土地一级开发模式存在问题与对策研究——以北京市为例

近年来，土地一级开发受到政府以及学者越来越多的重视，尤其是关于土地一级开发主体的选择得到了较多研究。由于各个地区的经济发展水平不同，因此在确定土地一级开发主体时，就要充分考虑区域差异，选择适合当地的方案。笔者以北京市为例，分析北京市土地一级开发模式的现状，探讨土地一级开发主体确定中存在的问题，并提出相应的对策建议。 

    土地一级开发是指通过征地、拆迁和大市政建设，使建设用地达到宗地内平整、市政配套营线铺设到宗地红线的状态，完备的土地一级开发应该符合城市规划的要求，应对土地进行基础设施的建设和投入，其结果应达到可以熟地出让的要求。土地一级开发的模式就是指政府和企业在一级开发中各处于什么位置，发挥怎样的作用，即主体是谁的问题。土地一级开发的模式的选择关键就是主体的确定。 

    一、北京市土地一级开发模式现状 

    按照《北京市土地储备和一级开发暂行办法》的规定，土地储备开发坚持以政府主导、市场化运作的原则，可以由土地储备机构承担或者通过招标方式选择有相应资质等级的开发企业承担。但现实情况并非都如规定的那样，要么是储备机构亲自来做，要么通过招标选择企业来做，而是由于历史的原因形成了多种开发主体并存的局面。 

    1．  储备机构为主体并实施。 

    在2002年《北京市土地储备和一级开发暂行办法》出台以前，许多土地一级开发工作都有市、区土地储备机构来做，在开发过程中，作为开发主体的政府能够有效地控制开发进度、开发成本和开发过程，完成控制性详细规划和修建性详细规划等城市规划要求，能够较好地保证经济效益和社会效益，同时避免城市基础设施改善带来的增值收益大部分流入开发商的口袋．实现对土地市场的宏观调控，保证土地供需平衡的目标。 

    2．储备机构为主体，委托国有企业实施。 

    由于开发数量大，每个项目都由储备机构来做显然是不可能的。因此有的地区采取了储备机构做主体，委托国有企业来进行实际开发的办法。这种方式可以充分发挥政府和企业双方的优势，在专业化程度高灵活性强的基础上最大程度地保证了政府对土地一级开发的控制，但由于这种委托的方式与后来出台的《北京市土地储备和一级开发暂行办法》有冲突，因此暂停了这种运作方式。 

    3．通过招标确定开发主体。 

    这种方式目前正在试点，是由土地储备机构组织招标，选择相应的开发企业来作为主体实施土地一级开发，由开发企业负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁和大市政建设等手续并组织实施。通过招标方式确定开发企业后，土地储备机构与中标开发企业签订土地一级开发委托协议，并对土地一级开发过程实施监管，待开发工作完成后对项目进行验收。这种方式具有融资可靠，节省人力、政府风险和责任小等特点，它可以有效地解决政府土地开发资金不足的问题，减少政府土地开发风险。 

    4．政府授权企业。 

    这种模式主要针对历史遗留或直接入市的项目，属于专门用于解决历史遗留问题的一种针对性方法。例如在处理“8．31”遗留项目的过程中，对符合《关于对不符合继续协议出让条件的经营性项目用地进行招标拍卖挂牌出让等有关问题的通知》(简称458号文)规定条件的项目，便可授权原开发商作为一级开发主体，待土地一级开发工作完成后再进入土地市场通过招拍挂方式公开出让；还有就是像某些直接入市的项目，地块本身是某个工厂的厂区，不存在征地和居民拆迁，就授权原土地方作为主体对工厂进行搬迁和拆除。目前随着土地一级开发工作的深入开展，政府直接授权企业进行土地一级开发的方式已经主要局限于一些特定项目，不具备普遍性。 

    二、北京市土地一级开发主体确定中存在的问题 

    不同开发主体的特点非常突出，题也十分明显。归纳起来主要有以下几点： 

    1．  资金问题 

    土地一级开发是一项资金密集型的作。前期的征地、拆迁及市政基础设施建设等都需要大量的资金支持。根据规定，进行土地一级开发的机构，自有资金比例需达到35％才能够了以立项核准，并且只有当开发作完成，土地入市交易后才可以收回投资。按规定中标企业的利润率应不高于预计成本的8％．目前银行贷款为1—3年利率为7.56，而一般土地一纵开发时至少要两年以上，如果通过银行贷款方式进行一级开发肯定不合算。苦以北京市通州区某地块为例该地块土地面积为187735.624平方米，政府招标底价为4.72亿，包括土地一级开发成本和利润．其中土地一级开发战本为4.37亿。按照8％的一级开发利润计算的话，开发商两年内进行一级开发的利润为3496厅元。如果该款项全部通过银行贷款完战，那么每年的贷款利息就达3304万元，两年的地块利息就达6608万元．以此来看，开发商完全通过贷款进行一级开发很可能亏本，这对实施主体的资金数景和低成本的融资能力提出了非常高的要求。 

