军训常用纯音乐:【引用】关于加强和创新乡村社会事业管理的专题讲座

关于加强和创新乡村社会事业管理的专题讲座

——在乡村干部培训班上的讲课提纲

乡村社会事业管理第一讲

在这一讲里面，我主要讲二个问题，第一个问题讲乡村社会事业管理的涵义和特征，第二个问题，介绍乡村社会事业管理的职能。

下面我们先讲第一个问题，乡村社会事业管理涵义、特征。讲乡村社会事业管理之前，我们先介绍一下，什么是乡村社会事业，到目前为止，政府部门和理论界对社会事业还没有作非常明确的界定，一般来说社会事业是指那些面向全社会以满足社会公共需要为基本目标，直接或间接为国民经济或社会生活来提供服务，并且不以盈利为目的的社会活动。社会事业它是衡量社会发展的重要指标，是经济发展的出发点和落脚点，当前我们提出要建设和谐社会，社会事业发展的水平，社会事业的完善与否，也是衡量社会是否和谐的一个重要的指标。根据对社会事业的理解，我们可以简单地给乡村社会事业下一个定义，所谓的乡村社会事业，就是指面向乡村全体成员，以提高乡村居民文化素质，改善乡村居民生活质量和生活环境为目标，为乡村社会经济发展提供各种公共服务的社会活动和服务体系。

乡村社会事业的范围非常的广泛，它既包括决定社会生产力发展和乡村居民素质的科技教育事业，又包括事关乡村居民的身体健康，精神生活质量的文化卫生和体育事业，来包括乡村的环境保护，社会安全和社会保障等各项事业。我们国家的乡村社会事业的发展，经历了一个又少到多，由简单到完备的过程。近年来，随着农村社会经济的发展，乡村的科技教育、文化、卫生、医疗、劳动就业、社会福利、环境保护和公共安全等各项事业，发生了很深刻的变化，取得了非常明显的成就，比方说在医疗卫生方面，2002年全国共有县医院2037所，妇幼保健院有1605所，疾病预防和控制中心1700多所，卫生医院累计达到50多万人，乡镇的卫生医院有4.5万个，卫生人员有106万个，89%的村都设置了卫生室，平均每一个村医生和卫生员大概有1.82个人；在乡村教育方面，2002年底我国实际上基本上已经实现了普及计划生育和扫除青壮年文盲的目标，小学的适龄儿童的入学率达到了99%以上，初中入学率达到90%以上，全国农村共有小学41万所，初中学校有3.87万所，乡村里面的各级城镇文化学校有65万多所，93%的县、94%的乡镇和82%的村都建立了城镇文化技术学校。

虽然我们的乡村社会事业最近几年取得了很多成就，但从总体上来说，我国的乡村社会事业的发展，它还处于一种滞后状态，一方面发展的步伐是非常的缓慢，总体的水平仍然很低。比方说在农村医疗方面，据统计，到2000年农村的人均的卫生事业费才有12块钱，相当于城市人均的卫生事业费23.4%，也就是说还不到四分之一，2001年乡村里面拥有病床的床位，仅占全国总拥有量的23.4%，乡村卫生的技术人员，卫生员数量只占全国总数的23.2%，总体看水平还是比较低。另一方面区域的发展极不平衡，东部沿海地区发展较快，西北和西南等贫困地区由于历史、自然和经济条件等等原因，各项社会事业的发展还是相当地滞后，乡村人口的增长问题还没有得到有效的控制，人口素质还有待提高，教育事业的发展，还不能满足当地全体村民的要求，社会事业的基础设施也是比较薄弱，社会保障体系还很不健全，因此如何完善农村社会事业发展的运行机制，来改进农村社会事业的管理体制，优化农村社会事业管理资源的配置，加大农村社会事业的投入，应该是我国乡村社会事业的发展亟待解决的一个重要问题。

在介绍了乡村社会事业涵义以后，下面我们具体再介绍一下乡村社会事业管理，乡村社会事业管理是指政府根据农村社会经济协调发展的规划，对乡村的资源、人口、教育、保障、秩序和文化等社会事业的发展进行规划、组织和控制，从而保障乡村社会良性运行的社会活动。究竟怎么去理解乡村社会事业管理呢，我觉得应该从以下三个方面去管理去把握：

第一，乡村社会事业管理必须根据社会经济发展的规划，制订出科学合理的发展目标和管理机制。绝对不能脱离各个方面的实际情况，靠个人的意志和主观的臆断进行安排。

第二，乡村社会事业管理的责任主体是地方政府。为什么这么说呢？乡村社会事业有的是公共产品，比方说像基础教育，像公共安全，环境保护是属于公共产品，有的它属于准公共产品，像医疗卫生，像农村高等教育，它实际上是准公共产品，任何一个社会成员或者是企业，或者是单位，它都不具备，充当责任主体的能力和资格，它没有这个能力和资格，作为乡村公共权力的主体和乡村社会事业的管理者，地方政府掌握着乡村社会的资源，也具备行政执法的权力，因此它完全有能力向社会提供公共产品。此外，在乡村社会事业的发展过程中，政府必须要制定法律法规的政策，规范和引导社会事业的发展，这一点是其他任何单位和个人，都不可能做到，只有作为社会事业管理的主体地方政府，才能做到这一点。

第三，乡村社会事业的管理是一项需要全社会参与的系统工程。政府在管理的活动中，应该在改变以往对各项社会事业前面包揽的这做法，按照以政府为主导，全社会广泛参与的原则，转变职能下方权力，构建小政府大社会的管理框架，积极培育乡村各种社会组织，让它们来承担，一部分社会事业管理的职能。

乡村社会事业管理究竟包括哪些内容呢？乡村社会事业主要应该包括乡村的规划与资源管理、教育管理、人口和计划生育管理、社会保障管理、乡村环境管理、突发公共事件预案管理、乡村社会秩序管理、乡村精神文明建设等。下面我们就把每一个方面简单做一个介绍：

乡村的规划和资源管理，它实际上主要是对村镇的住宅，公共设施、生产设施、基础设施和环境设施进行统一的规划，在规划的时候，一定要考虑到各个地方资源的禀赋状况，一定要考虑资源走资源可持续发展道路，力求土地利用和资源开发要达到最佳的经济效益，社会效益和生态效益。

乡村人口管理主要包括计划生育管理，人口质量管理和人口流动管理。近年来，随着我国农村市场经济的发展和产业结构调整，农民实际上发生了分化，农民收入开始分化了，乡村的社会分层非常明显，所以人口管理变得会越来越复杂，难度越来越大，不仅需要人口所在地和暂住地的各个组织通力合作，而且需要乡村居民自觉遵守法律政策和道德规范，形成自我保护和自我管理的意识。

乡村教育管理主要分为技术教育管理和城镇教育管理和职业教育管理，技术教育管理主要就是我们通常所说的义务教育，根据《义务教育法》对适龄儿童要进行普及义务教育，城镇教育和职业教育，主要是对乡村的成年人进行科普知识、实用技能和法律知识这一方面的教育和培训。

社会保障管理，目前来说在乡村，主要是养老保险和医疗保险。由于各个地方经济发展水平的不一样，所以养老保险盒医疗保险，它的模式具体怎么样去操作，也不完全相同，所以各个地方必须要根据自己的经济社会发展水平，来采取相应的措施和相应的保障机制，形成一个多渠道、多层次、多样化的社会保障体系。

乡村环境管理，也是我们乡村社会事业管理一个重要的部分，尤其是近几年，随着工业化进程的加快和乡村人口的迅速增长，以及人类改造自然力度加大，通过环境问题实际上越来越突出，像农药污染、化肥污染、塑料地膜污染、农业废弃物的污染、乡镇工业污染，已经很严重地影响到人类和其他生物的正常生存。另外一个方面，在农村滥砍滥伐，毁草种地，围圃造田，有这一类不合理开发活动，加剧了农村的生态环境的恶化，在这样的一种背景下，各级乡镇政府必须要坚持科学的发展观，树立正确的政绩观，增强环保意识，加强环境管理，并教育村民来合理利用自然资源，保护和改善自然环境。

乡村突发公共事件预案管理，它实际上包括三个部分，一个部分主要是乡村突发公共卫生事件管理，公共卫生事件管理，它主要是指对重大的传染病，像2003年的非典，重大的传染病，还有全体性不明原因的疾病，以及重大的食物中毒，像这一类严重影响社会公众健康这一类的卫生突发事件要进行管理。社会安全事件管理主要是指对那些危害乡村居民生命和财产安全的这一类突发事件来进行管理，从而维护农村社会稳定和社会秩序。

自然灾害管理，主要是指对乡村地区经常发生的自然灾害，进行预防，进行救治，这个也是乡村突发公共事件管理的一个重要内容。乡村秩序管理主要讲的是，乡村社会秩序，乡村社会秩序它实际上主要是指国家法律制度和乡村社会习俗所构成的村民和村民之间、村民和国家之间、村民和社会组织之间，这种互动的准则和规范，就是社会秩序，社会秩序它是维护人们正当权益，保护村民的人身和财产安全的重要手段，在乡村必须要建立一个良好的乡村社会秩序，要建立一个良好的社会秩序，必须要加强农村的法制和宣传教育工作，做好治安管理，要综合运用教育管理打击和防范等手段来保证乡村社会稳定。

乡村精神文明建设，它实际上主要指的是在坚持思想基本原则的基础上，要以经济建设为中心，以提高农民素质为目标，对农民进行道德理想教育，社会公德教育，职业道德建设和家庭道德建设。上面我们把乡村社会事业管理具体的八个方面的内容，做了一个简单地介绍。下面我们再看一下，乡村社会事业管理具有哪些特征。乡村社会事业管理既不同于工商事务管理，又不同于一般的行政事务管理，它具有自己的一些特征，这个特征表现在这么几个方面：

第一，社会性。乡村社会事业管理的基本目标是运用公共权力和公共资源，更好地满足乡村社会的各种公共需要。所以它跟工商企业实际上是不一样的。工商企业管理，它是单纯追求产值，追求利润，追求经济效益，社会事业管理，它更多地去追求一种社会效益，比方说像环境保护、文化教育、基础设施，这些领域里的投入，往往需要大量的人力和物力，但是在这些领域投资，它又具有见效慢，回报率低的特点，所以工商企业一般都不愿意在这些领域里发展，在这种情况下，只能由政府来充当投资的主体，更多更好地提供科技教育，文化卫生这一类公共产品的服务，来弥补市场运作的不足。

第二，强制性。社会事业管理的主体是各级政府部门，因而具有较大的强制性。政府部门行使权力具有强制性的这个特点，也就决定的社会事业管理也要具有强制性，事实上像社会事业管理的过程当中，大量的立法，像政策规章制度，在一定程度上，都体现了一定的强制性，像基础设施、公共服务的价格管制，技术教育、社会保障、卫生服务的法律方面的规定，它都具有强制性。我们说社会事业管理的强制性，也并不以为这管理者可以随心所欲地运用公共权力，而是要遵守有关的法律法规，来进行管理活动，真正做到公正、公开、公平。

第三，非营利性。科学技术、文化教育、卫生保障、社会救灾、社会救济等社会事业，主要是满足乡村居民的公共需要，不以营利为目的，具有明显的服务性的特征。另一方面，地方政府在实施社会事业管理的时候，也确确实实要改变工作作风，提高服务的质量，真正以公仆的意识来替代父母官的意识，要真正以为人民服务的意识来替代要人民做事的意识，既不能把营利当作管理的目标，也不能滥用权力，以权谋私影响干群关系，损害人民公仆的形象和威信。

第四，复杂性。社会事业管理涉及到乡村社会活动、社会关系、社会生活的各个方面，涉及到乡村社区各种不同的阶层，因此比较复杂。比方说人口管理，最近几年，农村外出务工的人数是越来越多，人口流动越来越频繁，目前我们国家对人口流动的管理，还没有形成全国“一盘瓷”的格局，流动人口管理的体制以及管理机制，都不健全，这样一来，流动人口的计划生育管理，面临着很大的困难。

第五，前瞻性。乡村社会事业管理尽管是解决乡村社会发展中面临的现实问题，但必须要具有前瞻性。为什么这么说呢？首先，乡村社会事业管理，具有见效慢，周期长的特点，投入和产出不能保持同步性，它需要很长时间以后才能见效，所以它必须有一个预先的发展，否则的话，它就会严重影响到社会的进步。比方说，普及义务教育，义务教育不是一两年的事情，必须它有一个九年义务教育之后，再进行高中教育，这个人才能成才。其次，乡村社会的公共需要也是逐年增长的，如果社会事业的发展，不能适度超前的话，而采取临时抱佛脚的办法，公共需要的满足，将来也会成为困扰乡村社会发展的一个重要问题。所以，乡村社会事业的规划必须建立在对乡村社会事业发展进行科学预测的基础上，来体现出一定的前瞻性。

这是我们讲的第一讲的第一个问题，乡村社会事业的涵义和特征，下面我们介绍乡村社会事业管理的职能，乡村社会事业管理主要具有下面几个职能：

第一，计划职能。所谓的计划，应该说它就是为乡村社会事业发展来制订目标，以及实现目标的程序，步骤、和方法，这就是计划。社会事业的计划，包括三个方面：第一，合理确定各项社会事业发展的目标和工作重点，在规模、速度、比例方面，要搞好各种平衡，把各项社会事业的发展，要与国民经济发展的水平，与当地村民的实际需要相适应；第二，要根据国民经济和社会发展的总体目标，来研究和制订相应的政策和措施，来确保具体目标的实现；第三，合理利用人力物力和财力，取得最佳的社会效益和经济效益。

社会事业的计划，也分为长远计划和中期计划和短期的计划，长期计划顾名思义，主要是着眼于长远的公共需要和公共利益。短期计划实际上是长期计划的具体化，它主要是解决社会事业发展中遇到的一些问题。针对计划，除了我们说的必须要坚持实事求是的原则之外，还必须遵守下面三个重要原则：

