2010年9月10日，宜黄某拆迁现场的自焚事件造成三人重伤，后一人不治死亡。9月16日，拆迁户家属钟如九姐妹欲赴京，时任宜黄县委书记的邱建国率队在机场拦截。9月18日，事件的一位伤者去世，时任宜黄县长的苏建国率人在医院抢夺尸体，并打伤钟家人。当天，抚州市发布消息，邱、苏二人对“9·10”拆迁事件负有重要领导责任，分别对两人立案调查。但是并未说是由纪委立案，还是检察机关立案。

但是,当舆情随着时间的流逝渐趋冷却，去年10月10日，江西省委宣传部对外发布消息，只宣布对二人免职，并无调查结果。

从邱、苏两人的“复出”来看，免职并不是“问责”。有专家认为：官员调离工作要免职，官员升职也要免去原职，都要免职。而且，免职并不免职级待遇，于官员个人的正当利益来说没有损失，不知苏建国与邱建国立案后是撤案了，还是认定两人无违法行为因而无需追责呢？问责官员复出应由监察部门和司法机关说了算。

文英

关注动机

12月2日，江西“宜黄拆迁自焚事件”被问责官员复出消息传出，“宜黄前县委书记邱建国将出任抚州金巢经济开发区管委会主任，宜黄前县长苏建国任抚州市公路局局长。”问责不仅仅是“免职”，而是要有法律结论——是违法，还是犯罪?应承担行政责任，还是应承担刑事责任，问责官员复出应由谁说了算？

资料

我国官员问责制度发展

2001年4月21日，国务院《关于特大安全事故行政责任追究的规定》正式实施；2003年SARS期间，问责官员逐渐走进公众视野；2008年5月，国务院进一步强调加快实行问责制。虽然有了对官员涉及“安全工作重大责任事故、市场监管、环境保护、社会管理”等方面监督严重失职的对应表述，但条款宽泛，定性人为掌握程度太大，从2003年非典期间的官员问责以来，无论是属于中央权限的部级干部被问责，还是国务院派往各地的调查组问责一些重大事故或事件中的地方和部门官员，问责制在实践中朝着制度化的方向发展，并陆续出台了相应的规章制度。但问责制目前还局限在政治经济生活中的一些大的领域，比如，重大事故、城市建设、招商引资等等，而对于诸如便民服务、公共设施、交通拥堵、噪音污染等事关老百姓衣食住行、吃喝拉撒等等民生层面却很少引入“问责制”。

但是，现实中悄悄复出的问责官员并不少见，如因黑砖窑事件被撤职的临汾市洪洞县原副县长早已复出并长期担任该县县长助理一职；安徽阜阳劣质奶粉事件后被问责的众官员也已经复出；因在西丰警察进京拘传记者事件中负直接领导责任被责令引咎辞职的主要人员也已悄然复出。 安易

声音

问责需要权责对等

上世纪80年代，韩国出现了汉江大桥倒塌事故，汉城市长引咎辞职，一些人对此不理解，因为汉江大桥并不是他在任的时候修建的。随着时间的推迟，阜阳奶粉事件发生后，问责制追究了当地的一些行政官员的责任，这一次问责行动之迅速、涉及面之广、官位之高都是少有的。此次问责还有一个显著特征，就是不仅直接责任人员要问责，而且承担领导责任的一把手也要问责；不仅违法犯罪的官员要承担责任，即使不构成违法犯罪但因“官德”出问题也要承担责任。

实际上，一个地方或部门发生重特大事故，领导责任最大的是该地区或部门的一把手。在此次的一系列事件中，媒体的作用是让这个事件为公众所了解，这种问责其实是一种“火线问责”。“火线问责”非常有威慑性，明确告诉了其他官员如果再犯这样的错误，也会面临同样的命运。当“火线问责”被日常化和常规化后，它还具备很重要的机制作用，就是让官员的责和权对等：当官员掌握了公共权力和公共资源却不能正确运用它、或者滥用时，就必须要负起相应的责任。这是官员当官必要的成本和风险，也迫使官员在履行职责和作出决策时，必须听取公众意见，尊重民意。

