫生投入与经济社会发展水平相适应，与发挥市场机制作用相结合，与统筹城乡、区域发展相协调。

　　（二）统筹规划，优化资源配置。在医疗卫生机构设置、基本建设投资、大型设备购置、人力资源配置等方面统筹考虑区域内医疗卫生资源的存量和需要，从区域、功能和学科布局上进行整合和规划，做到区域内公立与非公立医疗机构共同发展、综合与专科医院合理设置、属地化与全行业全面管理。

　　（三）增加投入，多方筹集资金。坚持公共医疗卫生的公益性质，强化政府在基本医疗卫生制度中的责任，确定政府在提供公共卫生和基本医疗服务中的主导地位。鼓励多渠道筹集资金，积极争取中央扶持。各级政府要增加卫生投入，政府卫生投入增长幅度要高于经常性财政支出增长幅度，政府卫生投入占经常性财政支出和卫生总费用的比重逐步提高，居民个人基本医疗卫生费用负担有效减轻。

　　（四）兼顾供需，保障重点领域。政府卫生投入要紧紧围绕满足人民群众的医疗卫生需求，兼顾供给方和需求方，支持基本公共卫生服务、医疗服务、医疗保障和药品供应保障体系建设。政府卫生投入要重点用于支持公共卫生、基层卫生和基本医疗保障。

　　（五）明确责任，分级负担投入。公共卫生服务主要通过政府筹资提供，基本医疗服务由政府、社会和个人三方合理分担费用，特需医疗服务由个人直接付费或通过商业保险支付。科学合理划分各级政府医疗卫生投入责任，地方政府承担医疗卫生投入的主要责任，中央和省级政府按照基本公共卫生服务均等化的要求，加大对经济薄弱地区的转移支付力度。

　　（六）转变机制，提高资金效益。建立考核补助体系，采取政府补助与政策执行的规范程度、服务提供的数量和质量相挂钩等行之有效的办法，完善政府卫生投入方式，推动医疗卫生机构运行机制改革，提高财政资金使用的安全性、规范性和有效性。

　　二、投入政策

　　（一）公共卫生经费投入

　　1．城乡基本公共卫生服务投入

　　（1）补助内容。城乡基本公共卫生服务项目包括建立居民健康档案、开展健康教育与健康促进、实施预防接种、传染病防治、慢性病管理、重性精神疾病患者管理、儿童保健、妇女保健、老年人保健、食品安全、饮用水卫生安全监管等。

　　（2）补助标准。各级政府要根据经济发展水平和突出公共卫生问题，逐步增加基本公共卫生服务内容，逐步提高人均基本公共卫生服务经费标准。2009年人均基本公共卫生服务经费标准不低于15元，2011年不低于20元。

　　（3）补助责任。各级政府要建立健全城乡基本公共卫生服务经费保障机制，使城乡居民都能平等享受基本公共卫生服务项目。市、县（市、区）政府承担基本公共卫生服务投入的主要责任，省级和中央政府按照城乡基本公共卫生服务均等化要求，对经济薄弱地区开展基本公共卫生服务给予重点补助。

　　2．重大公共卫生项目投入

　　（1）补助内容。重大公共卫生项目包括结核病、艾滋病、血吸虫病等重大疾病防治以及国家免疫规划、贫困白内障患者免费复明、农村改水改厕、农村妇女住院分娩、15岁以下人群补种乙肝疫苗、农村妇女孕前和孕早期补服叶酸预防出生缺陷、农村妇女乳腺癌、宫颈癌检查等。

　　（2）补助责任。各级政府要根据重大疾病预防控制需要和财力可能，合理安排重大公共卫生项目所需资金。市、县（市、区）政府承担辖区内重大传染病预防控制及突发公共卫生事件处置等公共卫生的主要投入责任，承担同级人民政府确定的群体性预防接种、应急接种任务所需疫苗和注射器的购置费用，并结合城乡基本公共卫生经费保障机制，切实保障实施国家免疫规划相关冷链系统的建设、运转和预防接种等工作经费。省级和中央政府对于跨地区的重大传染疾病预防控制等公共卫生给予补助，承担纳入国家免疫规划的常规免疫及其确定的群体性预防接种和重点人群应急接种所需疫苗和注射器的购置费用，对经济薄弱地区实施国家免疫规划相关冷链系统的建设、运转和预防接种等工作经费和重大突发公共卫生事件所需经费给予必要支持。

　　3．专业公共卫生机构投入

　　（1）补助范围。专业公共卫生机构包括疾病预防控制、健康教育、妇幼卫生、精神卫生、应急救治、采供血、卫生监督、计划生育等机构。各地要根据城乡居民公共卫生服务需求和合理划分各类专业公共卫生机构职能的要求，探索整合、优化人员和设备配置。