（一）坚持经济发展与社会事业发展相统一的原则。经济增长和社会发展实际上是相辅相成的，经济增长是社会发展的基础，社会事业发展它又是经济稳步增长的一个前提和保障，两者是相互依赖，相互促进的。单纯地经济增长并不等同，也不可能替代社会发展，如果长期社会发展滞后于经济发展的话，那么不但不能满足乡村居民的需求，实际上它也妨碍了经济的持续和稳定发展，因此在制订计划的时候，一定要坚持以和谐社会为最终目标，做到经济与社会的协调发展。

（二）要坚持因地制宜的原则。大家都知道，像我们国家是低于辽阔，不仅是东部、中部和西部地区的农村经济发展水平不同，即使在同类地区，各个地方之间的情况也不完全一样，所以在发展社会事业重点，也应该不同，所以各个地区也必须在深入调研的基础上，以乡村为单位，因地制宜，科学制订社会事业发展的中长期发展规划，确定社会事业发展的主攻方向。比方说在西部地区，在西部不发达地区，乡村事业的发展，应该的考虑像计划生育，像乡村的教育，还有乡村的卫生主要放在这三个方面。东部地区更多考虑的是乡村的社会保障，乡村的发展规划，以及环境污染这三个问题。

（三）要坚持循序渐进的原则。乡村社会事业，应该说都很重要，但是在现阶段，我们在安排社会事业发展规划的时候，一定要根据国情和财力，根据乡村居民对社会事业的需求程度，要区别轻重缓急，有所为有所不为。在这中间，像技术教育、公共卫生，这两项社会事业必须优先发展，因为技术教育必然关系到乡村居民的文化素质和劳动技能的提高，而公共卫生事业，又关系到我们村民群众的身体健康和生命安全，所以这两者，应该是现阶段乡村社会事业发展的重中之重。

第二，整合职能。所有的整合职能，就是指为了实现乡村社会事业发展的目标，而对各种资源来进行配置。在社会事业管理中，像科技的教育、卫生、民政、环保、公安等领域，都掌握一定的资源，但是像这些部门，它们在社会事业管理中，往往又各自为政，互不干涉。像这种情况，实际上不但造成了社会事业发展的重复建设，更为严重的是导致我国资源不能有效配置，甚至来存在着资源严重浪费，所以，只有对各个部门，各个系统的资源要进行有效的整合，要集中使用，才能发挥更大的作用。在当前的情况下，积极整合资金的渠道，要统筹协调各个部门的利益，发挥每个部门的资源优势，实行统一规划，渠道不变，部门指导，地方配合和乡村组织和农民参与这种运作方式，按照社会事业管理的规划来组织实施。

 第三，服务职能。乡村社会事业作为一种公共产品，或者作为一种准公共产品，它主要是面向全体乡村居民，为乡村居民提供公共物品和劳务的，所以它具有很强的社会公益性。像乡村人口对乡村人口，乡村教育和社会保障要进行管理，它的最终目的是提高乡村居民的文化素质和社会待遇。尤其是社会保障。乡村的社会秩序管理和公共卫生管理和资源卫生管理，是改善乡村居民的生产和生活的状态，为乡村的经济发展，营造更加宽松的社会环境。从这几点来看，乡村社会事业管理，主要体现一种服务的职能。通过整合有关资源，来为乡村居民提供他们需要的公共产品，或者是劳务。

第四，控制职能。所谓的控制，主要是指对社会管理过程的调解，对社会管理的过程进行调解。主要是地方政府来根据社会事业发展的计划和有关的规范，对各项活动和行为进行引导、约束、限制。从而实现预期的目标，就是说在社会发展的过程中，谁首先谁落后的，哪一个轻，哪一个重，必须通过政府的控制职能来发挥作用。要履行控制职能，必须还要建立一个有效的控制系统，要制定科学的控制标准，不能说想控制就控制，控制必须要有一个科学的标准，除此以外还必须经常地进行检查、监督，要掌握它的动态，来掌握各种信息以便对管理的过程中，所发生的各种行为进行引导，进行约束和调解。

乡村社会事业管理第二讲

在这一讲里，我主要向大家介绍三个问题，一个是乡村的社会事业管理的手段，第二个是乡村社会事业管理的目标，第三个是乡村社会事业管理发展的方向，下面我们来分析讲一下：

第一，乡村社会事业管理的手段。在传统的计划经济体制下，乡村社会事业管理普遍采用的都是一种行政手段，但是随着乡村经济的发展和乡村社会转型社会事业管理的对象内容和手段，逐渐向社会化过渡，单纯利用行政手段，已经不能对乡村资源进行有效的配置，也很难推动乡村的法制化建设，因此以后要建立一个新的管理机制，从原来单一的行政手段，要变为现在综合运用法律、行政、经济和教育，四大手段并用：

（一）法律手段。在乡村社会事业管理中，运用法律手段，就是要在行政上要引进法律的机制，依法规范行政职能、行政行为、行政程序和行政监督，提高管理主体的法律意识和依法管理的能力。不合法的坚决不能做，违法的必须坚决查处，确保法律的权威性，是向社会事业管理高效、有序地进行，鉴于我国乡村居民法律意识不强，法律的观念也比较淡薄，在推进乡村民主化建设的同时，必须要加大乡村法制教育和建设的力度，将乡村社会事业工作纳入到法制化的轨道。为此，我们必须着重做好，以下几个方面的工作：

1、要继续抓好乡村的普法教育工作，提高乡村的干部群众法律观念，增强法律意识，普法工作在我国农村已经搞了很多年了，效果还是很好，但是不尽人意之处还有很多，所以以后还要继续抓好乡村的普法教育工作，要提高乡村居民，广大农村基层干部的法律意识和法制观念。

2、要推进乡村的立法工作，构建一个完整的法律体系，防止管理部门滥用职权，随意管理。目前，我国乡村立法方面还不是很完善。最近几年，国家有关的法律部门开始重视这个事，关于农业方面的法律，相继出台了，对于构建农村法律体系方面，做了很多工作。

3、建立一定的监督机制，使管理部门和管理人员，能够及时有效地评估管理活动的结果，并且要采取必要的措施，预防管理中可能会出现的问题，以及管理中出现的一些偏差。

 4、建立健全乡村的法律援助制度，为乡村弱势群体提供法律保护。主要是在这四个方面做一些工作。

（二）行政手段。主要是指依靠行政组织的权力，运用命令、指示、政策、规定、条例，来逐级实施管理，主要是通过行政渠道，通过行政手段进行管理，行政手段具有权威性、强制性、垂直性和直接性的思维特点，所以它在管理中，具有很强的针对性和有效性。但是在行政手段进行管理的时候，它也有一定的局限性。比方说它由于过度集权，产生滥用职权，由于自身个人专断这个弊病，管理的效果，往往也受领导水平的限制，领导水平高，肯定管理水平也高，领导水平低的话，管理的效果往往就不尽人意。还有一个就是管理决策，管理是否科学合理，往往取决于领导者的视野和素质，还有一个局限，比如说行政系统比较复杂，条条块块，上上下下比较复杂。往往容易导致信息传递比较迟缓，而且可能会出现失真。

鉴于行政手段，存在这一些局限性，在运用行政手段管理社会事业的时候，必须我觉得应该注意一下几个方面：1、必须符合客观规律，避免个人意志和官僚主义。2、要掌握政府行政管理的职能，必须了解政府行政管理究竟有哪些职能，只有这样才能明确政府和社会之间的责任边界，哪些是应该政府管的，哪些是应该社会管的，不能随意扩大行政手段的运用范围，更不能滥用行政权力。3、要建立责任与考核的机制，将社会事业的各项指标，作为一个硬指标，作为为乡村居民办实事的一个政绩的考核内容。4、要提高领导自身的素质，改进管理的效率。刚刚我们说过，领导自身的素质，对社会事业的管理，还是有很大的影响，所以我们要提高领导自身的素质。

（三）经济手段。在乡村社会事业管理的过程中，运用经济手段，主要包括这么几个意思：1、通过政府的财政投资和财政补贴，来影响各种社会事业发展的规模和速度，调节社会事业内部之间的比例关系，要想这样做的话，必须要对现行的财政管理体制进行改革，要加快公共财政体系的建设，确保政府财政对社会事业这方面的投入，对社会事业的支持。2、主要是通过奖金、工资、罚款这一类的手段，对社会事业管理的人员，要进行业绩考核，根据他的业绩的状况，进行奖惩，社会事业管理工作做得比较好，可以给他更高的表彰和奖励，搞得比较差的话，肯定要进行一些惩罚，只有这样才能更好地促进他，提高业务能力，改进工作方法。3、主要是指在乡村社会事业管理过程中，对不服从命令，甚至违反我们政策和法律的乡村的居民，要进行经济处罚，比方说最近几年，乡村的人口计划生育问题，有时候通过经济处罚的措施，也是不得已的。但是你不这么做的话，更不好对人口的生育问题进行管理，所以，要对个别的不太服从命令，违反国家政策法规的这种行为要进行处罚。4、要通过多元化的筹资手段，来增加社会事业的投入。社会事业的发展需要一定的资金，就我国目前的经济发展水平和国家的经济实力来看，要求政府在短期内对社会事业管理有大幅度的投入，也是不可能的，也是不现实的。因此在这种情况下，要进一步协调政府、社会和市场三方面的关系，来吸引社会各方面，把资金投向农村社会事业，真正建立一个以农民投入为前提，以政府补贴为支撑，整合各方面要素资源，提高资金综合使用效率，这样一种投入机制。

（四）宣传教育手段。宣传教育手段主要是指对乡村居民要进行理想、道德、文化、纪律方面的教育，同时还要进行社会事业知识方面的教育，比方说，刚开始我们在农村提倡搞养老保险和医疗保险，但是这对于农民来说，它是一个新鲜事物，你不去扩大宣传，不去进行宣传教育，往往有时候，强硬地执行，往往效果事倍功半，必须要加大宣传教育的力度，才能提高农民整个的思想政治素养和科学政治素质，使农民能够理解社会事业建设的重要性，自觉配合你。配合管理者来开展工作。运用宣传教育手段进行管理的时候，我们要咨询理论与实际相结合，要解决思想问题与解决实际问题相结合，物质鼓励与精神鼓励相结合，要充分运用“三个结合”原则，采取一些乡村居民里面喜闻乐见的形式，灵活地开展工作。宣传教育工作形式不能太死板，不能硬传输，必须要结合实际，解决实际问题，精神与物质并重。以上我们说的各个手段，是相辅相成的。在社会事业管理工作中，只要把各个手段截取并用，才能达到比较好的效果，你只采用哪一种手段来做的话，不一定能取得很满意的效果。这是我们讲的第一个问题。

第二，乡村社会事业管理的目标。乡村社会事业管理，在农村对社会事业要进行管理，管理要达到什么样的目标呢？第二个问题主要讲的就是社会事业管理的预期目标。总的来看，应该有四个目标：

（一）依法治理乡村。当前在我们国家，在农村干群的冲突，干部和群众的冲突，以及群体性的事件，时有发生，而且规模不断地升级，组织程度也不断提高，这说明我们国家目前在进行乡村治理的时候，实际上出现了一次危机，这个危机的产生，有两个方面的原因：1、在乡村管理的过程当中，有关管理部门可能没有很好地贯彻法制的原则，没有处理好管理者与被管理者之间的责、权、利的关系，这样就导致乡村居民对管理人员，对基层干部不满，进一步扩大造成这种冲突。2、多年来，由于我们在农村的加强普法教育，农民自己的意识有所增强，他能够做到依法抗争，用国家的政策国家颁布的法例，来保护自己的利益，来抵制基层政府不合理的行文。第一个是反向原因，第二是比较积极的原因，在这两种情况下，我们要求通过法律法规一定要规范乡村管理部门，它的管理行为，只要你符合法律法规，  合理进行管理的话，不会再乡村出现很大的问题。法律法规来规范乡村管理部门的管理行为，这样才能促进农村经济的健康协调发展和农村社会的安定团结，这是乡村社会事业管理的第一个目标。

（二）依法规范管理，处理好国家与社会、国家和农村、国家和农民的关系。乡村社会事业管理，它也是中国社会管理的重要一个内容，一个重要的方面。乡镇里面党政干部村委会的成员，他们既是国家在乡村社会事业管理者，又是农民利益的代言人。它有双重的角色，双重角色的身份，实际上需要他们在社会管理中，要通过依法规范管理行为，来达到国家农民之间利益的平衡，追求管理效益的最大化。也就是说他们的双重身份，要求他们一方面能够有效地把国家的政策、法律各方面的需求，传达到乡村，同时也要保护乡村居民的利益。

1998年11月份，九届十大五次会议上，通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》，村民委员会的组织法规定村民委员会，应该是一个村民自我管理、自我教育、自我服务的基层的群众性的自治组织，要实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，但是，在目前乡村管理的事件中，由于国家的行政权力，往往下沉，下沉到村级这一类组织，村民委员会实际上已经成了乡镇基层政府伸到基层社区的一只脚。也就是说村民委员会，它这个组织的性质已经发生了异化，有的时候它已经不代表村民的利益了，它是代表一种国家的利益。国家和村民的利益有时候不是很一致的，有的时候很甚至会发生矛盾。村民委员会组织发生的这一变化，村民委员会实际上没有办法来实现国家法律赋予的各种自我管理和民主管理，因为它已经成为国家政权的一个部分了，所以它就没有办法自我管理和民主管理。这一来的话，国家和基层政权，和村民自治管理之间这种管理的边界，没有得到明确的确定。在这种情况下，我们要想处理好国家、社会、农民、农村之间的相互关系目标，往往就很难，所以在乡村的社会事业管理工作中，乡镇的党政机关和农村的工作干部，究竟怎么样去依法实施国家赋予的管理职能，同时又体现出法律赋予农村这种自治组织的管理和村民的自我管理这种原则，处理好管理过程中，国家与社会、国家与农村、国家与农民之间的复杂关系，应该说也是我们乡村社会事业的一个目标。具体来说，在乡村社会里面，究竟在乡镇这一级组织，和村这一级组织之内，怎么把关系处理好，怎么把社会事业管理好，也是我们社会事业管理的一个重要目标，同时也是一个难题。