中国共产党新闻网的一项民意调查显示，对于完善“官员问责”制度最重要的是什么这一问题，54%的网友选择了决策失误、用人失察等多领域都该问责；排在第二的是公开被问责后的官员去向；排在最后的是强化各级人大及其常委会的问责权。有职有责、任职负责、失职问责，将在今后成为中国政坛的一种常态，此种以权责对等为基本原则的问责制，将成为我国政治健康、经济又好又快发展的有力保证。 钟和

观点

国之重器 问责制度

伴随国内一系列食品、矿山、公共设施等重大安全事故连续发生，一股强力问责风暴在神州刮起，因为建立一套奖惩分明、职责清晰的官员管理制度，对全面提高社会效率、促进公务员队伍的优胜劣汰、防止社会恶性事件发生，非常重要。

问责制是指问责主体对其管辖范围内各级组织和成员承担职责和义务的履行情况，实施并要求其承担否定性后果的一种责任追究制度。

问责英文Accountability　System。是西方社会早已实施的人事制度，意思是从民选中当选的国家首长亲自选出合适的官员来负责各项事务；当政策出现失误时，那么犯错的官员将要离职以示向首长问责；如果因犯错而引致政策失误过于严重的话，首长便须下台；向其他官员和市民问责。

法律意义上的问责制称之为法律责任的追究。根据宪法和法律，政府及其公务员必须承担应由它（他们）承担的责任，包括道义责任、政治责任和法律责任；同时，政府还必须接受来自内部和外部的监督，以保证责任的实现。

公务员一直是经济利益稳定、社会地位很高的职业，官员则拥有支配社会资源的便捷通道，可以拥有前呼后拥的威仪，可以在自己的管辖范围里“创造性”地变通一切，其含金量很高、赔本几率很小。这一方面说明封建旧官场习气仍主导着相当多官员的行为，做官没有上升到社会责任的高度；另一方面也说明官员的职责混淆不清。是否具备相应能力，是否可以承担相应责任，是否因为失职、渎职、不称职而面临职业风险，是否应该谨慎和守则运用手中权力，大都被淡化。时至今日，监督官员仍是社会难题，少数官员高高在上，把公权视为利己的私权。

萧锐：官员被问责，总是逗你玩

2011年12月11日 09:15
来源：南方都市报 作者：萧锐

每每被“问责”的官员悄然履新，坊间总会惊起一阵愤懑，这次轮到的又是一对绝配：宜黄原县委书记邱建国和原县长苏建国，一双“建国”，2010年9月因宜黄钟家的强拆事件而双双去职。即便是现在看来，这二位被免职前的种种作为，依然骇人听闻，一年来，惨剧不断，却尚无同僚能出其右：强拆、烈火、人命，建国书记率队拦截拆迁户上访，建国县长率人深夜抢尸……一年多一点的时间，就在人们似要忘掉他们的时候，两位官员强势亮相，真的“又回来啦”。

12月2日，江西抚州市委组织部确认，邱、苏二人已于11月29日得到抚州市政府的任命，所任职务也与近几日的网络传说相符---两人分别担任金巢经济开发区管委会主任和抚州市公路局局长，所任职务与免职前属于同等级别。不错，一切看起来是那么的“合法合规”，既然已经过了“一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务”的硬性规定，重新启用似无制度障碍。然而为什么，这样的说辞依然让人觉得不爽，而且是相当不爽呢？

被问责官员重新走上工作岗位，这实在不算什么新闻，而且也已有媒体用标题发出这样的哀鸣：拆出人命的地方，官员果然个个还在。深究起来，免职这玩意，实在算不上什么明媒正娶的“官员处分类别”，在党政主要处分罚则中，能与之有些牵连的只有“撤职”。只是在党内一个名为“党政领导干部问责暂行规定”的文本中，将“免职”开列出来，自此以后，几乎所有涉及官员问责的个案，能看到的，无一不是免职。