　　（2）补助内容。政府对专业公共卫生机构的补助内容包括基本建设、设备购置、人员经费、公用经费和业务经费。

　　（3）补助责任。专业公共卫生服务机构应上缴财政的收入，要全部按国库集中收缴制度规定及时足额上缴同级财政国库或财政专户，实行收支两条线管理。

　　同级政府根据公共卫生事业发展需要足额安排专业公共卫生机构所需基本建设、设备购置等发展建设支出以及人员经费、公用经费和业务经费。省级和中央政府对经济薄弱地区专业公共卫生机构的基本建设和设备购置给予适当补助。

　　(二)基层医疗卫生机构和公立医院补助

　　1．基层医疗卫生机构补助

　　（1）补助范围。政府举办的乡镇卫生院、城市社区卫生服务中心（站）。每个乡镇办好一所乡镇卫生院。支持村卫生室建设。

　　（2）补助内容。政府负责其举办的乡镇卫生院、城市社区卫生服务中心（站）按国家规定核定的基本建设和设备购置等发展建设支出、在职人员经费、事业单位养老保险制度改革前符合国家规定的离退休人员费用、承担公共卫生服务的业务经费、人才培训和人员招聘支出。采取多种方式支持村卫生室建设，对乡村医生承担的公共卫生服务等任务及村卫生室实行药品零差价给予合理补助。

　　有条件的地方可探索对政府办基层医疗卫生机构实行收支两条线管理，基层医疗卫生机构的基本医疗服务等收入全额上缴，开展基本医疗和公共卫生服务所需经常性支出由财政核定并全额安排。

　　（3）补助责任。县（市、区）政府负责政府举办的乡镇卫生院、城市社区卫生服务中心（站）符合发展建设规划的基本建设和设备购置等发展建设支出、按规定核定的人员及业务经费经常性收支差额、事业单位养老保险制度改革前的离退休人员费用、符合规划的人才培训和人员招聘支出。对乡村医生承担的公共卫生服务等任务及村卫生室实行药品零差价给予合理补助。

　　辖区市政府应对所辖区政府举办的乡镇卫生院、城市社区卫生服务中心（站）的基本建设、设备购置、核定的经常性收支差额、人才培训和人员招聘以及村卫生室实行药品零差价给予适当补助；省级和中央政府对经济薄弱地区政府举办的乡镇卫生院、城市社区卫生服务中心（站）的基本建设、设备购置、核定的经常性收支差额、人才培训和人员招聘以及村卫生室实行药品零差价给予适当补助。

　　（4）经常性收支差额核定办法。一是核定任务：根据基层医疗卫生机构的功能定位核定基本医疗服务和基本公共卫生服务任务。二是核定经常性收入：医疗服务收入根据前三年医疗服务平均收入情况，并综合考虑影响医疗服务收入的特殊因素核定；基本公共卫生服务补助收入根据服务人口、单位综合服务成本及核定的公共卫生服务任务数量核定。三是核定经常性支出：可以按人员、业务经费分项定额核定，即：人员经费按人事部门确定的工资水平和核编后编制内实有人数采取定员定额的方式核定，医务人员工资水平要与当地事业单位工作人员平均工资水平相衔接，业务经费根据核定的基本医疗服务和基本公共卫生服务任务的数量和成本定额(剔除人力成本)等综合核定；也可以根据核定的基本医疗服务和基本公共卫生服务任务的数量及单位综合服务成本，综合考虑以前年度支出水平和有关特殊因素，分别核定基本医疗服务和基本公共卫生服务支出预算额度。核定经常性收支时要充分考虑基层医疗卫生机构取消药品加成后减少的收入等合理的收支增减因素。

　　对药品支出和收入根据药品采购价格和合理用药数量等额核定。对其他支出和收入根据以前年度水平并扣除不合理因素核定。

　　2．公立医院补助

　　（1）补助范围。公立医院包括县及县以上政府举办的综合医院、中医院、传染病院、精神病院、职业病防治院、妇产医院、儿童医院、其他专科医院等。各级政府应主要办好一所综合医院、一所中医院和部分有特色的专科医院。

　　（2）补助内容。公立医院符合区域卫生规划并经发展改革等有关部门批准和专家论证后的基本建设和设备购置等发展建设支出、事业单位养老保险制度改革前符合国家规定的离退休人员费用、按规定使用药品收支结余弥补后仍有差额的政策性亏损补贴、重点学科建设，包括公立医院在内的各类医疗机构承担的公共卫生任务补助和政府指定的紧急救治、援外、支农、支边等公共服务成本。对于中医院、传染病院、精神病院、职业病防治院、妇产医院、儿童医院，在投入政策上予以倾斜。