（三）提高农村干部的素质。农村社会事业管理，要想顺利进行，包括农村社会治安、农村社会的稳定发展、农村的社会主义精神文明建设和民主建设，它都需要一大批高素质的基层干部。但是在当前农村基层干部的素质，与我们农村工作的实际之间，存在一定的差距，比方说有部分的乡村领导干部，领导水平比较差，文化素质不是很高，法制意识比较淡薄，社会综合治理能力比较欠缺，政策水平和工作能力已经不能适应新形势的发展。正是这些问题的存在，肯定会影响农村干部对国家政策和方针的理解，这就关系到农村工作的水平和农村社会能不能全面进步，所以乡村干部要通过学习乡村社会管理知识，有利于完善他的知识结构，提高工作能力为乡村社会发展，做出更大的贡献。

（四）维护乡村社会秩序和乡村社会稳定。维护乡村秩序和乡村社会稳定，也是我们乡村社会事业管理的一个重要目标。当前，我国乡村还存在着很多问题，比方说，因为土地调整，用水用电，会引发村民们之间的矛盾，因为计划生育往往带来养老保障问题，计划生育我执行了，但是到老了时候没有人保障，怎么办，这也是一个问题，像农村的九年义务教育问题，虽然我们是义务教育，但是义务教育不是免费教育，在义务教育背景下，农村的子女，要上学还要承担其他的费用，这些费用怎么解决，还有卫生医疗问题，社会治安问题，像这些问题，实际上严重地影响了乡村的社会秩序和社会稳定。所以，管理的过程当中，我们要通过科学的管理手段，通过人性化的管理方式，制订切合当地实际的管理任务，要协调各个管理部门管理职能，来保障乡村社会管理的秩序达到稳定。这也是我们乡村社会事业管理的一个非常重要的目标。

第三，乡村社会事业管理的发展方向。在前面我们谈到了乡村社会事业管理它的一些主要的内容，它的一些特征，它的一些目标，它的一些管理的手段，它的一些功能。乡村社会事业管理，在农村社会管理中间，它是一个非常重要的内容，它随着我国农村经济发展，将来它会朝着一个什么样的方向发展呢？这就是我们这一节里面，要介绍的问题。在我们看来，乡村社会事业管理的发展方向，将来主要是朝这个方向发展：

（一）从习俗社会向法治社会。我们都知道，中国传统的乡村，实际上是一个习俗社会，作为一种行为规范，或者是价值准则的这种习俗，它在人们的生活中，起着非常重要的作用，它规定和指导着乡村居民在日常生活中，应该做什么，不应该做什么。哪些行为是应该被提倡的，哪些行为是应该被禁止的。这都是由我们传统的习俗来决定的。与现代的法制相比，应该说传统习俗社会里还存在着一些不健康、不科学，甚至与我国的法律有相抵触的成分，比方说管理者与被管理者之间它的关系，在习俗社会里，它往往要受到血缘和地缘关系的影响，我认识你，咱们俩有血缘关系，或者是咱们俩是老乡，有地缘关系，在这种情况下，怎么办事情，有一套说法，如果是没有这种血缘关系、地缘关系，又是一套说法。再一个像管理的过程，管理的结果，它也不是以是否合法为标准，而是以是否合理为准则，法治社会就不一定了，法治社会大家都知道，它应该是以整个社会实现法制化的管理，所以法治社会所依据的是国家的法律法规，所以它在执行的过程当中，它有一整套可以量化的可以操作的程序，你该怎么做，合法就可以做，不合法就不可以做。你能做到哪一步，那也是要到法律许可的范围。所以，这么一来的话，实际上它就可以避免在管理过程当中一些主观因素的影响，因此，在乡村社会事业管理中要树立法制的观念，由习俗社会向法治社会转变，应该是我们乡村社会管理的一个发展方向。

（二）乡村社会组织分化明显，功能明确。乡村社会组织它是一个系统，它有政治组织、经济组织，还有村民自治组织，还有事业组织，还有很多社团组织，这一类的组织，以及一些像宗族、宗教，还有各种会、社等非政府组织来构成的。有时候我们也可以理解，一个是政府组织，一个是非政府组织，或者一种是营利性主枝，一种是非营利性组织，这在乡村组织社会中间，都很多。不同的组织，往往具有不同的功能，比方说经济组织，经济组织它是乡村经济体制组织载体，它可以提高农业产业化，农民的组织化程度，完善市场主体，推进农业产业结构调整，以及提高农业产业化经营的水平，增加农民收入这一块，都能发挥重要的作用。村民自治组织，按照《村民委员会自治组织法》规定，确实具有办理本村的公共事务和公共事业协调民事纠纷，协调维护社会治安，以及向人民政府反映人民的意见和要求的政能，每一个组织，都有它的功能。到目前，我国乡村组织在一定程度上，已经实行了这种结构分化，不同类型的组织有不同的功能，但是目前我国实行的基本上是党、镇、经的高度统一的管理模式，加上乡村地区独特的文化历史传统，所以导致不同的组织，往往在结构功能上，互相包容，互相重复。比方说像乡村基层政权组织和村民自治组织，它在功能和管理上，就有很大的区别，但是在实际生活中，作为国家的地方性行政组织，乡镇程度，它常常把乡镇权力向村民自治组织渗透，使村民自治组织变成一种行政单位，这显然是与《中华人民共和国村民委员会组织法》等相关规定是相违背的。这种乡村基层组织结构上的包容和重复，非常不利于乡村的正常管理。因此必须进一步推进，乡村的基层组织的结构分化，明确不同的组织，应该有不同的功能，不同的目标，这也是社会事业管理发展的方向之一。

（三）乡村社会事业管理规范化。乡村社会事业管理规范化，这也是社会事业管理应该遵循的原则，同时也是今后乡村社会事业管理发展的方向，但是在乡村社会管理中，管理部门现在违背或者是忽视管理的规则，以权代法，暗箱操作，已经不是个别的现象了，比方说在乡村的村务和政务这一方面，虽然我们都是公开，但是实际上在财政的收支和使用这一方面，还存在暗箱操作的情况。村民不太了解村委会里面，它的财政具体使用怎么样，即使张榜公布了，往往村民认为这也只是一种形式，所以在这种情况下，村民们他是缺乏一种表达自己意愿的渠道，显然这一种状况与我们所提倡的建立法治社会、民主社会的要求是相违背的。所以乡村社会事业的管理，就是要按照一定的规则，要通过对乡镇和乡村行政村，组织资源、成员和产业结构进行管理，来实行乡村社会管理的规范化，维护和重树乡村的秩序。

（四）密切农村干群关系，促进农村基层组织之间的工作协调。我们国家是一个有九亿农民的大国，农村干群关系的好坏，直接影响着农村的发展和稳定，也关系到我们在农村能不能建成小康社会。当前，乡村里的干群关系紧张，甚至是对立，已经成为不是很普遍的现象，但是基本上在什么地方都存在，原因在什么地方呢？原因就在于乡村干部它没有转变原来计划经济体制下的工作方式和工作做法，也就是说他没有从过去的人制的观念，来转到法制的观念，在实施管理的时候，他没有考虑到，甚至是忽略农村群众的利益。乡村社会事业管理，应该就尊重国家法规和党纪，通过行政手段，通过媒体，社团活动，通过个人的行为，几方面的努力，来减少和化解农村的干群矛盾，来密切干群关系，真正实行执政为民的目标。这一点也是我们说的农村社会事业管理，一个主要的功能。

第二讲就这三个方面的内容，这一讲里面，除了我们说的手段之外，另外它发展的目标，应该说是到目前为止，在做社会管理的时候，目标还是比较明显的，发展的趋势，在目前乡村社会管理中间，逐渐要成型的趋势。

乡村社会事业管理第三讲

在这一讲里，我主要向大家介绍两个问题，一个是乡村教育与乡村现代化的关系，一个是乡村教育的管理问题。下面就分别讲一下这两个问题：

 一、乡村教育与乡村现代化。

近年来，“三农”问题已经越来越引起我们全社会的关注，所谓“三农”问题，就是农业、农村和农民问题。“三农”问题的核心是农民问题，而农民问题的核心是农民的文化素质问题，因此发展乡村教育是从根本上解决“三农”问题的关键所在，是实现农业现代化的根本途径。乡村现代化包括两个方面的内容，一个是农业现代化，另一个是农民的现代化，农民的现代化又分为农民生活方式的现代化和农民思维方式的现代化，因此我们在这里着重是从三个方面，来讨论乡村教育与乡村现代化的关系。

（一）乡村教育与农业现代化。从世界农业的发展历程来看，农业发展经历是原始农业、传统农业和现代农业三个阶段，原始农业它是一种简单粗糙的农业形态，它基本上处于一种刀耕火种的状态，农业生产技术含量不是很高，传统农业主要是我国封建社会农业生产的主要形态，它的主要特征是集约化经营，精分习作，人们更多的是靠一种经验和习惯，进行农业生产，传统农业虽然是我国封建社会农业生产的形态，但是直到我们今天，我国很多地区还处于传统农业的阶段。现代农业，它是依靠现代工业发展所提供的设备、工具、和科学技术，尤其是生物技术的指导，又具有高素质的农业生产经营者，来经营的生态农业，现代农业阶段也就是我们通常所说的农业现代化，也就是说实现农业现代化，我们已经进入了现代农业阶段，要想使我国农业从传统农业，向现代农业转变，实现农业现代化，必须依靠乡村教育，因为乡村教育是农业走向现代化的基础，在农业现代化的过程中，发挥着非常重要的作用。表现在两个方面：

第一，乡村教育担负着培育和造就农村建设人才的任务。因为农业要发展，农村要建设，需要各种各样的人才。人才的培养和造就主要是靠教育，据第五次全国人口普查统计，2000年全国15岁以上的人口中，总共有文盲8507万人，这8507万人，有78%在农村，也就是说在我国农村目前还有6665万的农民，基本上还处于一种文盲状态，我们再从农村劳动力的文化构成上看，2000年全国农村的劳动力，文盲和半文盲的就占到14.5%，小学文化程度的占38.27%，初中文化程度的占39.95%，高中文化程度的占5.63%，中专文化程度只有1.5%，大专的只有0.5%，本科文化程度就更少了，是0.09%。这个数字非常低。这些数字表明，当今我国农村的智力资源开发率还是比较低，农民文化的素质不是很高，如果不改变这种状况，农业现代化无从谈起，这是第一。

第二，农村教育负担着通过劳动力再生产和科学技术转化为生产力的任务。现代农业的发展表明，农业现代化，实际上就是劳动力的智力化和科技化。劳动力的智力和科技水平越高，农业的生产力水平越高，创造的产品越高，相反劳动力的智力和科技水平越低，农业生产力的水平越低，创造的产品越少，在这里给大家举几个例子，丹麦，丹麦它也是一个实行农业现代化的国家，它的农业劳动力的智力开发是比较充分，一个农民创造的财富，可以养活120多人，美国的农业劳动力，只占全国总人口2%，也就是说没有一个农民它能养活50个人，这些事例就说明，农业劳动力的智力水平，决定了农业生产力的高低，劳动力的智力水平是怎么来的呢？显然是通过教育，教育的程度越高，劳动力水平越高，创造性就越大，创造财富也会更多，主要取决于教育，教育不仅是提高劳动力智力水平的途径，而且还是科学技术由知识形态向生产力转化的一个基本路径。我们经常说科学技术是第一生产力，但是，如果科学技术还没有被人们掌握，它只是一种潜在的生产力，它只有与劳动力结合时，才能转化为一种强大的现实生产力，因此，乡村教育在科学技术转化为劳动生产力的过程中，也起着关键性的，甚至是决定性的作用。

（二）乡村教育与农村生活方式的现代化。

农村的生活方式实际上涵义很广，它包括农村的居民在劳动、消费、闲暇和政治生活中的方式，包括生产的、文化、政治各个方面，在长期以来，我国农民基本上过着一种面朝黄土背朝天，日出而作日落而息的生活，在经济上是自给自足，在精神上它是重血缘亲情，比较看中血缘关系，亲情关系，在政治上参与意识不是很强，但是随着现代科学技术的发展，和农村经济结构的变迁，农村的生活方式已经逐渐发生了变化，比如像劳动方式，已经从以体力为主的手工劳动，已经向机械化，电气化为主的高技术劳动转变，消费方式也从自给型的，向商品型转变，消费结构，也由深层型向发展型，甚至是享受型的转变，闲暇时间逐渐增多了，闲暇生活由原来那种单调很贫乏，变得更丰富多彩。再一个就是参与意识也增强了，农民越来越多参与基层的经济活动和社会事务的管理活动，越来越关心国家政治和国际的时事，农村的生活方式已经发生了很大的变化，但是还没有真正实现农村生活方式的现代化，离农村生活方式现代化，还有一段很长的距离，客观地说，目前我国农民的思想观念起来比较落后的，要改变这种落后的思想观念最主要的途径，就是依靠乡村教育，因此我们必须要通过教育来加强农村的思想文化建设，使农民能够尽快地抛弃这种陈旧的观念，和一些不良习惯，积极主动地来改变落后的生活方式，用一种新的文化的观念，和生活方式来取代一种旧的文化观念和生活方式，养成健康的积极向上的现代文化的生活兴趣。要达到这个目的，最主要就是要充分运用电视、电影、广播、报刊、科普读物，以及各种各样有益的文体娱乐活动，来丰富农民的生活，使农民的生活更富有现代意义，这是我们说的第二个。

