blue skies for china:中国农村税费改革的政策效果：基于双重差分模型的估计

　　（北京大学光华管理学院100871）

　　原载《经济研究》2005年第8期

　　内容提要：本文运用我国7省591个县和县级市1999年至2002年的相关社会经济数据对农村税费改革的政策效果进行系统而严格的实证研究。我们利用税费改革分地区逐步推进的特征，借鉴"双重差分模型"的计量方法估计农村税费改革对农民收入增长所产生的政策影响。研究结果发现，农村税费改革的确对农民收入的增长率有相当大的正面影响，税费改革对样本期间农民纯收入增长的贡献高达40%以上，而且该影响有一定的持续性。这些基本结论能够通过一系列的稳健性检验。本文还对影响税费改革效果的因素进行了一些探讨。

　　关键词：农村税费改革；农民负担；双重差分估计

　　*作者感谢匿名审稿人的修改意见，文责自负。

　　一、引言

　　20世纪90年代以来，在中国经济持续高速增长的背景下，农民人均收入增长迟滞，甚至呈现下降趋势，农民负担问题日益尖锐。为了提高农民收入，中央政府从2000年初开始推行农村税费改革，意图从分配上理顺国家、集体、农民三者关系，切实减轻农民负担。2000年至2003年期间，改革从试点省安徽逐步推向全国。

　　农村税费改革被誉为我国农村继联产承包责任制之后最重要的一项改革举措。然而，关于这场改革所能取得的实际效果，社会各界的看法都比较谨慎。中国"三农"问题的困境由来已久，如果基层政府配合不力，或者相应的配套改革不能跟上，如构建政府间合理的转移支付体制，改革当前的乡镇政府治理机制等等，农民负担可能反弹（项继权，2004；徐勇、吴理财，2004）。从历史经验看来，几次重大的正税清费的改革，从"两税法"、"一条鞭法"、"摊丁入亩"到"耗羡归公"，无不是起初有"从弊为之一清"的效果，但日久则恢复故态，以至于一些学者对税费改革也有"黄宗羲定律"之忧（秦晖，2004）。

　　因此，实行多年的农村税费改革是否真正减少了农民的负担，增加了农民的收入，以及这种影响是短暂的还是持久的，是一个极其重要的实证性问题。然后，面对如此重要的一场改革，我们却很少看见关于其政策效果的基于大样本的实证研究。目前我们关于这场改革成效的判断主要来自一些跟踪性的调查报告或者对农民的问卷调查（冼国明等，2001；朱守银等，2003；田秀娟和周飞舟，2003；项继权，2004）。这些报告和调查通过比较一个或多个地区农民人均负担或人均纯收入在税费改革前后的变化来说明改革的效果。即使撇开小样本问题，从严格的实证角度看，仅仅比较改革前后的差异最多只能说明税费改革与农民收入或税费负担变动的相关性，而无法形成关于这场改革效应的因果推断，因为与税费改革同时发生的其他一些政策或经济变化（如农产品价格的波动）

　　也可能引起农民收入和税费负担的变化，从而导致税费改革与农民收入变化之间的"伪相关".此外，这种简单的比较也未能控制地区间的诸多差异，进而影响对改革效果的准确判断。

　　本文试图对中国农村税费改革的政策效果进行系统而严格的实证研究。在数据上，本文运用7省591个县和县级市1999年至2002年的相关社会经济数据；在方法论上，本研究利用税费改革分地区逐步推进的特征，借鉴计量经济学"自然实验"（natural experiment ）和"双重差分模型"（difference2in2differencesmodel ）的方法估计税费改革对农民收入增长所产生的因果效应的大小，从而避免现存文献存在的一些重要缺陷。这里我们利用双重差分模型的基本想法是，农村税费改革一方面制造了同一个县农民纯收入改革前后的差异，另一方面又制造了在同一时点上改革县与非改革县之间的差异，基于这双重差异形成的估计有效控制了其他共时性政策的影响和改革县与非改革县的事前差异，进而识别出政策改革所带来的因果效应。利用双重差分模型研究税制改革的政策效果在国外经济学文献中是较为普遍的一种方法。比如美国1986年推行的税收改革法案对不同收入阶层或不同人群产生的影响不同，有经济学家就利用这次改革带来的双重差异性——改革前后的差异性和不同人群之间的差异性——估计税收改革对人们行为产生的政策效果（Gruber and Poterba，1994；Eissa ，1995；Feldstein ，1995）。据我们所知，本文是国内文献中首次利用双重差分模型的思路对一项重大政策改革的效果进行评估。

　　我们的研究发现，农村税费改革的确对农民收入的增长率有相当大的正面影响：税费改革使农民纯收入平均而言提高约113至115个百分点，对样本期间农民纯收入增长的贡献高达45%左右，而且该影响至少持续一年以上。我们的结论能够通过一系列的稳健性检验。我们还对影响税费改革效果的因素进行了一些深入探讨。结果发现，税费改革在不同样本地区的影响差异甚大，农村税费改革的增收效应主要体现在那些改革之初财政自给率低、基层政府规模庞大以及远离省会和位于省边界的县市。这些实证结果表明，农村税费改革确实有力地扭转了农民负担加重的严重局面，初步达到了农民增收的政策初衷。

　　六、总结

　　利用1999年至2002年农村税费改革在不同省份和县市分层推进所引起的"自然实验"，本文考察了税费改革对农民收入增长的因果效应。我们发现税费改革的实行平均使农民纯收入的增长率提高了约115个百分点。该结论得到了一系列其他经验证据的支持，包括税费改革专项转移支付对农民收入增长率的正影响、对税费改革外生性的细致讨论和把人均GDP 作为农民收入的对照组的检验结果。研究还显示，税费改革产生的效果具有一定的持续性，至少在一年以上。通过对改革在不同子样本中影响程度的分析，本文还发现，一定的经验证据表明税费改革在原本基层政府对农民不规范收费较为严重的县市中改革效果更为明显。这些经验结果说明农村税费改革的确实现了增加农民收入的政策目的，但我们也应该看到，农村税费改革同时也会直接削弱乡镇一级的财政收入，对地方公共产品的供给产生消极影响，所以关于这次改革的总体和长期的福利效果仍然还不清楚，有待于进一步的观察和研究。

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本文收入文库时间为2008年6月。