　　（3）补助责任。同级政府根据轻重缓急和承受能力逐年安排对公立医院基本建设和设备购置等发展建设支出的补助；按有关规定核定公立医院政策性亏损补助及事业单位养老保险制度改革前的离退休人员费用；安排专项资金支持公立医院重点学科建设项目；按服务成本保障包括公立医院在内的各类医疗机构承担政府指定的紧急救治、援外、支农、支边支出。省级和中央政府对经济薄弱地区公立医院的基本建设和设备购置等予以适当补助。

　　3．鼓励社会力量举办医疗卫生机构

　　政府在保持公立医疗卫生机构适度规模的同时，要在平等、公开、规范、有序的基础上，鼓励和引导社会资本参与部分公立医疗卫生机构的重组改制或者直接举办医疗卫生机构。对于社会力量举办的医疗卫生机构，除了按规定享受相应的税收优惠政策，承担政府公共卫生服务任务可以按照规定获得政府补偿外，各级政府还可以在房屋建设、设备购置以及人员培养等方面给予一定的扶持。

　　（三）基本医疗保障补助

　　1．补助范围。城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗、城乡医疗救助等医疗保障制度及医疗保障经办机构经费。

　　2．补助内容

　　（1）新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险。各级政府要随着经济发展逐步提高筹资水平和政府补助标准。各地可根据当地城乡居民年人均收入水平确定筹资标准，建立筹资动态增长机制。2010年，各级财政对新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险的补助标准提高到每人每年不低于120元，并适当提高个人缴费水平。

　　（2）困难和破产关闭国有集体企业退休人员和困难企业职工参加城镇职工基本医疗保险。将关闭破产企业退休人员和困难企业职工纳入城镇职工基本医疗保险，确有困难的，经省人民政府批准后参加城镇居民医保。各地要通过破产企业资产变现、企业集团或主管部门统筹调剂和政府投入等多渠道筹资，帮助困难和破产关闭国有集体企业退休人员参加城镇职工基本医疗保险。

　　（3）机关事业单位职工参加城镇职工基本医疗保险。机关事业单位职工参加城镇职工基本医疗保险以及落实国家公务员医疗补助政策所需资金，由各级政府按照有关规定予以安排。

　　（4）城乡医疗救助。各级政府要进一步完善对城乡困难人群的医疗救助制度，根据经济发展和财力增长水平逐年增加投入，加大救助力度。

　　3．补助责任。新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险、机关事业单位职工参加城镇职工基本医疗保险所需政府补助资金由各级政府按规定分级负担。对困难和破产关闭国有集体企业退休人员参加城镇职工基本医疗保险所需资金,原则上由企业负责筹集，企业筹资不足的，由企业集团或主管部门统筹调剂，企业集团或主管部门仍无力解决的，按照隶属关系由同级政府帮助解决。城乡医疗救助所需资金主要由县级政府承担，辖区市政府应对所辖区给予补助。相关医疗保障经办机构开展工作所需必要经费和应由政府承担的基本建设投资由同级政府安排。省级和中央政府对经济薄弱地区城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗等给予重点补助，对经济薄弱地区困难和破产关闭国有集体企业退休人员参保、城乡医疗救助给予适当补助。

　　（四）支持建立药品供应保障体系

　　1.补助内容。支持全省基本药物目录的制定、修订和食品、药品、医疗器械标准的建立和完善；加大食品和药品监督管理能力建设投入，加强基本目录药物抽验；支持食品安全和药品安全突发事件和重大事故应急处置工作。

　　2.补助责任。同级政府根据药品监督管理事业发展需要，按规定合理安排食品药品监管机构正常经费和能力建设经费。

　　另外，同级政府要加大医学教育和医学科研投入，推进医学教育和医药卫生科技进步。

　　三、投入机制

　　按照区域卫生规划确定的公立医疗卫生机构布局数量、设施标准、人员编制，建立政府卫生投入考核体系，完善政府补助方式，推进筹资增长机制、收支平衡机制、机构运行机制、政府监管机制的建立，促进医疗卫生事业的良性、可持续发展。

　　（一）加大本级财政资金的考核补助力度

　　各地要建立健全以资源配置执行情况、目标任务完成绩效、服务对象满意程度、群众医药费用负担降低情况等为主要绩效指标的考评体系，对提供公共卫生和医疗服务的机构等进行全面考核，根据考核结果结算政府补助资金。在资金拨付方式上，各级政府可以根据目标任务数量、服务成本等进行预拨，根据考核结果进行结算。