从官员问责的制度演进中不难发现，中国官员的问责从一开始就抛给国人一个幻象，以为引咎辞职、免职之类的说法，真的跟《新闻联播》里说外国那样，说免职真就一耙打回一介平民了。实际上，中国一直是职级双轨的官员管理模式，免了行政职务，行政级别还在那里，米面油各项待遇丝毫不变，难怪有论者感叹中国的免职问责像是“带薪休假”，牛皮还真不是吹的，就这么优渥。

看古装剧，动不动能听到龙颜大怒，来个“永不叙用”，现在倒好，真成了“逗你玩”了。不过想想也是，组织培养一个干部多不容易，哪能因为这些小事就真一撸到底？更何况，在关键时刻迎难而上、不计个人得失的同志，个顶个的敢打、敢杀、敢冲，前途无量着呐。

白智立：问责制如何洗去儿戏印象？

2011年12月11日 18:26
来源：财新网 作者：杜柯 白智立 背景】日前，江西抚州市新闻办主管的新抚州网发布消息，称“宜黄前县委书记邱建国将出任抚州金巢经济开发区管委会主任，宜黄前县长苏建国任抚州市公路局局长”。目前，苏建国任职的消息已被证实。

在一年前的2010年，两人因宜黄拆迁自焚事件而被免职。如今，自焚场景还历历在目，免职官员却已经按原级别复出。舆论对此一片哗然，质疑宜黄强拆自焚事件的官员问责形同“儿戏”，不仅让公众难以接受，更是损伤了公权力的威信。

这并非孤例。近年来，在一些重大事件中被免职的官员频频被爆出一年后原级别复出，如“三鹿奶粉事件”中引咎辞职的原国家质检总局食品生产监管司副司长鲍俊凯，一年后复出时升任为安徽省出入境检验检疫局局长，后又调回国家质检总局任科技司副司长。贵州瓮安事件中瓮安县原县委书记王勤，被撤职后复出调任黔南州财政局副局长一职；因胶济铁路脱轨事故被免职的原济南铁路局局长陈功，复出后担任铁道部安全总监；因在汶川大地震全国哀悼日期间组织公款旅游的原山东滨州市工商局长邵立勇，被免职后复出担任威海市工商局长；以及阜阳假奶粉事件和山西黑砖窑事件中的一批被问责官员等，均以不同方式复出。

按照现行《公务员法》以及《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》的有关规定，“问题官员”一年内即复出，却也在合规合法范围之内。

问题在于，这种合规合法的公权行为，在老百姓的看来却形同儿戏。那么，“问题官员”无障碍复出的原因何在？他们的复出究竟谁说了算？

北京大学政府管理学院教授白智立认为，要避免官员问责制度在老百姓心目中成“儿戏”印象，各级人大应履行作为权力机关的职责，对问责官员实施有效的监督和考核。“制度力量和媒体监督等非制度力量结合起来，才能够使得政治健康发展。”

白智立认为，造成公权力看似合规合法却不合理行为的原因，在于其规避了各级人大对“问题官员”的政治问责和任职考核，使得政府“内部管理”替代了外部监督。

白智立说，宜黄前县委书记邱建国和前县长苏建国在拆迁自焚事件中被免职，是基于“其在对犯事官员任职失察、间接管理不当的连带领导责任”，而非具体的法律责任，“他们均没有在拆迁自焚事件现场，并不会追究其对此事件的直接法律责任。”

在西方国家，被政治问责的官员基本上属于决策类或政务类官员，是在其他党派和舆论的压力下，由议会实施的问责。官员一旦被问责而辞职或者免职，复出的可能性微乎其微。

但在中国，对官员的政治问责完全成了政府内部人事管理的一部分，成了政府的一个管理职能。“对其是否继续任用，也成了内部组织系统考核的内容，这就完全规避了人大的问责和对他未来任职的考核。”白智立说。

按照现行《公务员法》第五十九条的规定，“公务员受开除以外的处分，在受处分期间有悔改表现，并且没有再发生违纪行为的，处分期满后，由处分决定机关解除处分并以书面形式通知本人”；“解除处分后，晋升工资档次、级别和职务不再受原处分的影响。”