（三）乡村教育与农民思维方式现代化。

在传统社会，我们都知道，它是个小农经济的社会，小农经济实际上就是小私有生产，小私有生产这种生产方式，实际上已经造就我国农民的各种小农意识，可以说，小农意识是目前我国大多数农民思维的一个特征，一个特点，这个特点并没有因为我们改革开放而消失，相反在我国大部分农民的大脑里面，还根深蒂固地存在，比方说在思想观念上，很多人还因循守旧，保守，求稳怕变，怕冒风险，一直抱着这种小富心安、知足常乐的这种心态。比较典型的现象，比方说现在在农村地区，重农轻商这个观念，依然还是存在一部分农民的头脑中。尤其是在内地比较贫困和落后地区，商品经济发展缓慢，但是生意人大部分是从东南沿海过去的，当地人是宁肯受穷，也不愿意经商，为什么呢？因为他们觉得经商比较丢人，而且还要承受很大的风险，在时间的观念上，很多农民时间观念不是很强，自己不去学习，一些有用的农业科技知识，或者是外出经商打工，闲逛、打牌，甚至赌博，缺乏一种时间就是金钱，效率就是生命的这种意识。在价值观念上，很多人不重视科技知识对教育的重要性，认识也不是很足，有的地方，中小学生辍学率是不断上升，新的文盲实际上不但增加，这一种现象实际上对家庭的不负责，对社会的不负责，因为现在的打工，可以靠体力，可以靠经验，可以靠一些简单的技术，但是将来的打工族主要靠的是知识，是一种先进的技术，农民思维方式表现出这些小农意识，它是不符合现代化的要求，要转变农民的思维方式，关紧在于抓好教育，加强乡村教育，没有良好的基础教育，隆重的意识观念是不可能转变的，不转变的话，就没有办法来掌握现代化的知识和信息，来提高自己的竞争地位和竞争力，这是我们说的第一个大话题，就是乡村教育和现代化的关系。

二、乡村教育管理

 既然我们说，乡村教育对农业的生产方式农民的生活方式和思维方式的现代化，具有重要的意义，那么我们在发展乡村教育的同时，还要高度重视乡村教育管理。光发展教育不行，主要还要重视教育管理，只有这样才能够促进乡村教育事业的健康发展，乡村教育管理主要是集中在这么几个方面，一是要确定教育的任务，二是要筹资教育经费，三是要对教育经费进行管理，主要是这三个方面。

（一）根据不同的教育类型确定不同的教育任务。目前我国的乡村教育主要有三种类型，一种是乡村的普通教育，第二是乡村的职业教育，第三是乡村的成人教育。由于教育类型有三种类型，那么教育管理也应该是对症下药，也分为三种类型。

第一、乡村普通教育管理。乡村普通教育也就是我们经常说的九年制义务教育，乡村普通教育管理的工作重点，是保证乡村九年制义务教育顺利实施，改革和创新基础教育的管理体制和办学体制，提高乡村教师的业务水平和思想素质，保证教师工资按时发放，使他们能够安心为乡村教育工作，普通教育主要是在保证义务教育，在改进教育体制、提高教师业务水平和保证教师的工资，主要是放在这几个方面。  

第二、乡村职业教育管理。职业教育它是国家教育事业的一个重要组成部分，乡村职业教育管理主要的工作有两个，一个是通过乡村职业教育的发展，实行多种多样灵活开放的办学模式，把教育教学与生产实践，社会服务和技术推广结合起来，加强学生就业能力的培养，这是一个方面，另一个方面，开展各种形式的职业培训，在整合现有资源的基础上，重点要加强好向市、县级骨干、示范培训学校对农民进行技术教育，只有这样才能适应农村产业结构调整的需要，在乡村职业教育中，要实行灵活的教学和学籍管理制度，方便学生完成学业，并积极鼓励社会力量吸收外资来举办职业教育，促进职业教育办学主体和投资主体的多元化。  

第三、乡村成人教育管理。乡村成人教育主要承担是乡村的普及教育，主要是扫盲工作，培养中高级专门人才的双重任务，一是乡村的普及教育，另一个就是培养中高级专门人才。在现阶段，乡村成人教育管理的重点，应该是对农民培训的管理，例如，在乡村开展通过实用技术培训，使农民获得某些实用的技能来增加他们的收入，开展农村劳动力转移的培训，使农民获得相应的职业资格证书，具备在城镇和其他行业就业的技能，在培训工作中，一定要坚持培训与市场挂钩，形成政府扶持，用人单位出资，培训机构能够减免经费，农民适当承担的这么一种投入的机制，在成人教育的管理工作中，要继续发挥乡镇技术文化学校，农业广播电视学校，和各类农业技术推广培训机构的重要作用。

（二）乡村教育经费的筹集。乡村教育经费的筹集，也是我们乡村教育管理的一个非常重要的内容，现在我们的乡村教育经费主要是包括乡村教育事业费和教育基本建设费两大派，其中教育的事业费主要是人员经费和业务经费，人员经费主要是用于教师工资和教师的福利，业务经费主要是保证教学正常运转的一些费用，基本建设投资主要是用于教学的基本建设和基本设施。从农村教育投资的现状来看，人员经费主要是靠国家财政预算来拨款，县一级的学校，各个县的中学，县属中学像这样一类的学校，它的基本的基建维修费，主要是靠地方财政的安排。乡村的学校，各个乡镇里面的学校，包括村里面的学校，中学小学，它们的设施和设备和民办教师的工资，主要是靠征收教育附加费和农民集资来解决，这是在1998年以前，税费改革以后，由于不再征收教育附加费也取消了农民集资，因此像现在乡村里面的学校，校舍设备和教师的工资，主要是靠主管部门的拨款。目前我们国家乡村教育的经费，普遍存在着紧张，存在着不足的问题，据统计在2000年我国农村小学的适龄人口，占全国适龄人口总数的70.68%，但是农村小学的教育经费只占全国多少呢？只占全国小学教育经费的56.77%，从这点看，两个比例是不对称的。农村初级中学适龄人口，占全国适龄人口的66.13%，但是农村初级中学教学经费仅占全国初级中学教学经费49.87%，也是非常不对称的。由此可见，农村教育经费与农村适龄教育人口不相称。

另外，据国家统计局、财政部、教育部三个部委，在2001全国教育经费统计公告中，农村小学的身均教育经费只有28.12元，也就是说一所村级的学校，如果以一百人来计算，一年只有2812块钱的公用经费，那么，这一点经费用于支付水电费、桌椅板凳门窗的维修费，以及购买一些仪器设备和文体器材、图书资料，远远是不够的，所以中国的乡村教育要再这么走下去，再这么办下去，就不仅仅是危机了，而是走向死亡。如何才能解决乡村交易经费不足问题呢，我们认为在目前的条件下，解决乡村教育经费困境的根本出路，在于建立健全以国家投资为主体，社会投资和学校自筹相结合的多元化的教育经费筹措途径：

第一，教育是公共事业其投资主体应该是政府。国家教育拨款之外，各个省市县也应该从地方财政收入中，拿出一部分用来支持教育。

第二，鼓励国有企业、社会团体和个人办学。或者是单位个体，来捐资办学。

第三，适当征收教育税费。在1999年以前，因为农村经常向农民收取教育附加费，但是实行税费改革以后，农村停止的教育集资和征收教育附加费，对教育经费产生了很大的影响，但实际上农村的基础教育，它是一种准公共的物品，要享受这种产品就必须适当地承担一点成本，所以近年来在很多地方建立了一种人民教育基金制度，广泛动员社会各界的力量，来支持乡村基础教育，这是一种创造，可以逐步推广。

第四，积极开展勤工俭学和有偿服务，增强自身造血功能。中学小学和其他的学校，应该根据自己的条件，有计划地来开展勤工俭学，来获得一定的收入，支持自己的教育。这是我们说的第二个问题。

（三）乡村教育经费的管理

当前乡村教育经费管理，不仅要在经费筹集上大做文章，而且要对经费要进行规范管理。要使教育经费资金得到有效合理的是使用，必须要做好下面几个方面的工作：

 第一，做好经费的预算决算工作，保证农村教育经费的合理分配。在教育经费的安排上，应该优先安排固定性的经费，后面再安排临时性的经费，要先安排人员的经费，业务经费，后来才能安排基建费，要也一个先后的顺序。

第二，完善教育经费管理体制，保证教育经费的合理统筹和安排使用。在这一方面，应该按照中共中央有关方面的规定，采取统一领导，分级管理，专项列支、部门使用的管理模式，各级财政审计部门应该负责监督，为防止教育经费被挪用，或者是被截留，可以考虑成立专门的教学经费管理委员会，由教育部门来牵头，吸收财政、审计等部分的人员和各级学校的校长和教师代表来参加，形成一个有效的管理网络，增加经费管理的科学性和民主性。

第三，调整农村教育结构，提高资金使用效率。当前，我国农村的教育结构，有很多不完善的地方，一是中小学的布局结构问题，二是师生的结构问题，三是普通教育与职业技术教育，成人教育的结构问题，在中小学的布局结构上，要考虑当地的人口分布，学生来源和自然条件的因素，在学生生源不足的情况下，可以考虑向几个村，联合办学，采取这种各地招生的办法，避免教育资源严重浪费，新闻媒体上曾报道过，说有一个地方，有一个学校里面有三个老师，只教了一个学生，这种现象虽然体现出我们说的这种人文关怀，实际上也是对教育资源的一个极大的浪费。在一些人口密度大，办学条件相对优越的农村地区，应该适当来扩大学校的学校规模，提高教育投入的这种规模效益。在师生结构的比例上，调整教师队伍的比例，和提高教师的，使师生结构合理化，另一方面要控制留师生，学生流失和留级生，提高投资的效益，实际上最近两年，应该说农村学校的留级生，特别是留师生的数量逐渐增长，有的地方中小学的留师生的比例，高达20%，这一来实际上明显地降低了教育投资的经济效益，也是对教育资源的浪费，应该运用教育、行政、经济，甚至是法律的手段，来提高小学生的巩固率和毕业率。在各类教育的结构上，应该在保证基础教育的前提下，积极发展农村的职业技术教育和成人教育，为当地的经济建设和文化事业服务。

第四，加强对农村教育投入的监督工作，保证教育资金的合理使用。具体工作，包括三点，一是要加强教育投资立法的工作，监督各级政府按照比例来划拨教育经费，监督各级教育机关按照要求，正确使用教育资金，监督控制其他的社会部门对教育机关的乱摊派的行为，加强教育投资的立法工作，实际上主要是监督，教育主管部门，教育单位和其他单位，经常会挪用教育经费。第二个是要加强教育财务的审计监督，比方说包括像审查教育行政部门和经济活动的真实性，不能只根据报表和申请书，我还要看看各个教育局，教育厅、各个主管机构，和你这个学校是不是拿经费做一些与教育事业有关的工作，要审查教育部门和学校经济活动它的针织性，它的合法性和它的准确性，还要监督学校对教育经费的使用和管理，你怎么使用的，给你教育经费地是怎么使用的，怎么管理的。还要教育行政部门和学校的财务计划，预算计划和计划是怎么制定的，执行情况怎么样，揭露和打击各种经济犯罪活动，加强教育财务的审计和监督。三是要发挥广大群众的监督作用，尤其是要发挥教育经费管理委员会的监督作用，在一个学校里面，或者是在一个教育行政部门，有多少经费，光领导们，校长们说了不算，应该充分发挥广大教师的监督作用。像今年年初有一个报道，有一个地方的教育局的局长，贪污了两百多万，原因是什么，关键是教育管理体制不是很完善。据报道是整个一个县，大大小小的教育经费的使用，完全是他一个人来签字，其他人无权过问，这么一来，在管理上实际上是一个很大的漏洞，就很容易导致贪污挪用教育经费，这是一个很重要的问题，也值得我们教育主管部门和教育机关对这个事情要多多重视。

乡村社会事业管理第四讲

在这一讲里，我主要介绍三个问题，第一个是当前计划生育工作为什么难以开展；第二个问题是乡村计划生育工作的机制，第三个问题是乡村计划生育管理工作应该注意的几个问题。乡村计划生育管理，它是属于乡村人口管理的一个重要内容。

大家都知道，计划生育政策是我国当前乃至在将来一段时间内，都应该执行的基本国策，20世纪50年代，由于我们片面地认为人口多，力量大，所以没有控制人口增长，导致今天人口数量过多这样一种状况，当前这种庞大的人口，不仅给就业带来的巨大的压力，而且也造成了人际关系的高度紧张，在20世纪50年代我国的人地比例，人均是4亩，一个人有4亩地，到了1999年已经减少到人均1.54亩，因此，必须要通过实行计划生育政策，来控制人口增长，来调整人际关系的矛盾，缓解因为人际关系紧张而对生态环境造成的破坏。

 一、乡村计划生育工作的困难。乡村计划生育工作为什么很难开展，从20世纪70年代我国就已经开始实行计划生育政策，可以说实行计划生育控制人口增长是家喻户晓的事情，但是，在农村的计划生育工作中，却存在着很多困难，为什么会出现这种情况呢？我认为应该说有四个方面的原因：

1、乡村社会生产方式落后。在我国农村，大部分地区还是以手工劳动和体力劳动为主，家庭经济状况的好坏，它是取决于家庭劳动力的数量的多少，而男孩的体力普遍要比女孩强，所以养儿子也意味着为家庭能创造更多的财富，更何况目前我国农村基本上实行是男婚女嫁，女的一般都嫁到男方，生了个男孩，结婚以后娶了个女孩，实际上又赚了一个劳动力。所以在这种情况下，生孩子，尤其是生男孩意愿在农村，还是比较有一定的市场。另外，在农村地区，家庭对自己子女的主要义务，主要是养不是育，主要是抚养，而不是教育，它是把一个子女，当成一个是生物性的人来养，只要给点饭吃，他（她）长大，他（她）自然成长就行了，而不是作为一个社会性的人来抚养，要作为一个社会性的人来抚养的话，除了一个自然的，除了吃饭穿衣以外，还要给他（她）进行文化教育，使他（她）成为一个社会性的人，农村目前它只是把孩子作为一个自然性，作为一个生物性的人来养，而不是作为社会性的人，所以抚养子女的花费不是很大。而且花费抚养费用，可能会随着孩子数量的增加，而呈现这种递减的趋势。俗话说，新老大，旧老二，破老三，补老四，就是这个道理。所以在这种情况下，要农民来减少甚至是来放弃生育，还是比较困难的。就此而言，要使计划生育在农村得到落实，首先要改变乡村社会落后的生产方式，提高劳动效率，增加单位劳动力的收入，这是第一个。

