新轩逸左转方向盘异响:如何处置这宗“洗白”的非法用地？

马氏兄弟非法购买了一企业的厂房和国有划拨土地。此后在拆迁过程中，其用这宗地换取了拆迁安置用地指标并出售，由此引发了一起长达7年的信访积案——

如何处置这宗“洗白”的非法用地？

□ 陈 权

案 情

1996年，某市区供销社下属的一家土特产公司因为企业改制，决定出售该公司一家蜜饯生产区厂房和土地使用权。该蜜饯厂建于1979年，当时办理了土地批用手续，后来也办理了土地登记，使用权性质是国有划拨。1998年经供销社批准，将该蜜饯厂房出售给了当地马氏兄弟，作价50万元。土特产公司与马氏兄弟签订了房产买卖契约，约定将2000平方米房屋出售给马氏兄弟，因为厂区内的土地原来是征收当地A村而来的，现在“退还A村”。

合同签订后，马氏兄弟付款并接管了全部厂房和空地，但一直没有使用。2003年，由于实施棚户区改造，市政计划建设一条新路从该厂穿过。当地镇政府与马氏兄弟协商后，马氏兄弟同意将厂区土地无偿用于市政建设，但提出把该厂区剩余的约650平方米土地纳入棚户区改造计划，由镇政府负责为该650平方米办理建房审批手续。镇政府考虑到，剩余土地的建设规划与用地审批手续可以放在棚户区改造方案里一并处理，便同意了马氏兄弟的要求，并与其签订了土特产公司厂房改造安置合同。约定该厂区提供部分土地无偿用于建设道路，剩余土地在镇政府向区政府申请办好用地审批手续后，即以拆迁安置用地指标形式提供给马氏兄弟，由马氏自行建设。安置合同履行后，用地手续也批了下来，但用地批文是发给镇政府而不是马氏兄弟的。马氏兄弟把这650平方米土地划分成6个地块，接着再以转让安置用地指标名义把楼房出售给本村6户人家建房，获利近百万元。

2005年，A村有人举报马氏兄弟，要求政府和国土资源局查处其与土特产公司非法转让蜜饯厂土地的非法行为。经查，发现他们转让土地距调查时已经17年，超过处罚时效，因此答复信访人无法继续处理本案。信访人不服，持续上访，在得知土特产公司与马氏兄弟“厂区内的土地退还A村”的约定后，还主张土地是村集体的，马氏兄弟后来取得拆迁安置用地指标也是没有理由的。鉴于这种情况，该案一直做不到案结事了。

评 析

“分层次”审查土地交易是否合法

土特产公司与马氏兄弟间存在非法转让土地关系，但已过追诉时效。

土特产公司厂房土地原系国有划拨性质，不能退还给农民集体，因此土特产公司与马氏兄弟间的关于土地退回A村的约定是无效约定，厂房土地仍是国有土地。信访人关于厂房土地属于集体的主张不能成立。

对于划拨土地，未经政府批准，原用地单位土特产公司及其主管部门供销社都无权自行转让。从案件情况看，土特产公司与马氏兄弟之间存在互相串谋以“退地”名义掩盖非法转让土地事实，对于此类只写转让建筑物而不写转让土地的交易行为，原国家土地管理局、省法院和省国土资源厅早有解释文件，均认定此类行为属于非法转让土地。

因超出追罚时效，不宜再对该非法行为立案处罚。马氏兄弟与土特产公司间转让土地行为，因双方交地付款行为早已完成，发生时间距政府最早发现之日也早就超出了2年时限，结合《行政处罚法》2年追罚时效规定，该项非法转让土地行为虽然违法性质不变，但已经不能再立案处罚。

马氏兄弟无权以让出土地为条件换取拆迁安置用地指标，但可以享有少量安置指标。

由于马氏兄弟与土特产公司间原是非法转让土地关系，因此马氏兄弟自始就没有取得过厂房土地使用权，所以也无权以自己名义让出土地修路，也无权据此换取全部拆迁安置用地指标。依照《合同法》，镇政府与马氏兄弟所签的厂房改造安置合同在效力上属于可撤销和可变更合同。镇政府可以向法院起诉，要求撤销或变更原来安置协议，撤销马氏兄弟超占的拆迁安置用地指标。

马氏兄弟与土特产公司间虽有非法转让土地行为，但关于买卖厂房建筑物的约定是合法有效的。按照《中共中央国务院关于深化供销合作社改革的决定》、《国务院关于解决当前供销合作社几个突出问题的通知》、中华全国供销合作总社《关于供销合作社社有资产产权管理的复函》等文件精神，供销合作社具有管理本级社社有资产的职能，作为出资人代表行使对所属企事业单位社有资产的管理职责，具有资产处置权。因此1998年供销社批准土特产公司将厂房房产卖给马氏兄弟是合法的，房产所有权现属于马氏兄弟。

在市政道路延伸路拆迁占用厂房土地中，如果厂房确有部分房产被拆迁，马氏兄弟有权按照当时政策标准，在被拆面积范围内取得相应拆迁补偿安置待遇。该安置待遇如果折算成安置用地指标，也不违反现有土地法律政策。安置待遇具体应是多少，需要先测算所拆面积、再结合当地拆迁政策，有具体安置用地指标折算规定的，从其规定；没有这些规定的，可以先算出货币补偿金额，再按当地基准楼面地价相除，折算出马氏兄弟可得的合理安置用地指标量。

经过匡算后，确定马氏兄弟可得到的合法安置用地指标，然后再按照改造安置协议，将镇政府提供给马氏兄弟的总拆迁安置用地指标，减去其合法可得指标，所余指标均属于马氏兄弟超占的、不合法的用地指标。

马氏兄弟与建房户间转让指标行为大部分无效，但行政处罚需待司法认定作出后进行。

如前所述，马氏兄弟超占大部分安置指标，马氏兄弟将超占指标转让给建房户的合同是无效约定，马氏兄弟转让所得收益是不当得利。马氏兄弟转让超占指标行为也有非法倒卖土地的嫌疑。但此时国土资源管理部门还不能直接介入立案处罚，因为马氏兄弟转让所得是以安置协议为依据的，安置协议是民事合同，认定无效要通过诉讼程序由法院认定。只有在法院撤销或变更改造安置协议和转让安置指标协议，认定马氏兄弟超占指标后，国土部门才合适介入处理。

“三步走”化解陈年纠纷

第一步，先由建设部门测量出拆迁实际占用厂房总用地面积，以及其中占用的空地面积、有建筑物的用地面积、被拆迁建筑面积。

第二步，按当时拆迁补偿安置政策和标准，测算出马氏兄弟可得安置待遇，折算成合法可得的拆迁安置用地指标，进而得出马氏兄弟超占拆迁安置用地指标数量。

第三步，上述工作完成后，由镇政府起诉马氏兄弟，要求法院变更原来的改造安置协议，最后以法院判决形式认定其超占安置用地指标违法和认定超占数量。由于安置用地安置指标已被转让给建房户，还可以再增列建房户为第三人，以便审查案件。镇政府起诉的效果是要通过判决认定马氏兄弟超占用地指标，建房户参加诉讼的效果是要让马氏兄弟退还超占指标收益，使之不得利，以息访息诉。

以上几步走完后，如果经法院调解或判决，马氏兄弟同意退还超占指标收益，本案可据此了结，国土部门可不再对其倒卖土地行为立案处罚；但如果经判决后，马氏兄弟仍拒不返还超占收益，则可以受理镇政府移送或建房户举报，对其立案处罚，没收违法所得。

（作者单位：福建省国土资源厅政策法规处）