按照《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，“引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务，若一年后重新担任与其原任职务相当的领导职务，除应当按照干部管理权限履行审批手续外，还应当征求上一级党委组织部门的意见。”这意味着，被问责官员一年后复出“合法”又“合规”。

不过，“这种重大事件，政府应当按照《公务员法》的有关规定，向公众解释说明问责官员复出和重新任职的理由。这是政府本应承担的说明责任。”白智立说，“而现在，人大缺位，政府失声，最后只好通过媒体、大众来监督甚至谴责，这是非常不理想的状态。”

南都社论：官员复出要符合程序更要符合民意

2010年02月26日 08:19
来源：南方都市报 作者：南都社论

行政监察法修正案草案前日提请全国人大常委会首次审议。该草案增加了处分的执行和解除程序，受到监察机关作出的开除以外的处分，在受处分期间有悔改表现，并且没有再发生违反行政纪律行为的，处分期满后，由监察机关解除处分并以书面形式通知本人及其所在单位以及处分执行部门或单位。此条规定的原则是，官员复出后的晋升、晋级不再受处分的影响。

行政监察法的这条修改建议并不新鲜，它几乎完全照搬了《国家公务员法》第59条的内容。但在监察法的适用语境下，并不能被看作是对后者的简单重复，因其清除了官员复出的程序障碍，可视作对这一社会问题的直接表态。由此，对背负处分的官员来说，惩罚的程度被大大降低，处分只是暂别官位而已，仅仅意味着捱过最短半年、最长不过两年的时间问题。

如果行政监察法修正案草案得以通过，再以违反程序为由去质疑官员复出的乱象，公众就会发现已然丧失了法律上的论据。虽然官员复出的社会郁结并非修正案造就，然而修正案本身确实首先改变了官民在这一问题上的话语力量对比。其次，它将围绕官员复出的争议升级到新的阶段，即一种不加甄别地支持官员复出的程序如何赢得民意？法律安排能否避免更深的刺激与伤害？

以三鹿毒奶粉事件为例。在这次波及全国、造成恶劣后果、影响延续至今的食品安全事故中，都有地方官员与部级高官先是引咎辞职，继而高调复出，重新执掌权力。与官员无痛复出形成反差的是，受害人的痛楚与民众的愤恨得不到有效安慰。即便行政监察法可作为依据，令官员复出程序显得完美无瑕，可仍无法取得民众的谅解，也就不能在民众那里获得合法性。

原因很明显:官员复出需要程序规范，可同时需要民意的审核。在有法可依的前提下，更要过民意关。程序不能对内用迎合的态度，而对外一律拒斥。为官员复出提供程序上的机会，这已经维护了他们的“合法权益”。至于能否被程序批准复出，必须加入民众的意见。混淆官员复出程序的过程与结果，以为唯有复出才符合他们的“合法权益”，很难收复人心。

官员复出与否关系到对行政道德的重新审查，涉及到官员或政府究竟对谁负责的根本追问，最能见出行政的真正倾向。这是一个价值判断的是非题，不是多长时间才可以复出的选择题。修正案草案若要健全针对政府系统的行政监察制度，不能舍弃实质性的价值内容。假如使得程序仅仅成为形式上的手段，无法在官员复职环节容纳民意，则有违程序正义，恐怕有法也非法治。

问题就从建立官员复出的程序转向此程序如何有效吸取民众意见。显然，在官员提拔任用的现实环境中，单个民众要想表达对具体官员复出的意见是很困难的，封闭的行政任免流程让这样的设想难以实现。即使在舆论压力下，也很难确定处分官员是否为了息事宁人，遑论此后悄无声息的复出？民意参与审核官员复出，程序上尚未破题。

在没有程序的情况下，尽管反对声汹涌，官员复出也是层出不穷。很可能变为事实的预测是，一旦有程序单方面为官员复出提供理据，冠冕堂皇的复出必然成为常态，公共意见将会愈发孤立。即便行政监察法修正案草案没有对不利的前景作出恰当反应，但其创造了立法纾解困局的时机，全国人大常委会不该任凭这个机会流失。

让官员的复出不能成儿戏，须坚持尊重民意这个最基本的政治伦理。