2、重男轻女、传宗接代的思想根深蒂固。我国传统的伦理道德是以孝为核心，所谓不孝有三，无后为大。是什么意思呢？说不孝有三种形式，没有后代就是最大的一个不孝。为了传递家族的血脉，必须要多生孩子，而且还要多生男孩，在现代城市社会，往往就许多这个观念，因为在城市社会里，它受到新文明新文化的影响，所以传宗接代的观念，基本上就淡化的，但在相对封闭和落后的乡村社会，传宗接代、延续香火、重男轻女这个观念，还是有一定的市场。许多农民为了达到生男孩的目的，是不择手段，超生偷生甚至是溺死女婴现象是时有发生。当然，传统观念也不是一朝一夕就能够改变，但是它必须要慢慢去改变，怎么改变这种传统的落后观念呢，这也是我们计划生育管理工作中，面临的一个大难题。

3、宗族的势力增强。宗族作为乡村社会的一种基层的力量，应该它是一直在影响着中国基层社会的社会秩序。在乡村要发生利益，和纠纷的时候，男孩子多，家庭势力大的农户，往往要占上风。没有男孩的家庭，家庭势力比较弱的家庭，往往要受欺负，所以在这种社会环境里，农民为了争取在这个环境里面，出人头地，比较要追求多生多育，因此，如何对宗族的势力加以合理的引导与控制，也是我们目前计划生育工作，能否顺利开展的一个重要的因素。

4、农村社会养老保险不健全。在乡村社会理，父母主要是靠儿子来赡养，养儿子除了我们刚才说的，继承血脉、延续香火、传宗接代之外，还有一个重要的功能，就是养儿防老。农民没有养老保障，等到自己年纪大了之后，失去劳动力之后，他晚年的生活，主要要靠儿子，当然这一种情况，现在在我国农村地区，也要视地区而异，比方说经济发达地区，像东部地区，农民的养老保障是比较完善的，必须后顾之忧了，所以养儿防老这个观念，也逐渐淡化了。但是在中西部经济不发达的地区，基本上还没有东西的社会养老保险，所以农民晚年的生活，主要是靠子女，也就是说养儿防老的社会基础其没有改变，这样一来根本会影响计划生育政策的落实，所以我们国家，目前农村计划生育工作为什么难开展，制约性的原因，根本性的原因是什么，就是我们上面介绍的这四个方面。

二、乡村计划生育工作管理的机制。我国计划生育管理，一开始它就属于行政管理的范畴，主要是使用社会制约的手段和方法，对生育的行为进行有效的工作和调节，这种管理模式，它的有效性比较强。所以，从70年代初期，到90年代初，短短的20年时间，我国妇女总生育率就从5.8亿下降到2亿。人口的增长，得到了有效的控制，据估计从计划生育政策实施到20世纪末，我们国家要生了3.38亿人。但是，通过行政手段来工作人口增长，也产生了很多问题，第一个问题就是影响党群和干群关系，尤其是在90年代，我们很多地区，农村搞计划生育的时候，都采取的是暴力手段。到人家去搬家具，拆房子，这样实际上是导致干群关系极端的恶化。第二个是依靠这种管理方式，达到的低生育的水平，是不巩固的。具有很大的反弹率，在社会力量干预和行政压力较大的情况下，许多农民选择了生一胎，一旦这一种社会制约力减弱了，农民这种旺盛的生育意愿往往就转化为实际的生育行为，可能会选择多生。90年代以来，随着社会主义市场经济的发展，给计划生育工作实际上也带来了严峻的挑战，首先由于政府机构改革，精简人员，压缩编制要求计划生育机构，提高工作效率，地方干部的素质，更好地发挥群众组织的作用。其次，是流动人口增加了，如何对流动人口进行计划生育管理，应该说是一个非常棘手的问题，再次，近年来，不断出现的一些新的婚育的问题，比方说离婚率逐渐上升，局部地区人口流产的比例较高，婴儿性别比居高不下，未婚人工流产数量也逐渐增加，这就要求我们要加强调查研究，逐步地来加以解决，最后是广大育龄妇女生活水平和文化水平，提高了，对技术服务和生殖保健提出了更高的要求。要解决这些问题，我们用传统的计划生育管理方式是很难行得通，必须要建立一个新的计划生育管理的机制。

计划生育管理机制分为社会制约机制和利益导向机制。社会制约机制，是指以社会计划生育政策法规为准则，以经济制约为手段，以综合治理为保证，建立起来的法制制约，经济制约和行政制约等全方位的制约体系，这叫社会制约机制。计划生育的利益导向机制，它是指按照物质利益和精神利益集体的原则，对计划生育的家庭和晚婚晚育者，给予支持优惠和照顾，使他们能够自觉地实行计划生育，当前计划生育的利益导向机制，主要内容大概是在比方说政策倾斜，社会保障和帮扶致富，开展生产服务，生活服务和生育服务，主要是集中在这么几个方面。在目前的形势下，仅仅靠社会制约的机制，是不可能取得理想的效果，所以必须要将社会的制约机制和计划生育利益导向机制要紧密结合起来，在实际工作中，不仅要孤立地计划生育抓计划生育，要把计划生育工作，与发展经济相结合，与帮助农民勤劳致富奔小康相结合，与建设文明幸福家庭相结合。应该围绕经济建设这个中心，来帮助农民发展经济，来解决生产生活和生育上的困难，使他们从切身的利益中，认识到计划生育不仅是国家的要求，对于农民的家庭，和对于农民个人来说，也有好处，只有这样才能激发农民群众，实行计划生育内在的动力。

三、乡村计划生育管理工作中注意的几个问题。

1、乡村计划生育管理工作的关键在于提高农民的文化素质。在农村搞调研的时候，常常听到农村干部说，计划生育搞得好不好，全在领导会不会搞，也就是说计划生育一个乡，一个村，搞得怎么样，根本原因不在于群众，在于领导，在于你会不会有这个技术，有这个手段，去搞计划生育工作。这样一来，把计划生育的工作，主要的责任放在乡村领导干部身上，我们认为这种认识实际上是一种错误的认识。从最近几年，农村的计划生育的时间来看，单凭强制性的行政手段来控制农村人口的超生，虽然是取得的一定的效果，但是管理的成本太高，比方说搞一次计划生育工作，要发动全乡村全乡镇甚至是各个村里面的领导干部、村委会的成员和党支部的成员突击检查，这样管理成本相当地高，同时通过行政手段也容易造成干群关系的对立和恶化。乡村计划生育工作，要想顺利地开展，关键在于提高农民的素质，要转变农民的婚育的观念，使农民能够主动地配合计划生育部门的工作，也就是说我们一定要把原来的责任，或者是原来的主体要放在乡村干部的身上，慢慢转移到我们农民的身上，就是计划生育的关键工作是农民的配合问题，提高他们的素质，要改变他们的概念，让他们来配合你搞计划生育工作，而不是你采取一种强制性的手段，去强制性执行计划生育。

要通过什么样的途径，才能提高农民的素质呢。（1）要发展农村的教育，提高农村的人口素质，提高农业劳动的技术水平，使目前农村农业劳动由体力密集型，向智力机遇型的转化。农村劳动力之间的差距要逐渐地缩小，因为刚才我们说到，在传统的农业下，农业主要是靠体力，但是在现代农业靠的是智力，靠体力的话男孩子更有优势，靠智力的情况下，男女都一样。所以，我们一定要发展农村的教育，要提高人口的素质和技术水平，来缩小因为性别不同，而产生的分工不同。此外，还要通过，提高农村生产力的水平，增强经济实力来建立农民的养老保险，这也是控制我国农村人口增长的一个主要措施，也是实施计划生育工作的重中之重。现在很多地方为什么农民不愿意计划生育，主要的原因就是认为，考虑到原来的养老问题，如果你要是给他解决未来的养老，未来得生存问题，他也愿意配合国家政府部门，来实行计划生育，这是第一个途径。

（2）转变农村的生育观念，生育观念它是由一定的经济发展水平来决定的，并且要受政治、思想、文化等因素的制约，因此计划生育工作的管理人员，要加强人口计划生育知识的宣传工作，帮助群众来更新婚育的观念，在开展宣传工作中，要因人制宜，因地制宜，要通过灵活多样的形式，来开展教育活动，比方说可以通过社会舆论，来强化社会主义的婚育观念和生育观念，把家庭生育同社会发展联系在一起，帮助农民正确处理生育的需要和国家的要求之间的矛盾，从大道理上给他们讲清楚，你不是作为一家一户来生存，你是在一个集体中间，你是集体中的一个细胞，你是整个国家社会中的细胞，你家庭的需求必须要服从国家的需要。要改革农村的生育保险制度，要转换农民的生育观念，要逐步向少生快富，文明奔小康转变，在还是工作这一方面，还可以采取普及农业科学技术，大力发展生产力，使农民懂得增加劳动力，不是致富的唯一途径，要让他去学知识，学技术这些才能提高生产力，在这种途径上，农民才能慢慢懂得，光靠增加劳动力的数量，还不是致富的唯一途径，关键是要改变他的观念，对他进行技术和知识这方面的教育。总的来说，转变生育观念，解决生产和生活中间的实际困难，也是我们计划生育工作，得到落实的一个重要方面。

2、计划生育管理工作的最终目标是提高乡村人口质量。人口质量它是指在一定的社会生产力水平，社会制度和文化背景下，人们的思想道德水平、科学文化水平和劳动技能，以及人的身体和心理的健康状况，人口质量管理也是我们中国人口的管理当中一个重要的内容。在我国农村，同志的身体素质还很不理想，农村的科学文化水平，总体上还比较低，农民的思想道德修养也亟待提高，提高农民的思想道德水平，文化科学水平和健康水平，也是我们乡村计划生育管理工作一个最终的目标。可以说，控制人口的数量是计划生育工作的一个基本的目标，而提高乡村人口的质量，才是计划生育管理工作的一个最终目标。一个是基本目标，一个是最终目标，因此在通过计划生育管理的工作中，不能把焦点放在人口的数量上，而应该放在提高人口的质量上。人口质量提高了，人口数量就容易控制，举一个简单的例子，为什么现在计划生育工作，在城市里面好开展，而在农村不好开展，关键一个原因，就是城市里的居民他们总体的人口质量素质提高了，相对而言农民的人口质量比城市还是有一定的距离。在这种情况下，人口数量就很难控制。如果要是搞清了这一点，我想就应该能够明白，计划生育管理的重心和重点所在，就可以走出目前我们工作的一个误区，比方说在目前的大部分农村，对违反计划生育政策，都是对擅自超生的人，采取罚款措施，实际上罚款追究只是他人口超生的这个责任，罚款追究的只是人口超生的责任。有没有考虑过人口质量，我觉得它没有考虑人口质量，数量上超生了你可以罚款，但是如果多生了人，引起是乡村的人口质量下降，怎么处理，这也是我们将来乡村里面计划生育工作，要考虑的一个问题。

3、乡村计划生育工作的管理主体应该是一个“复合体”。计划生育管理工作，应该说是十分的复杂。单靠某一个部门是很难进行的，就目前通过来看，我们计划生育管理工作，主要是妇联、分管的副乡长，或者是副镇长以及其他人员来配合，在计划生育工作，单靠那么一两个很难进行，必须由各级党委和政府来指挥协调才能够实现，同时也必须有各个相关的部门，比如像经济、农业、科技、卫生、教育这些部门要积极参加，所以，像乡村计划生育工作管理的主体应该是一个复合体。这项工作的实施，它不是某一个部门的行为，而是一项政府行为，一项全社会的行为，所以它需要乡村各级组织来通力合作。比方说计划生育工作，它涉及到农民暂时的或者是长远的利益，不解决农民的实际生活困难，光靠计划生育管理人员的努力，说破了嘴皮也很难达到效果，为什么呢？因为它有一些实际困难，你解决不了，就像我们刚才说的养老问题，解决不了，就是天天说，反复说，也没有效果。所以，如果制定一些优惠的政策，采取一些帮扶性的措施，来解决一些困难家庭以及有一些没有男孩子的家庭，它的生活问题，或者是养老问题，为广大育龄妇女提供生活和生育上的服务，这一来就可以减少计划生育工作开展的难度。所以，开展计划生育工作，它要求每一个部门要密切配合，具体在针对某一个计划生育项目做工作的时候，因为它可能会涉及某一个不同部门的一些问题，如果管理的主体是一个复合体，就可以在一起集中商量，怎么去对不同的对象，提出它不同的困难和不同的要求，采取一些相应的措施，来加以解决，只有这样才能够减少计划生育工作的难度。

4、乡村计划生育管理工作的前提是培养一批素质过硬的干部。计划生育管理人员，或者是计划生育干部，他是政策的具体执行者，政策的执行情况怎么样，直接影响到计划生育法规权威性和神圣性，同时也关系到农户是否理解和配合计划生育工作，所以乡村基层组织要加强计划生育干部的培养和训练，来提高他们的业务素质，造就一直能吃苦耐劳，具有较强的法制意识，具备这些条件的计划生育的干部队伍，这样更好地开展计划生育管理工作。

乡村社会事业管理第五讲

第五讲的主要内容我们讲的是，社会保障的类型功能和发展趋势，乡村社会保障是我国社会保障体系的一个重要组成部分，但是长期以来在城乡二元结构的体制下，我国农村社会保障是一直很不健全，大部分农民都完全游离于社会保障网之外，这种情况不仅不利于我国乡村现代化的顺利进行，而且是不利于构建和谐社会，建立和健全社会保障制度，是我国乡村社会管理当中，一个非常紧迫的任务。