　　对包括社会力量举办在内的社区卫生服务中心（站）、乡镇卫生院、村卫生室等医疗卫生机构按规定提供的基本公共卫生服务项目所需经费，由政府按其服务人口和提供基本公共卫生服务项目的数量、质量和单位综合服务成本，采取购买服务等方式，在全面考核评价的基础上核拨。

　　对核定的政府举办的城市社区卫生服务中心（站）、乡镇卫生院经常性收支差额以及公立医院补助，在对其任务完成情况、患者满意度、费用增长水平等进行综合绩效考核的基础上核拨。

　对专业公共卫生机构的人员经费、公用经费和业务经费按人员编制、工资水平、经费标准、服务任务完成及考核情况核拨。

　　（二）加大转移支付资金考核补助力度

　　省在确定对各地的医疗卫生专项转移支付补助时，将综合考虑当地政府卫生投入、公共卫生服务提供、医疗服务体系建设、医疗保障制度完善等情况确定。

　　在公共卫生服务方面，根据各地服务人口或任务和省补助标准的一定比例预拨省补助资金，在重点考核各地各项公共卫生任务完成数量、质量以及地方资金到位情况的基础上，根据各地服务人口、省补助标准和绩效考核结果进行结算。

　　在医疗机构补助方面，将重点考虑资源配置执行、基本药物制度实施、运行机制改革、地方资金到位等情况，在综合考评的基础上核拨省补助资金。

　　在城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗、困难和关闭破产国有集体企业退休人员参加城镇职工医保、城乡医疗救助方面，根据各地上年（或目标）参保人数和省补助标准的一定比例预拨省补助资金，在重点考核各地制度实施、筹资增长机制建立、基金收支管理、待遇保障水平、地方资金到位等情况的基础上，根据实际参保人数、省补助标准和绩效考核结果进行结算。

　　四、管理监督

　　（一）落实投入政策。各级财政、发展改革等部门要按照有关法律法规的规定，认真落实政府卫生投入政策，并结合本地实际制定具体办法，合理安排资金。

　　（二）规范资金分配。政府卫生投入资金应依据合法、科学、公开、公正、规范、透明的原则进行分配，并依法接受人大、审计部门和社会的监督。

　　（三）明确部门职责。各级财政、发展改革、卫生、劳动和社会保障、民政、中医等部门要根据各自职能和管理领域，加强对政府卫生投入资金使用情况的监督管理。充分发挥会计师事务所等有资质社会中介组织的审计监督作用。

　　医疗卫生预算单位要加强财务监管，推行成本核算与控制，严格执行财务会计制度规定，严格控制支出范围和支出标准，加强收支管理，确保应缴入财政专户或国库的资金及时应缴尽缴。

　　（四）加强项目管理。政府专项补助支出应按照国家和省关于专项资金管理的有关要求，专款专用。通过国库集中支付等方式，加快项目资金使用进度并对资金流向进行监控。项目所需设备和劳务，根据《中华人民共和国政府采购法》等有关规定实行政府采购。医院重点学科建设项目，应通过公开招标等政府采购方式确定。

　　公立医疗卫生机构、医疗保险机构、药品监督机构新建、改扩建工程建设和限额以上的大中型医疗设备购置项目必须符合区域卫生规划要求，按分级管理原则，经项目主管部门、投资主管部门综合平衡、审批后列入年度基本建设投资计划。严格禁止基层医疗机构的贷款行为，限制公立医疗机构的贷款行为，公立医院必须严格控制新增债务，不得再负债建设和超标准购置大型医用设备。社会力量举办的非营利性医疗机构的基本建设项目，也要纳入国家基本建设程序管理。基本建设工程项目要认真贯彻《中华人民共和国招标投标法》，保证招标、投标工作公开、公正。工程项目要严格按照批准的预算规模、标准和内容建设，并按有关规定实施项目建设稽查、审计、竣工验收等制度。有关部门要加强监督，规范管理，建立工程质量责任追究制度。

　　（五）严格绩效考评。省级建立政府卫生投入绩效评价体系，对各地政府卫生投入绩效进行严格考核，考核结果作为省确定补助资金的重要依据。各地要参照制定具体实施办法，建立健全监测评估制度，强化当地政府卫生投入的考核补助工作，提高资金使用效率。考评结果要及时公开，接受监督。

　　（六）违纪违规处理。对挤占挪用政府补助资金以及未按照国家和省有关规定使用资金、造成资金损失浪费的单位和个人,按照有关法律法规严肃处理。

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