    2．  可控性问题 

    土地一级开发要具备较高的可挖性。这是因为土地的开发成本和开发进发会直接影响到土地的价格供应量，进而又会对房地产的价格产生定的影响。土地价格和土地供应数量都是影响房价的重要因素，尤其当前房地产价格上涨过快的形势下，提高政府对土地的价格和供应晕的控制就显得尤为重要。有的开发企业由于股东之间对该项日的意见不统一，或者是因为股权的变更，延误了工期；有的是因为公司陷入财务纠纷，忙于打官司，耽误了项目的开发；还有的是看到了士地的巨大增值潜力，故意拖延上市时间．以期谋求更大的利益；还有的开发商过分追求利润最大化，最大限度的降低征地补偿费拆迁安置的条件，造成严重的拆迁纠纷，因此政府对土地一级开发的控制应该得到充分地重视。3．  公平竞争问题 

    参与土地一级开发的企业在土地市场上取得该地块的优势明显高于他企业。驱动企业使出浑身解数竞相追捧利润只有8％的土地一级开发的原因，在于企业通过土地一级开发，对地块的盈亏平衡点等状况了解得更清楚，比其他企业更有信息优势，他们对地块的特性、开发前景、难易程度有今面的了解，这必然给其他的开发商一种畏惧的心理；其次，他们会人为设置一些障碍，比如留些市政的口子来制造麻烦或者想法设法提高一级开发成本，这样除了可以增加利润外，地价相应被抬高，造成地块乏人问津，于是就容易在土地市场进行“招、拍，挂”出让土地时顺利竞得上地，从而接着进行二级开发，造成新的“一二级联动”。在业内．通过介入上地一级开发而成功竞得土地的方式被为“曲线拿地”。这种现象影响了正常的 
土地市场秩序，有悖于公平、公正、公开的市场原则。 

    4．  综合效益问题 

    土地一级开发不仅要实现经济效益，而且要实现社会效益和生态效益。现实中每个项目的差异性都非常大。可能某个项目的拆迁量小，而且规划用途是商业，加上地理位置较好，那么它的经济效益就非常高，企业参与该项目的热情也就高。如果该项目拆迁量大，地理位置一般，规划用途又是基础设施或者绿地，即使项目对城市发展有很好的促进或者对周边生态环境有很好的保护，也很可能会无人津。因此土地一级开发主体不能唯利是图，一定要有社会责任感，必须把自我本位与社会本位有机结合起来，不仅要追求经济效，而且要注意社会效益和环境生态效益，开发项目一定要注重对城市建设发展的贡献。政府对从事土地一级开发主体进行考核，不应只是对主体本身的考核，还应包括建设项目的影响力、吸引力和带动作用．不应是只对直接效益的考核，还应包括间接效益，不应只对经济效益考核，还应包括社会效益和环境生态效益。 

    三、结论及建议 

    我们在对北京市土地一级开发状况进行分析时发现，由于历史原因，存在着一些由储备机构做主体，国有企业去实施的项目。这种方式虽然能够较好地解决上面的问题，但是不具备可操作性。首先这种政府做主体委托企业实施的方式已经被后来出台的《北京市土地储备和一级开发暂行办法》所否定，再者许多国有企业都是二级开发商，同样存在着通过参与土地一级开发实现“曲线拿地”的现象。如何既能发挥此种方式的优势，又能规避其自身的不足?成立专业国有土地一级开发公司为我们提供了解决的思路。土地一级开发虽然要市场化．但也不足完全交给市场，由于土地资源的特殊性，土地一级开发一定要由政府来主导，土地一级开发的主流必须是国有企业。 

    国有土地一级开发公司是专业从事土地一级开发工作的企业，它较好地解决了当前土地一级开发过程中的几个突出的问题。在资金方面，可以向银行贷款，也可以通过资本市场融资，作为国有企业还可以使用财政拨款，这是单纯的开发企业无法实现的，因此在资金方面国有企业有明显的优势；在控制性方面，公司由政府出资举办，受政府管理，在政府领导下从事土地一级开发工作，公司的主要目的不是盈利而是顺利完成政府交办的战略性任务，因此更容易与政府达成一致，如此一来政府可以更好发挥土地一级开发在宏观调控中的作用，将土地～级开发的价值突显出来：在专业化方面，企业只从事土地一级开发工作，不允许到土地二级市场去“摘牌”，因此既保证了土地一级开发的专业和高效，又避免了“一二级联动”现象的发生；在综合效益方面，公司的主要目的不是盈利。因此在土地一级开发时不会“挑肥抓瘦”或者“嫌贫爱富”，无论是居住、商业还是纯公共配套，都会…视同仁地进行开发，同时由于是代表政府，在征地拆迁的过程中会识大体，顾大局，综合考虑各方的利益，真正实现“绿色开发”、“和谐开发”。