一、乡村社会保障制度的类型。从目前的实际情况来看，我国的乡村社会保障类型，有乡村社会保险、乡村社会救济、乡村的社会福利、乡村的社会优抚和乡村社会互助这五种类型，不同类型的社区保障，它有自己的特点，主要是在保障范围，保障对象和保障的目标以及资金来源，资金怎么筹集，筹集的方式，以及资金的支付方面都有不同的特点。

（1）乡村的社会保险，乡村社会保险它是乡村社会保障的一个主要的组成部分，乡村社会保险一般来说，主要是有五大保险，主要包括养老保险、失业保险，医疗保险、生育保险和工伤保险。就目前我国农村的实际情况来看，社会保险主要只有两种，一种就是医疗保险，新型的合作医疗制度，还有一个就是养老保险，现在很多地区农村，推广的社会养老保险，只有这两种。两种保险的具体内容，在我们下一讲里面，会详细讲述。

（2）乡村社会救济。乡村社会救济主要是指国家对无法维持最低生活水平的乡村居民给予物质上的帮助，乡村救济一般情况下，都是我们说的五保户，就是在乡村里面无依无靠，老弱孤寡以及残疾人，给他们提供基本的生活保障，保吃、保穿、保住、保医和保葬。对五保户供养的方式，目前主要有两种，一种是分散供养，就是把这些生活没有能力的无依无靠的这些老人，把他们分散到若干家庭里面，然后由政府给予生活上的救济。还有一种是集中式供养，集中供养大部分是在农村，建立孤老院，把这些五保老人都集中到一起，进行统一的供养，五保制度，在我们国家历史还是比较悠久的。

 从20世纪五、六十年代开始，在我们国内农村地区就开始已经实行了，并且当时作为一种社会制度优越性来实行的。但是这个制度在20世纪80年代曾经一度受到了冲击，为什么呢？因为在20世纪80年代在家庭联产责任制推行了以后，我们集体经济是逐渐地解体了，集体经济解体了以后，对五保制度影响很大，因为集体经济没有了，五保供养要有一定的经济来源，集体经济解体了，来源受到的影响，所以这个制度在20世纪80年代，一度受到了影响，但是后来经过国家的政策调整，目前在乡村里面，依然还在发挥着作用。

 乡村社会救助，除了五保制度以外，还有贫困救助，就是对乡村里面因为年老、生病、自然灾害等原因发生了生活比较困难的农户，给予一定的物质帮助，就是我们乡村经常说的扶贫。在乡村里面毕竟还有一部分弱视群体，由于生理的原因，由于其他的原因，是经常处于在生活贫困线之下，政府有责任给予这些人一个最低的生活保障。

除了贫困救助之外，还有一个就是乡村的最低生活保障制度，乡村最低生活保障制度，这是一个新概念，我们城市里大家都知道，城市里上个世纪90年代，就已经开始实行，城市最低生活保障制度。但是农村作为一个最低保障制度的话，应该是一个新事物，它主要是在90年代中期，在我国东部地区，一些经济发达的农村开始实行的。比方说上海，上海从1994年开始，它就率先在全国搞农村最低生活保障制度，现在很多地区经济，只要具备这个条件，都开始建立最低生活保障制度，保障的水平主要根据各个地方经济发展的水平，来给当地家庭人均收入低于生活保障的这些人，给予一定的补助，就目前情况来看，各个省还有很多差异，各个地方的经济发展水平，不完全一样。

（3）乡村社会福利。这个主要是指乡村社区，为提高乡村居民的物质文化生活水平，提供福利的物质帮助，福利设施和社会服务，这个主要是在我国发达地区的农村，搞得比较好。在落后地区，基本上没有乡村福利，在我国东南地区，因为经济搞得比较好，所以它有这个经济实力，来搞乡村的福利。

（4）乡村社会优抚。乡村社会优抚它主要是指各级政府为了保障乡村入伍军人及其家人而提供的优待，抚恤和安置的措施，乡村优抚对安定军心，巩固国防发挥得作用还是很大。相应的提供一些优抚安置方面，能够提供一些便利的条件，给予一些优惠的政策，应该说对于农村青年参军影响还是很大。但是，目前乡村的优抚工作存在很多问题，比方说抚恤的标准比较低，优抚的经费比较缺乏，再一个优抚的待遇往往地区差别比较大，经济发展水平高一点的地方，优抚的待遇高一点，经济发展水平比较差的地方，优抚的标准就低得很，所以差别还是很大。

（5）乡村社会互助。乡村的社会互助，主要是指在政府的引导和支持下，乡村成员或者是乡村的社会团体自愿组织的抚慰济贫活动，包括群众团体组织的互助互济、民间团体组织的一种慈善的救助，比方说红十字会，在乡村里面搞这个借助，还有乡村居民自发的互助，互助资金主要是来自乡村成员自己缴费，或者是捐赠的。当前，在我们乡村里面，社会救助也存在一些问题，比方说社会力量参与不足，乡村地区发展不平衡，发展不平衡的话，有的地方能搞，有的地方不能搞。法制化和规范化比较滞后，没有形成一个比较规范的制度。这是我们说的第一个问题，就是乡村的社会保障主要类型。

二、乡村社会保障的功能。在乡村社会当中为什么要搞保障，乡村肯定具有一些积极的作用，具有一些比较好的功能，在乡村社会才能够行得通，乡村社会保障的功能，主要是指各种各样的社会保障在乡村社会运行过程中，所发挥的实际的效能和作用。乡村社会保障主要有以下几个功能：

（1）保障功能。乡村社会保障制度，它保证了乡村居民的基本生活，让每一个乡村居民都能享有最基本的权利，就是生存权，人的权利分为生存权，享受权和发展权。生存权这是一个做人的基本的权利，社会保障就是为了保障，乡村居民最基本的一个权利，生存权。所以社会保障制度，建立以后它就可以使乡村的居民，在暂时或者是悠久的失去收入的时候，获得一定的经济补偿，或者是物质帮助，使每一个乡村居民能够吃有所食、身有所衣、病有所医、老有多养，这样可以免除他们的后顾之忧，比方说以计划生育为例，目前在我们国家的农村，在推行计划生育的政策时，遇到很大的阻力，究竟是什么原因呢？一方面是与我们农民传统的养老观念有关，因为在我们中国，自古就有养儿防老的说法，很多的农民将老年生活，都寄托在子女的身上。在这种情况下，要是在农村搞计划生育宣传的话，如果不消除农民传统的养儿防老的观念，往往有时候工作上很不好做，我想从事社会事业管理，或者是在做农村基层工作的时候，往往会遇到这种情况。但是，在一些发达地区农村，应该说农村养儿防老的观念，在逐渐地淡化。为什么呢？就是因为在这些地方，已经建立是一种养老的社会保险，建了保险以后，实际上就等于是自己的年老生活保障问题，就已经解决了。所以它就许多后顾之忧，在这种情况下，少生一个就是一个，没有儿子也无所谓。

（2）稳定功能。因为目前，中国农村相对于城市地区来说，它是比较贫困的区域。我们国家目前大多数的贫困人口，基本上都在农村，而不在城市，贫困的问题不仅是一个经济问题，它也是一个社会问题，它关系到社会稳定和政治稳定，如果我们要是对乡村穷得越穷，富得越富，不给予足够的重视，这样就会导致农村居民心理失衡，容易引发社会矛盾，从而影响社会安定。现在，我们在乡村最近贫富分化差距还是很大，穷得越来越穷，富得是越来越富，两极分化，怎么去消弭分化带来的差距，这也是社会保障要做的工作。社会保障主要是通过没有生活来源的，或者是生活比较低的贫困者，或者是已经是丧失了一定劳动能力的人，提供一种物质帮助，来保障他们最基本的生活需要，这样就会消除他们的不安全感。就可以缓解社会矛盾，从而达到维护农村社会稳定的目的。

（3）促进功能。促进功能主要是表现在两个方面，一个方面是促进城乡劳动力的流动，实际上从改革开放以来，随着我国农村经济借给的变迁，农民的职业已经发生了分化，一部分农民它是离开了土地，离开了家乡，进城务工，或者是从事其他非农产业，做做小生意，它已经变成了以工薪收入为主要生活来源，这种新型农民。农村人口大规模的城镇化，或者是非农化，它实际上已经解除了传统的家庭保障和土地保障，因为传统社会主要是靠家庭保障，主要是靠土地，土地不仅是一个农民的生活来源，也是晚年的的生活保障，现在乡村社会发生了大的变化，农民的非农化，和大规模的城镇化，在这种情况下必须要有一个新的保障方式，来增加他们抗风险的能力，比方说现在农民工进城了以后在原来的家乡，它离开了土地，他已经没有土地的，而且他也没有家庭保障，这种情况之下，怎么办就应该有一个新的保障形式，来增加他们抗风险的能力，必须要求建立像养老保险、医疗保险、工伤保险在内的社会保险体系，主要的就是养老保险、医疗保险、工伤保险，像这种保险对于他们来说，是非常需要的。如果说建立了这些保险，在一定程度上，可以说解决了他们的后顾之忧，这就使他们能够专心地工作，我在城市里面干得很好，我就不用，我有了保险，我有了依靠，我就不必要再回到农村去了，而我国农村户籍制度的改革，最近几年，学术界理论界都在探讨，我想以后随着社会经济的发展，取消户籍制度是势在必行的事情。所以在这种情况下，就像农民，从身份型农民变成职业型农民，没必要要土地了，到城市里面，只要有适合自己的工作，就可以做。这样一来，必须要有一些保障。

第二，促进土地的规模经营。因为在农村，土地它是主要抵御外来风险一个最基本最可靠的保障。所以，如果我们没有建立一个社会保障体系，来帮助他们抵御像生、老、病、死、残，这样的事故风险，农民是不可能放弃他们的承包地和自留地。也就不可能实行土地的规模经营。实际上像我们目前，从1978年实行家庭联产责任制以来，一直到现在，我们虽然把土地分给农民了，但是土地分给农民以后，也一些问题，现在在农村，如果农民还是实行一家一户经营的话，不利于农业的规模经营。也会影响将来在农村搞现代化，由原来的小农经济，向现在所谓的现代农业的转化，影响还是很大。如果要是建立了一种社会保障制度以后，老有所养，在这种情况下，就减轻了农民对土地的依赖，就能够推动农村生产要素合理的流动。

（4）调节功能。调节功能主要是指通过社会保障资金的筹集和再分配，成为农村经济在年度间或者在产业间这种平衡的因素，对农村的经济运行，产生调节作用，因为目前我们国家农村的社会保障资金，主要是以县作为统筹单位，管理单位。所以各个县在征缴了大量的社会保障资金以后，它为了使资金要保值、增值，必然要投资以当地的社会经济的发展，怎么投资呢？要么它是支持乡镇经济，要么就是发展公共基础设施，那么支持乡镇经济也好，发展公共基础设施也好，它都会对地方的经济机构调整和社会事业的发展，起到一定的调节作用，这是我们说的第二个问题。

三、乡村社会保障的发展趋势。根据我们国家乡村社会保障，毕竟是刚刚开始搞。起步比较晚，水平比较低，覆盖率也很低，管理制度也不是很完善，根据世界发达国家，像日本、美国，根据他们的经验，结合我国经济发展的实际情况，我们将来的社会保障，应该走一种什么样的路，这个就是我们这一节要介绍的问题。从刚才的介绍来看，应该说我们国家的乡村社会保障，将来的发展应该呈现出这么几种趋势：

第一，与城市社会保障制度接轨实现社会保障制度的城乡一体化。目前我们国家城乡保障制度它是相互分离的，城市一套，乡村一套，而且从上个世纪50年代开始，一直到上个世纪末，我们国家在建立社会保障的时候，主要的重心是在城市而不是在农村，到了90年代左右，开始通过社会保障制度，才真正提上日程，但是即使这样，城市跟农村是各有一套，城市社会保障制度，它跟农村还没有对接，这样做违背了社会公平的原则，既然农民也是中国公民，城市居民也是中国公民，就不应该有身份的不同，而享受不同的保障待遇，从一些发达国家社会保障制度的发展历程来看，由于城乡的差距，社会保障在制度确立的时候，确确实实是先城市后乡村，最终它仍然需要建立一个覆盖全国公民全国统一的社会保障制度。

 当前，我们国家的城乡差距起来比较大，要实现我国社会保障一元化的目标，还需要一个过程。但是随着我国工业化和城市化进程的不断推进，我国的乡村土地保障，家庭保障功能逐渐地弱化，所以在这种情况下，建立城乡一体化的社会保障制度，已经是不可扭转的趋势。只有建立成长统一的社会保障制度，才能有利于建立一个统一的劳动力市场，有利于乡村生育劳动力转移，有利于保护广大农民工的合法利益。农民工从农村出来了，你到城市里面，只要能享受到城市的社会保障，这样对通过居民的吸引力还是非常大的。另一方面，如果在农村，它也有一个跟城市一样的社会保障，我想肯定也会有很多的城市居民，它会到农村去创业，他会把资金带到农村去，在农村发展一些产业。在这种情况下，不仅促进了农村的劳动力向城市转移，另一方面也促进了城市的劳动力向农村转移。这个还需要一定过程，目前中国毕竟在二元体制长期在体制下，目前来完全实行城乡一体化的话，还是有一定的难度，国家的经济实力不允许。

第二，自我保障、家庭保障与社会保障相结合。即使将来实行了城乡一体化，也不可能完全实行社会保障，还要做到“三个相结合”，这也是我国乡村社会保障发展的第二个必然的发展趋势。现阶段乡村家庭的小型化，大批的中青年农民转移到城市，土地的收益率也不断下降，这样一来，导致传统的自我保障和家庭保障日益弱化。实行家庭联产承包责任制以来，集体经济逐渐衰弱，完全依靠集体经济来建立社会保障实际上也不可能。从国家层面来看，目前我们国家当前的经济发展水平而言，国家还许多能力完全承担乡村社会保障筹资的责任，因为农民毕竟在我们国家还占大多数，现在还是九亿农民，如果每一个农民都要社会保障的话，国家目前还没有这个经济实力，还没有这个财政实力，更何况乡村的社会保障不可能走城市这种高福利的路子，城市从20世纪50年代以来，建社会保障的时候，走的都是国家大包大揽，全部包揽的做法，是一种高福利的。这给国家造成了很大的负担，所以将来在农村搞社会保障，是不可能走高福利的老路。这样乡村的社会保障还不能完全放弃自我保障的传统，特别是是在乡村建立养老保险和医疗保险的初期，农民的缴费应该说它还要占一定的比例。国家和乡镇政府，在刚刚建立社会保障的时候，它也要承担一定的比例。随着乡村经济的发展，以后像国家和县和乡镇一级政府，它们的社会保障投入，应该逐渐地加大，这样一来，就使家庭保障，或者是个人保障，逐渐发展为一种社会保障。

第三，因地制宜与保障形式多样化。也就是说将来在我们国家，要是在农村社会保障不可能采取同一种模式。因为我们国家的各个地区，它们的经济发展是极不平衡，乡镇集体和农民个人的经济能力也存在很大差异，所以在这种情况下，建立乡村社会保障体系，不可能齐头并进，不可能采取相同的模式地，而是要根据各个地区经济发展的状况，因地制宜，要循序渐进，形成一个层次不同，标准有别的社会保障体系。经济发展水平比较高的地区，它可以起步早一点，发展快一点，它可以率先建立跟城镇相类似的社会养老，或者是医疗保险，中等水平地区的可以建立以县为单位，最低生活保障制度，同时可以开展自愿性的社会养老保险和合作医疗保险，落后地区它的社会保障重心，应该是主要放在扶贫方面，对贫困人口要进行普遍的救济。在这个基础上，还要逐步建立以县、乡为单位的最低的社会保障制度。

第四，乡村社会保障制度建设的法制化。国外的社会保障制度的建立，都是立法在先，都是有法令，先制定法律，才建立社会保障制度。目前我国社会保障度的改革与建设，带有非常浓厚的非法制化的色彩，这样一来，社会保障制度权威性不强，很难取得满意的效果，乡村社会保障制度也是这样，比方说在乡村搞社会保险，社会保险按照保险的特点，应该具有强制性的特征，但是这个特征必须由国家立法，才能实施，但是目前因为立法比较滞后，在农村搞保险没有立法往往很难，所以我们认为，在农村建立保险的话，必须加强法制化的建设，形成一个完整的法律体系。

乡村社会事业管理第六讲

现在我们开始学习乡村社会事业管理的第六讲，乡村社会保险制度，乡村社会保险制度主要分为两个问题，第一个主要介绍乡村养老保险，第二个主要介绍乡村的医疗保险。下面我们就分别介绍一下：

一、乡村养老保险。大家都知道，社会保险主要包括五大保险，也就是养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险。但是，目前在我国农村地区，主要的只有养老保险和医疗保险，取得了一定的进展，其他像失业保险、工伤保险和生育保险在农村目前做得工作不是很多，所以在这里，我们主要就是介绍养老保险和医疗保险，养老保险它是国家根据一定的法律法规，为解决乡村居民因年老丧失劳动能力后他的基本生活，而建立的一种社会保险制度。

（一）乡村养老保险的具体内容。它是主要是以1992年民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》，根据这个方案，1998年随着国务院进行机构改革，将原来的由民政部负责的农村社会养老保险，划归为劳动与社会保障部，农村社会养老保险方面的政策没有改变，所以现在在农村我们建立乡村的社会养老保险，主要还是根据1992年民政部办法的《县级农村社会养老保险基本方案》，是按照这个方案进行的。这个方案在社会养老保险方面，主要规定了一下几各方面的内容：

第一，社会保险对象。乡村的养老保险的对象，主要是乡村中的各种居民，一般的居民它是以村为单位，进行投保。乡镇企业的职工，像民办教师、乡镇招聘干部，以及职工，这些人它是以乡镇或者是以企业为单位，来组织投保。这两类人，只要他到了20周岁到60周岁之间，不论性别职业，都可以但是养老保险，到60周岁以后，他就可以领取养老保险金。

第二，资金筹集。在资金筹集方面，方案规定是以个人缴纳为主，集体补助为辅和国家给予政策扶持的原则，个人缴纳要占一定的比例，集体补助主要是从乡镇企业，或者是集体经济，进行支付，国家可以给予一定的政策扶持，这个扶持主要体现在对乡镇企业，支付集体补助给予税前预支。

第三，投保人的义务和权利。投保人的义务主要是指缴纳乡村社会保险的义务，乡村社会保险的月缴费标准当时规定是从2到20元，从2块到20块钱，这10个档次，这10个档次可以供不同的地区，以及不同的乡镇，不同得村，不同的企业，以及不同的投保人来选择，你可以按月缴费，也可以按年缴费，投保人在投保期间如果发生不幸去世的话，个人缴纳的全部连本带息都退给他法定继承人，或者是制订的受益人。投保人享受的权利主要是指投保人有领取养老金的权利，投保人领取养老金一般是十年，领取养老金不足十年的就去世的话，保证剩余养老金的余额可以继承，如果没有继承人的话，可以按照有关的规定支付丧葬费用。如果领取养老金超过的，有的人活得年龄很大，这个养老金应该由国家来支付，直到他身亡为止。

第四，基金管理。资金主要是以县为单位来统一管理，县和乡社会养老的保险机构，它是在制订的银行内，专门设定社会养老保险基金的专户，来专账专款专用。这个主要是根据1992年民政部颁发的《县级社会养老保险的基本方案》根据这个方案当时规定的，农村的养老保险的基本的架构，从1992年以后，从各级政府督促下，我们国家的农村地区，养老保险在很多地方也做了一些工作，但是虽然我们取得了一些成绩，但是中间还有各方面的原因，尤其是农村经济条件的限制，社会化养老实际上其处于一种低水平和缓慢发展的层次上，很的明显还存在着一些问题。

 二、乡村养老保险存在的问题。

第一，社会化水平低，养老保险的覆盖面过窄。目前参加社会养老保险的主要人群，都是中青年，老年人很少，以投保的人数，只占到应该投保的人数比重还不到1%，可见社会化水平是非常低的。

 第二，保障水平低。按照目前一般的缴费水平，很多农民在养老时，他每年只能领取600块钱的养老金，也就是说每个月只有50元，这样数量的养老金，对他将来能不能维持生活，都是一个问题。

第三，农村养老保险缺乏法制化的管理和规范。我国现行的农村社会养老保险制度，主要是以政府部门政策性的法规，以及民政部门指定的实施方案为主，缺乏一种法制上的保证，在这种情况下，养老保险工作不太好进行，一方面使得养老基金的筹集工作，得不到有效的法律保证，组织管理机构也不健全，所以基金管理工作难以开展。另一方面，由于得不到有效的法律保证，它很容易受到来自社会各个方面的干扰，尤其是养老金资金的使用问题，经常会存在，实际上在我们国家发生了很多的这样事情，挪用养老资金问题。要改变这种状况，就必须加强对养老保障进行法制化和规范化的管理。

第四，农村的经济发展水平不高，农民投保能力有限。农村社会养老保险，它是一项社会系统的工程，需要国家、集体和个人共同投资，目前这个情况还不理想，首先国家财政支持的力度非常油印目前为止，国家在建立农村养老保险的时候，它扮演的仅仅是政策扶持的角色，其次集体的经济发展薄弱，尤其是在我们国家中西部地区，通过集体经济是非常的薄弱，在这种情况下，靠集体经济为农民养老，显然是不可能的。再次，就是农民自己投保的能力也比较有限，比较差。当前农村的家庭，人均纯收入并不是很高，扣除了正常的生产和生活费用之后，它剩得不是很多，所以在这种情况下，它要选择投保，如果强制性地让他投保，它只是选择低档次的投保，选择一些档次比较低。如果选择低档次，到了他年老60岁之以后，保险金根本就没有办法保障，他晚年的生活。

第五，农民养老观念落后，投保积极性不高。当前我国大部分的农民，应该说他的养老观念，还是停留在传统的家庭养老的层次上，对于社会养老保险无论是从心理上，还是从生活习惯上都很难接受，因此，很多农民就存在着怀疑、观望和不理解的心理因素，在这种心态的支配下，必然会导致他参保的动力不足，积极性不高，阻碍了农村的养老保险制度的建立。

正是由于存在以上我们说的五个问题，所以我国的养老保险，从90年代初一直到现在断断续续一直在搞，但是搞的效果不是很理想。但是，随着农村的经济发展和农民社会的转型，将来农村的养老保险必须要去做，根据上面我们说存在的问题，我们要对症下药，所以我们在完善通过社会养老保险时，必须要从以下几个方面入手：

第一，加快农村社会保险的部门移交，理顺农村社会养老保险管理体制，稳定队伍，不断提高人员素质和管理水平。政府机构改革以后，农村养老保险由民政部门移交到社会保障部门，但是目前劳动与社会保障部门，主要负责是城镇职工的社会保障问题，在农村它还缺乏相应的管理机构和人员，所以在乡村要开展工作比较困难，因此在农村要加快人、财、物整体的移交工作，在理顺管理体制的基础上，要稳定队伍，加强培训，不断提高人员的素质和农村养老保险的管理水平，要促进农村养老保险的稳妥开展。

第二，要以立法形式来确立农村社会养老的社会地位。只有从立法的高度认识到这个问题，以法律的形式来保证这项工作的开展，才能够更快地推动这项工作稳步健康地发展。20世纪90年代以来，我们国家的社会保障领域，也出台了一系列的法律法规，但是从整体上来看，应该说我们的法制化的建设，还不是很快。作为国家的社会保险方面根本性的大法，比方说像《中华人民共和国社会保险法》、《基本养老保险条例》这一类的法律法规还没有出台。我们在想，将来如果要是出台社会保险法，或者是基本养老保险条例，必须要把广大农民包括在内，不能仅仅是面向城镇居民，把广大农村居民排除在外，应该在内。应该从法律上来明确，不仅是城镇要建立社会保障制度，农村也要搞社会保险，只有明确了这一点，在农村开展社会保险工作，从农村的管理部门，以及到农村的居民，作为投保人，它才有这个积极性。

第三，坚持因地制宜与自愿原则，避免农村养老保险制度的“一刀切”。因为国家幅员比较辽阔，各个地方经济发展水平不同，人的生活观念也有差异，因此必须要有我的的实际出发，因地制宜，根据各个地方的经济条件，来确定养老保险的标准。同时，在推广农村养老保险的过程中，一定要坚持自愿的原则，不能强迫，不能强制性的，来让农民养老保险，强迫要参加的话，不仅会农民的负担，而且也不会太持久，只能是好心办坏事。必须要本着自愿的原则，并且通过集体补贴和政策引导，才能使这项工作健康持续地运行。

第四，增加社会养老保险资金筹集的渠道。比如从原来我们是农业补贴，农业补贴中间可以划分一部分，作为养老保险资金，也可以借鉴像发行彩票，像发行体彩和福利彩票，来发行用于乡村的社会养老保险的福利彩票，也可以制定新的品种，或者是已经从新增的税收的收入中，划出一定的比例，来补偿养老保险资金的短缺。也可以将原来用于扶贫的资金，直接用来充实乡村养老保险的资金，因为现在随着我们国家农村经济的发展，贫困人口数量慢慢地缩减，在逐渐消除绝对贫困和基本实现温饱的地方，可以采取这个办法。可以把扶贫资金直接打入社会养老保险资金里面，这是我们说的第四个方面。

第五，健全基金管理制度，保证农村洋蜡保险基金的保值增值。大家都知道，现在是把社会保险资金放在银行里，利息率如果低于通货膨胀率，或者是物价上升的指数，实际上也就等于资金是在贬值，怎么样才能确保资金不贬值呢，甚至增值了，有这么几种做法，首先最简单易行的办法，就是通过购买国债以及有价的证券，来实行保值和增值，最简单的一个办法。实际上，这也是城市和农村养老保险保值和增值都采取的一个办法。其次，是在保证安全的前提下，可以通过市场化的运营，使基金进入金融市场。比方说可以运用少量的基金，直接进行投资，投向一些效益高，又稳定回报的。像公路、电站、桥梁等基础设施项目，或者是一些市政设施建设项目。也可以通过法律的程序，在保证基金的安全性的前提下，提醒投资代理制，将部分养老基金，交给专业性的投资公司进行投资，这样也可以提高资金的增值率，促进市场资本的发展。还可以在农村社会养老保险组织机构比较健全的地区，成立农村社会养老保险的公司，允许它们来经营其他的保险品种，并且按照商业保险的原则，进行监管，达到基金保值增值的目标。上面这几个做法，实际上都是现在在一些发达地区已经这么做了，实施效果还不错。这是我们说的第一个问题，乡村的养老保险。我们下面再介绍一下，第二个乡村的医疗保险。

二、乡村的医疗保险。在我国乡村的医疗保险，主要就是指通过的合作医疗制度，合作医疗制度它是农民群众，依靠集体力量，在自愿和互济的原则下，建立起来的一种叫医疗互助组织。合作医疗制度在我们国家实际上历史还是比较悠久的。早在1955年，我国在搞农业合作化时期，全国一些地方就已经开始搞合作医疗，到了20世纪70年代，合作医疗制度达到鼎盛时期，当时的覆盖率已经达到了90%。80年代以后，由于乡村实行了以联产承包责任制为核心的经济体制改革，实际上这一改革使合作医疗就失去了组织和经济的依托，所以它就慢慢解体，到了1986年，全国参加合作医疗的人口由1976年90%，一下子就下降到5%。到了80年代后期，因为乡村居民农民的医疗问题又引起了有关部门的重视，所以在政府部门的大力倡导和支持下，一些地方又重新恢复了合作医疗制度，但是这个时期的合作医疗在筹资的主体，在资金的来源在保障的对象，以及在管理的主体上，跟以前的合作医疗有了本质上的区别。

2002年中共中央和国务院下发了一个文件叫《关于进一步加强乡村卫生工作的决定》在这个决定里面，它是要求各地积极组织引导农民，来建立以大病统筹为主的新型的乡村合作医疗制度，重点是解决农民因病致贫，因病返贫的问题。要求到2010年，基本覆盖乡村的居民，实际上截至到2004年6月，全国已经有六千八百九十九万人，参加了合作医疗，当时筹集的资金已经达到30多亿元。下一步在通过，究竟怎么去建立新型的合作医疗。我们认为，应该从这几个方面来着手：

第一，要因地制宜地选择合作医疗形式和模式。由于我们国家各地的农村经济发展水平不一样，农民对合作医疗的认识也不同，所以合作医疗必须根据各个地方的实际情况，来选择符合当地条件和农民意愿的形式，在这里比较值得一提的是，山东省的一些做法，山东省的合作医疗主要有三种形式，一种叫村办村管式，这种合作医疗以村为单位来举办，以村管理委员会来负责资金的筹集使用和管理。村民在卫生室里看病，它报销全部的医药费，这种形式叫村办村管式。第二种就是乡办乡管式，就是乡里办，乡里管，就是以乡镇为单位举办，由乡镇政府统一筹集医疗经费，统一管理医疗经费，乡镇卫生院来掌握使用，农民在乡镇卫生院可以销售减免医药费的待遇。第三种，是乡村两级联办式，就是乡村联办，就是由乡镇政府统一来筹集经费，按比例来由乡和村分配管理使用，从实施效果来看，应该说乡村两级联办式，优势比较突出。它既能增强合作医疗防御疾病，控制风险的能力，又强化了乡镇对村卫生室的管理，增强了乡镇卫生院的活力。

第二，建立科学合理的合作医疗筹资机制，合理确定筹资水平及补偿水平。合作医疗应该本着在国家支持下，由集体和农民个人共同负担的原则，来筹集资金，在经济比较发达的地区，集体可以多筹一点，个人可以少筹一点。政府再适当补助一点，在经济欠发达地区，个人少筹一点，集体少筹一点，政府要增加补助，在贫困地区，政府补助应该说是比重要加大一点，农民个人筹集的数量，应该坚持适度的原则。以免在增加农民的负担。比方说江苏省，在农村征缴过程中，它基本上采取的一些办法，是采取叫征户参缴的制度，就是说参保的时候，一户一户的方式，每一个人十块钱，然后省上和县财政，按照参保的人数，分别再给你十块钱的补贴，就是说你一家如果是五口人，都参保，自己出50块钱，总共是50块钱，省、县两级财政，分别再给你50块钱，总共是150块钱的医疗保险金。

第三，要合理确定报销比例，逐步提高保障水平。报销比例实际上主要是由各个地方，合作医疗的管理组织，要按照以收定支，略有结余的原则来决定，国家一般许多一个统一的规定，各个地方根据你的收支的状况，自主决定一般应该是控制在30%到80%的范围内，因为低于30%达不到医疗保险的目的，超过80%就会出现一种什么情况呢？就会出现有病没病，都要去看病，大病小病都要去拿药这种现象，实际上造成了医疗资源的浪费。

第四，要强化管理与监督，加快法制建设。各个地方要健全合作医疗的组织管理机构和各项管理规章制度，实行科学管理，各个地方的政府和行政主管部门，在这一方面应该结合本地的情况，制定一些乡村合作医疗的管理办法和实施细则。各级合作医疗管理组织，也应该围绕资金怎么筹集，报销比例究竟有多大，减免的范围，还有财务管理，出诊和转诊，在转诊的过程当中，医疗经费是怎么个转法，出诊转诊还有一个药品管理，卫生服务审计监督这些环节，都要制定相应的管理制度，对合作医疗都要制定相应的管理制度。对于合作医疗的基金，应该实行专人管理，实行专户的储蓄，专款专用，现在在乡村里面搞农村合作医疗，基本上都是采取个人帐户，与社会统筹相结合，解决你交社会养老保险金以后，一般家里要办个人的医疗卡，拿了这个医疗卡以后，你交了多少钱，集体补助多少都在上面。医疗卡上基本上就有你全部资金到底有多少，上面都有，你生病了以后，你可以拿着你的医疗卡，医疗证到乡镇制定的一些医疗机构，去就诊，按照一定的比例在住院在门诊方面，都一定的比例进行报销。

在加强管理和监督这一方面，还要加强审计和监督，应该成立由有关部门以及农民代表直接参加的监督组织，定期对医疗实施情况，进行监督检查，严格审计，同时还要定期地向农民张榜公布，只有这样才能确保经费使用的过程中，经费使用真正的公正与公平。实际上像我们现在的合作新型医疗，从1998年提出来以后到2002年，在全国各个地方，在新型合作医疗建设这一方面，各个地方都采取了一些措施，基本上采取都是各个省、县和农民个人，采取三个结合的方式，作为农民出一部分钱，县里面补一部分，省里面再补一部分，这三种方式结合，实行的效果还不错，这是因为国家和政府在这一方面资金能够保持到位，这样才能够调动农民来参加医疗保险。

乡村社会事业管理第七讲

在这一讲里，我主要是介绍三个问题，第一个问题是，是介绍乡村环境与环境管理的概念，第二个是介绍当前乡村环境的一些污染问题，第三个是介绍乡村的环境保护和环境管理问题。如何去保护乡村环境。

当前，随着农村人口的剧增，乡村工业化步伐的加快，乡村的生态环境遭到了越来越多的破坏，如何在这种不破坏环境的前提下，合理地开发农村的资源，实行社会和环境的可持续发展的双重目标，是我们乡村管理者面临的一个新的课题：

一、乡村环境与环境管理。乡村环境是一个非常复杂的体系，按照环境的要素进行分类，我们可以把乡村环境分为自然环境、生产环境和生活环境。根据这种分类，我们也就可以把环境管理相应地分为下面四个部分：

1、自然资源的环境管理。自然资源通常是指在一定的技术条件和经济条件下，人类所能开发的资源。自然资源的环境管理主要是指对自然资源进行合理的开发和保护。

2、农业生产的环境管理。农业生产的环境管理，主要是针对农业生产的污染和农村的生态破坏而言。农业生产污染它是指农业生产自身产生的污染，主要是由于不适当的实行农药、化肥、塑料地膜等，造成了对土壤、大气、水体及农副产品的污染，其次是农业结构布局不合理，造成了生态的破坏，农业生产污染环境管理，主要要解决农业生产过程中，所造成的环境污染和生态破坏。

3、乡镇企业的环境管理。乡镇企业对农村环境的污染，与日俱增，随着我国现在农村地区里的乡镇企业办越多，而且很多企业排放了大量的废气，废烟、废水，对农村环境污染还是很严重，所以要通过监督管理，使乡镇企业的污染与危害要得到有效的控制，这就是我们说的乡镇企业的环境管理内容。

4、生活环境的环境管理。生活环境它是指农村人口集聚的小城镇小村落，我国农村基本上在一个村落里面，所以它主要指的是小城镇和小村落。农村生活环境的环境管理，指的是要促使乡镇村落的合理的规划与综合的整治，就是要搞好小城镇和村落环境卫生问题。这是我们说的第一个问题。

二、乡村环境污染问题。现在，我们农村跟20世纪七、八十年代相比，整个生态环境发生了很大的变化，目前，我国农村生态环境主要面临着四大污染源：

一是来自城市的污染物。全国城市全年的排放废水大概有356亿吨，废气8.5万立方米，废渣有6.5亿吨，生活垃圾有7300万吨，这些废弃物它的处理处置和回收的利用水平，都比较低。其中有80%到90%它都是经过各种途径进入到农村环境里面，尤其是现在很多城市在城乡结合带这一块，城市大规模的垃圾向农村排放，进入到农村的环境。

二是农业化学品。主要是农药、化肥、塑料地膜。目前我国，每年农业的化肥的使用量有4000多万吨，化肥的使用率只有30%到40%，也就是说其余的60%到70%都是进入到环境里面了。进入到环境以后，肯定就会污染水体，污染土壤，我国是一个农药生产大国，农药的使用量，我们每年大概120万吨，在使用的过程中，只有10%到20%是附在植物体上，80%到90%都是散落在土壤里面，或者流到水里面，或者是悬浮在空气里。此外，除了化肥农药之外，还有就是地膜，最近几年，随着地膜覆盖技术的推广，对农田也造成了很大的破坏，在1977年，我国农用地膜超过了100万吨，覆盖的面积达到260多万公顷，每公顷要残留40公顷。塑料地膜大家都知道它的特点，降解速度比较慢，所以它大量地残留在土地里，实际上造成了土地的透气性比较差，对土壤的结构影响还是很大的。

三是畜禽养殖业污染。目前我国农村大牲畜存栏，大约有一亿头，猪大概有两亿头，鸡、鹅、鸭、大概有3亿只。这么多数量的畜禽，每年光它的粪便大概有27亿吨，折合成干物质的话，有9.15亿吨，这个污染也是相当严重的。

四是各种乡村工业污染。最近几年，乡镇企业的数量逐渐地增多，现在也存在很多问题，乡镇企业布局方面不是很合理，甚至有些地方可以说是很混乱，工业比较陈旧，设备有的也比较简陋，技术方面也比较落后，能言的消耗是比较高的，绝大部分的企业没有防治污染的措施，这一来的话，实际上使污染的危害变得非常的突出，而且成为农村目前最大的一个污染源。1997年全国乡镇企业的废水的排放量达到38亿吨，占全国工业废水的排放量是占到16.9%，粉尘的排放量有57万吨，占全国工业排放的总量63.59%，工业固体废弃物的排放量是1.69亿吨占全国工业固体废弃物的排放量占91.59%，比例非常大。

目前来看，我国农村的污染，主要四大污染源，从表面上来看，农村环境的破坏，主要是有这么四个污染源，但是实际上真正造成生态环境恶化的，我们不能从污染源来看，要从根本上找出它的原因，当前造成农村生态环境恶化的根本原因，也是多方面的。主要分为下面这么四种原因：

（1）农村人口众多，对环境造成了巨大压力。大家都知道，环境是人类从事生产的物质基础，也是人类生存的基本条件。人们的衣食住行和生产所需的各种原料，都是来自自然环境，但是近年来，由于农村人口的迅速增加，给环境造成了很大的压力，在20世纪50年代，我国人地比接近了人均4亩，到1999年已经减少到人均1.54亩，不到50年的时间，下降得比例很大，人地的关系越来越紧张。这样一来，肯定会对农村的环境造成很大的压力。在这种情况下，尤其很多人多地少的地方，采取滥砍滥伐的措施，不应该开垦的地开垦了，不应该破坏的山林也破坏了。实际上造成了生态环境的恶化，富有一定的责任。

（2）环保意识比较淡薄。总体上来说，我国农村居民，环保意识还是比较差的，对于垃圾对环境带来的危害认识不足，随地的投放垃圾已经成为习惯，这样一来实际上就造成农村的垃圾污染非常的突出，环保意识从上个世纪80年代以后，才逐渐地被人们所认识，乡村社会主要是因为我们乡村居民，普遍受到科学文化知识方面的缺陷，环保意识不是很强，这时候在农村环境里面，农民生活也不是很注意环境卫生，比方说举一个简单的例子，现在在农村一个农村的居民跟一个城市居民，他们对环境卫生的认识程度是不一样的，乡村的居民走到城市以后，他甚至可以会把乡村那种不太文明，不太卫生的习惯也带到城市，这个实际上在我们的生活当中，处处能见到。

（3）开发中存在的短期行为。尽管我们近几年一再强调，我们要树立要有科学的发展观和正确的政绩观，但是在我们乡村的基层领导和乡村干部的大脑里面，实际上有没有完全地树立科学的发展观，我觉得还是一个问题，比方说现在有一部分乡村领导，在他在任期间，他为了能够有一个已经显著的成绩，或者政绩，他可能会对资源开发或者是乡镇企业这一方面做很多工作，有的工作可能是存在着一种短期行为，只考虑到眼前没有考虑到将来，只考虑经济效益，不太考虑生态效益，这个情况在我国农村，不是个别的现象，再一个就是乡镇企业，乡镇企业在开发的过程当中，往往也是只顾眼前利益，不顾长远利益，原因是实际上也很简单，因为现在乡镇企业，它往往都是通过一定的渠道，来疏通乡村里的干部和行政管理人员，通过低价或者是无价来获得资源的开采权，它获得开采权以后，必然要在短期内要收回它的成本，所以必然会导致对资源进行一种掠夺式的开发，这种掠夺式的开发，必然会导致乡村的生态环境恶化。

（4）农村环境管理体系不完善，缺乏协调一致的管理机构。据统计全国目前，还有15%的县，还没有成立环境保护机构。农村环境保护的支撑体系，更是残缺不全，比方说全国县级的环境检测站，目前只有2000个，多数的乡镇企业只配一名专职或者是兼职的环保员，因此，管理和服务很不到位，甚至有的地方是有名无实，所以环境保护环境规划和环保的宣传，实际上无从谈起，没有办法做工作。此外，在我国的资源开发的管理这一块，因为它涉及到很多部分，比方说像污染物的排放，污染设备的检测，主要是由环境保护部门来负责，注册资本的审核，主要是由工商部门来负责，矿产的开采它是由地矿部门来负责，产品的质量是由质监部门来负责。所以，每一个部门它只负责跟自己相关的一些业务，其他跟自己没有关系的，它往往不考虑，因此如果要是没有一个协调各部门的管理机构，实际上也就没有办法制定和执行一个有效的政策。